Uitspraak
201709080/1/R1.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Enkhuizen,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] tot uitwerking van de bestemming "Wonen-uit te werken" zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West" (hierna: het plan) afgewezen.
Bij besluit van 4 juli 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Schaper en J. Eenkoren, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in de mogelijkheid om door middel van een uitwerkingsplicht ten hoogste 700 woningen te realiseren. Aan het gebied, dat is gelegen aan de westkant van Enkhuizen, is in het plan de bestemming "Wonen-uit te werken" toegekend. Artikel 6 van Pro de planvoorschriften bevat een uitwerkingsplicht voor deze bestemming. Voorts is in artikel 6.3 van de planvoorschriften een bouwverbod opgenomen. Door de inwerkingtreding van het plan is het agrarisch bedrijf van [appellant] onder het overgangsrecht gebracht en geldt er sindsdien een bouwverbod.
Bevoegdheid om het besluit te nemen
2. De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende.
3. Het besluit van 24 februari 2017 tot afwijzing van het verzoek tot uitwerking van de bestemming "Wonen-uit te werken" zoals opgenomen in het plan is genomen door het college. Dit geldt ook voor het besluit op bezwaar van 4 juli 2017.
3.1. Het plan is tot stand gekomen onder de tot 1 juli 2008 geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Op grond van artikel 6, lid 6.2, van de planvoorschriften werkt de gemeenteraad, overeenkomstig artikel 11 van Pro de WRO, de in lid 6.1 omschreven bestemming uit.
3.2. Artikel 11 van Pro de WRO luidde als volgt:
"1 Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat, tenzij de gemeenteraad zich daarbij een van deze bevoegdheden zelf heeft voorbehouden, burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moeten uitwerken of binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. De wijzigingsbevoegdheid kan mede een uitwerkingsplicht inhouden. Bij het plan wordt geregeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen omtrent de uitwerking of wijziging naar voren te brengen.
[…]"
3.3. Op 1 juli 2008 is de WRO ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders het plan moet uitwerken.
3.4. Artikel 3.9a van de Wro luidt als volgt:
"1 Op de voorbereiding van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving bedoeld in artikel 3:12 van Pro die wet, tevens langs elektronische weg geschiedt, dat het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld, dat burgemeester en wethouders binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzageligging omtrent de uitwerking of wijziging besluiten. Op het besluit tot vaststelling van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is artikel 3.8, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
2 Het eerste lid is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan vast te stellen.
3 Tot een afwijzing als bedoeld in het tweede lid besluiten burgemeester en wethouders zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag.
[…]"
3.5. Het plan is bij besluit van de raad van de gemeente Enkhuizen van 19 februari 2008 vastgesteld. Vervolgens heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het plan op 14 oktober 2008 goedgekeurd. Op grond van het recht zoals dat tot 1 juli 2008 luidde en dat op het plan van toepassing is, kon bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college volgens bij het plan te geven regels het plan moet uitwerken, tenzij de raad zich deze bevoegdheid zelf heeft voorbehouden. Nu in het plan is opgenomen dat de raad de bestemming moet uitwerken, moet ervan worden uitgegaan dat de raad deze bevoegdheid aan zichzelf heeft voorbehouden. Noch in de Invoeringswet Wro noch in enige andere regeling is bepaald dat, indien een bestemmingsplan dat tot stand is gekomen onder de werking van de WRO en daarin is geregeld dat een uitwerkingsplicht bij de raad berust, die plicht inmiddels bij het college ligt. Een dergelijk bestemmingsplan blijft in dit opzicht dus gelden zoals het is vastgesteld en goedgekeurd. Dit betekent dat niet het college, maar de raad het bevoegde orgaan is om de bestemming uit te werken.
Voor zover het college heeft betoogd dat het ingevolge artikel 3.9a, derde lid, van de Wro bevoegd is een verzoek tot uitwerking af te wijzen, volgt de Afdeling die uitleg niet. In dit artikellid wordt alleen gesproken van het college van burgemeester en wethouders, omdat ingevolge artikel 3.6 van de Wro alleen aan het college de bevoegdheid kan worden toegekend wijzigings- of uitwerkingsplannen vast te stellen. De wetgever heeft blijkbaar geen rekening gehouden met de situatie dat de raad bij een bestemmingsplan dat nog onder de WRO tot stand is gekomen, de bevoegdheid tot uitwerking niet aan het college heeft toebedeeld. Gelet op de WRO en de Invoeringswet Wro is er geen grondslag voor afdoening van dit uitwerkingsverzoek door het college.
3.6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Zowel het besluit van 24 februari 2017 als het besluit op bezwaar is onbevoegd genomen. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 6, lid 6.2, van de planvoorschriften.
Inhoudelijke bespreking beroep
4. De Afdeling ziet uit een oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om het beroep alsnog inhoudelijk te bespreken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad het bevoegde orgaan is dat een besluit op het verzoek tot uitwerking moet nemen, zodat het bezwaarschrift in dit geval in handen van de raad moet worden gesteld.
Uitwerkingsplicht
5. [appellant] betoogt dat ten onrechte wordt gesteld dat niet kan worden overgegaan tot uitwerking van de in het plan opgenomen bestemming "Wonen-uit te werken". [appellant] voert hiertoe aan dat er sprake is van een uitwerkingsplicht en de bestemming derhalve binnen de planperiode moet worden uitgewerkt. Volgens [appellant] kunnen de negatieve ontwikkeling van de economische conjunctuur en de woningmarkt na het vaststellen van het bestemmingplan niet ten grondslag worden gelegd aan de weigering om de bestemming uit te werken, aangezien sinds 2016 een grote behoefte bestaat aan nieuwbouw in West-Friesland, waaronder in Enkhuizen. Van een ongunstige economische conjunctuur die aanleiding geeft tot nader onderzoek naar de haalbaarheid van een ander scenario, is volgens [appellant] dan ook geen sprake meer. Gelet hierop was er geen beletsel om over te gaan tot uitwerking van het plan conform de in het plan opgenomen uitwerkingsregels, aldus [appellant].
5.1. De raad komt een grote mate van vrijheid toe ten aanzien van het tijdstip en de wijze waarop een bestemmingsplan wordt uitgewerkt. Dit neemt echter niet weg dat de raad de plicht heeft om het plan uit te werken zolang het plan geldt.
5.2. In het bestreden besluit staat onder meer dat de raad op 7 april 2015 het college heeft verzocht om een alternatieve invulling van het gebied met de bestemming "Wonen-uit te werken" te onderzoeken. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bestemming nog niet kan worden uitgewerkt, omdat het nog bezig is met diverse onderzoeken. De informatie die nodig is voor het nemen van een besluit in het kader van een uitwerkingsplan, zal volgens het college naar verwachting in het najaar van 2018 aan de raad worden voorgelegd. Het college heeft verder toegelicht dat het gebied met de bestemming "Wonen-uit te werken" gezien de demografische ontwikkelingen de laatste grootschalige locatie voor Enkhuizen biedt om woningbouw te realiseren en dat om die reden een zorgvuldige keuze moet worden gemaakt.
5.3. Gelet op de economische crisis van destijds, de situatie op de woningmarkt en de toelichting van het college ter zitting, is het naar het oordeel van de Afdeling in het kader van een zorgvuldige voorbereiding niet onredelijk dat het college ten tijde van het bestreden besluit nog bezig was met de voorbereiding van besluitvorming door de raad en om die reden nog geen voorstel aan de raad is voorgelegd.
De Afdeling hecht er echter aan te overwegen dat tegenover een zorgvuldige voorbereiding het belang van [appellant] en anderen staat, waarop in dit verband acht dient te worden geslagen. [appellant] en anderen verkeren al jaren in onzekerheid over de toekomst van hun bedrijf. Gelet hierop dwingt de rechtszekerheid ertoe om binnen afzienbare tijd, hetzij over te gaan tot het uitwerken van de bestemming conform de uitwerkingsregels, hetzij een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
Proceskosten
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen van 4 juli 2017 waarbij de afwijzing van het verzoek om uitwerking van de bestemming "Wonen-uit te werken" zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West", in stand is gelaten;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Heijningen w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
195-877.