Uitspraak
201708641/1/A2.
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
appellant,
tegen de tussenuitspraak van 31 mei 2016 en de einduitspraak van 15 september 2017 van de rechtbank Oost-Brabant in zaak nr. 15/6748 in het geding tussen:
de Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o., gevestigd te Eindhoven
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het college de aan de stichting verleende subsidie voor de vervangende nieuwbouw van spilcentrum 't Hofke vastgesteld op een bedrag van € 608.126,91.
Bij besluit van 4 november 2015 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 31 mei 2016 heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de tussenuitspraak. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 14 juli 2016 heeft het college het besluit van 4 november 2015 nader gemotiveerd.
Bij brief van 12 september 2016 heeft de stichting daarop een schriftelijke zienswijze gegeven.
Bij uitspraak van 15 september 2017 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit van 4 november 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De einduitspraak is aangehecht.
Tegen beide uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door J. Martens en L. Heemels, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting is het bevoegd gezag van onder meer basisschool De Boog. Het college heeft de stichting in 2005 subsidie verleend voor het realiseren van vervangende nieuwbouw voor spilcentrum (brede school) ‘t Hofke. Daarin zijn naast De Boog een kindercentrum en buitenschoolse opvang gehuisvest. Met de in geding zijnde besluiten heeft het college beslist op de aanvraag om vaststelling van de subsidie.
2. Het college heeft de subsidie vastgesteld op het in 2005 toegekende bedrag, gecorrigeerd naar het prijspeil van 2011, zijnde het jaar van aanbesteding van de nieuwbouw. Daarnaast heeft het college toeslagen toegekend voor de verbetering van het binnenklimaat, herstel van het terrein, verhuiskosten en voor parkeerplaatsen op eigen terrein. Tussen de stichting en het college is een geschil gerezen over de hoogte van de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat. Daarbij is niet in geschil dat de toeslag wordt gebaseerd op het vloeroppervlak, maar wel welk vloeroppervlak in aanmerking moet worden genomen. Volgens het college is dat het vloeroppervlak van het onderwijsgedeelte van het spilcentrum (2.032,16 m2); volgens de stichting is dat het vloeroppervlak van het gehele spilcentrum (3.218 m2), en dus ook van de andere functies binnen het centrum dan die van het onderwijsgedeelte. Het verschil tussen deze uitgangspunten bedraagt (1.185,84 m2 x € 46,72) € 55.402,45.
Standpunten van partijen
3. De stichting heeft voor haar standpunt gewezen op de besluitvorming van het college ten aanzien van een andere brede school, spilcentrum Drents Dorp. Daarvoor heeft het college een toeslag toegekend ten bedrage van € 100.000,00. Dat komt overeen met een vloeroppervlak van 2.140 m2 terwijl het vloeroppervlak van de gerealiseerde school in dat geval 1.130 m2 bedraagt. Aldus lijkt de toeslag in dat geval te zijn gebaseerd op het vloeroppervlak van het gehele gebouw, zodat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel daartoe ook bij de stichting gehouden is. Daar komt bij dat het college voor spilcentrum Drents Dorp nog eens een bedrag van € 486.000,00 beschikbaar heeft gesteld om een goed binnenklimaat voor het gehele centrum te kunnen realiseren, zonder dat daarbij een onderscheid is gemaakt tussen het vloeroppervlak van de school en dat van de andere delen van het spilcentrum, aldus de stichting.
4. Het college heeft zijn standpunt gebaseerd op de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs (hierna: de Verordening), zoals deze gold ten tijde van belang. De Verordening biedt slechts ruimte voor een toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat over het vloeroppervlak voor het schoolgedeelte van het gebouw. Daarnaast heeft het college gewezen op de Bijlage Spil, die een nadere uitwerking is van de notitie "4 Pijlers van Spil" van de gemeenteraad van Eindhoven. In de Bijlage Spil is vermeld welke toeslagen kunnen worden toegekend voor de andere functies dan de onderwijsfunctie in een spilcentrum, en dat is alleen een toeslag voor paalfundering. Verder gaat de vergelijking van de stichting met spilcentrum Drents Dorp niet op. De toeslag is in dat geval niet toegekend over het spilgedeelte. Als in dat geval al een te hoge toeslag is toegekend, dan is dat een fout. Het gelijkheidsbeginsel strekt volgens het college niet zover dat het gehouden is die te herhalen.
Aangevallen uitspraken
5. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 31 mei 2016 geoordeeld dat het college onderscheid kon maken tussen de schoolruimte en de overige ruimtes van het gebouw. De peuterspeelzaal en buitenschoolse opvang in het spilcentrum kunnen niet gelijk worden gesteld met een school als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op het primair onderwijs en artikel 1, aanhef en onder c, van de Verordening. De Verordening sluit niet uit dat een vergoeding wordt toegekend voor bekostiging van het gehele gebouw. Artikel 2 regelt Pro de voorzieningen in de huisvesting en daartoe wordt gerekend uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest. Dat het college normbudgetten heeft vastgesteld voor het gehele gebouw betekent niet dat het college bij de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat geen onderscheid mocht maken tussen het onderwijs- en spilgedeelte. Omdat het college dat onderscheid niet heeft gemaakt bij de toeslag voor parkeerplaatsen op eigen terrein, kon het niet volstaan met de enkele stelling, dat voor het spilgedeelte geen andere toeslag kan worden toegekend dan een toeslag voor paalfundering.
De rechtbank heeft de stichting niet gevolgd in de stelling, dat het college bij de toeslag voor spilcentrum Drents Dorp het gehele vloeroppervlak in aanmerking heeft genomen. Ter zitting van de rechtbank heeft het college toegelicht dat in dat geval een hoger normbedrag per vierkante meter is gehanteerd en per abuis de gymzaal in aanmerking is genomen. Het in aanmerking nemen van de gymzaal was weliswaar fout, maar het college kan er niet toe gehouden worden een eenmaal gemaakte fout te herhalen, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft met betrekking tot het beroep van de stichting op het gelijkheidsbeginsel vastgesteld dat het college aan spilcentrum Drents Dorp naast de toeslag een investering ten bedrage van € 486.000,00 heeft gedaan voor klimaat- en CO2-beheersinstallaties in het gehele gebouw van het spilcentrum. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de juridische grondslag van deze extra investering is, waarin deze extra investering verschilt van de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat en waarom de investering, anders dan de toeslag van de stichting, over het gehele gebouw is toegekend.
De rechtbank heeft het college bij de tussenuitspraak opgedragen de geconstateerde motiveringsgebreken in het besluit van 4 november 2015 te herstellen. Daartoe diende het college duidelijk te maken wat de grondslag is van de toekenning van de toeslag voor parkeerplaatsen voor het gehele gebouw, en het verschil daarvan met de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat, die slechts voor een gedeelte van het gebouw is toegekend. Daarnaast diende het college in te gaan op de grondslag van de toekenning van de extra investering voor spilcentrum Drents Dorp en het verschil van de grondslag met die van de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat, aldus de rechtbank in de tussenuitspraak.
6. Het college is bij brief van 14 juli 2016 aan de rechtbank ingegaan op de toeslag voor de parkeerplaatsen en de investering, en heeft daarin uiteengezet dat de Verordening ten aanzien van de parkeerplaatsen verwijst naar de parkeernormen waaraan bij de aanvraag van de bouwvergunning moet worden voldaan. Het voldoen aan deze normen is een voorwaarde om het gebouw voor de school en de overige functies te kunnen bouwen. Dat geldt niet voor de verbetering van het binnenklimaat, die via geen enkele regeling voor de overige functies in het gebouw is vereist. Verder is de extra investering ten bedrage van € 486.000,00 het gevolg van de ligging van het spilcentrum aan een gevaarlijke stoffenroute. Op last van de brandweer moet het gebouw bij een calamiteit geheel afgesloten kunnen worden zonder dat dit ten koste gaat van het binnenklimaat. Daarom is gekozen voor een warmteterugwininstallatie. Daarnaast is een warmte- en koudeopslag geïnstalleerd. Ook zijn tijdens de bouw extra kosten ontstaan doordat het gebouw in omvang is aangepast, aldus het college in de brief van 14 juli 2016.
7. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college voldoende duidelijk heeft gemaakt waarin de grondslag van de toeslag voor de parkeerplaatsen verschilt van die van de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het verweer dat de extra investering bij spilcentrum Drents Dorp het gevolg is van meerkosten door de ligging aan een gevaarlijke stoffenroute, niet heeft onderbouwd met objectieve, verifieerbare gegevens. Dat klemt te meer nu de stichting er terecht op heeft gewezen dat die stelling geen steun vindt in de veiligheidsparagraaf van het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan en evenmin in een rapport van 25 oktober 2010 over de veiligheidsrisico’s van bulktransporten in de gemeente. Het college is er niet in geslaagd om dit in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen, zodat de rechtbank het besluit van het college van 4 november 2015 heeft vernietigd. Het college dient daarom opnieuw op het door de stichting gemaakte bezwaar te beslissen, aldus de rechtbank in de einduitspraak.
Hogerberoepsgronden
8. Het college betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door te oordelen over de investering van het bedrag van € 486.000,00 bij spilcentrum Drents Dorp. De stichting en het college zijn slechts verdeeld over de omvang van het vloeroppervlak waarop de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat moet worden gebaseerd. De stichting heeft het college niet gevraagd om een investering voor klimaat- en CO2-beheersinstallaties, zodat het in geding zijnde besluit daar geen betrekking op heeft. De stichting kon daar ook niet voor het eerst in beroep om vragen.
Verder betoogt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van gelijke gevallen. Anders dan bij de stichting was het bij spilcentrum Drents Dorp noodzakelijk om extra maatregelen voor klimaatbeheersing te treffen. Het college heeft in dat verband in hoger beroep de veiligheidsparagraaf van het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan en een oplegnotitie over de externe veiligheidsrisico’s overgelegd. Deze stukken vormden aanleiding voor overleg met externe veiligheidsexperts van de gemeente en de regionale brandweer. Aan de hand van dat overleg zijn aanvullende ontwerpuitgangspunten opgesteld die bij de ontwikkeling van spilcentrum Drents Dorp in acht moesten worden genomen, aldus het college.
Tot slot betoogt het college dat de toekenning van de investering over het gehele vloeroppervlak van spilcentrum Drents Dorp mogelijk een fout is geweest. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat een eenmaal gemaakte fout moet worden herhaald, aldus het college.
Beoordeling
Omvang van het geding
8.1. Zoals de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, heeft de stichting in rechte een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Uit het besluit van de gemeenteraad van Eindhoven van 25 juni 2013 volgt dat de investering van € 486.000,00 bij spilcentrum Drents Dorp ziet op de verbetering van het binnenklimaat in het gehele gebouw van dat centrum. Het college heeft volgens de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt waarin de grondslag van die investering is gelegen en waarom deze, in tegenstelling tot de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat, voor het gehele gebouw is toegekend. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college er niet in is geslaagd dat gebrek weg te nemen.
8.2. Anders dan het college stelt, heeft de stichting in beroep niet gevraagd om de toekenning van een extra investering voor klimaat- en CO2-beheersing. Evenmin volgt uit de aangevallen uitspraak dat de rechtbank een op zichzelf staand oordeel heeft gegeven over het niet-toekennen van die investering. De rechtbank heeft slechts geoordeeld dat het college desgevraagd geen duidelijkheid heeft gegeven over de grondslag van de extra investering bij spilcentrum Drents Dorp. Dat riep de vraag op of het college de extra investering bij spilcentrum Drents Dorp heeft toegekend voor het gehele gebouw en de toeslag voor de stichting alleen voor het onderwijsgedeelte. Nu het antwoord op deze vraag van belang is voor de beoordeling van het betoog van de stichting, dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, is de rechtbank niet buiten de omvang van het geding getreden.
Gelijkheidsbeginsel
8.3. De Afdeling gaat ervan uit dat op grondslag van de Verordening is besloten tot de investering van € 486.000,00 bij spilcentrum Drents Dorp. Het college heeft ook ter zitting van de Afdeling desgevraagd niet duidelijk kunnen maken op welke andere grondslag de raad tot de investering heeft kunnen beslissen. Vraag is vervolgens of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake kan zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat beide gevallen in relevant opzicht van elkaar verschillen.
8.4. Het college wijst ter staving van zijn standpunt dat van gelijke gevallen geen sprake is op de oplegnotitie van 3 maart 2008 over de externe veiligheidsrisico’s van spilcentrum Drents Dorp en een nabij te realiseren woonwijk. In die notitie is geconcludeerd dat de bouw van het spilcentrum en de woonwijk zullen zorgen voor een toename van het aantal mensen in de buurt van een transportroute voor gevaarlijke stoffen. Daardoor stijgt het groepsrisico, maar dat leidt niet tot een overschrijding van de oriëntatiewaarde.
Verder wijst het college op de veiligheidsparagraaf van de toelichting op het ter plaatse van Drents Dorp destijds geldende bestemmingsplan, waarin is vermeld dat naar aanleiding van enkele rapporten overleg heeft plaatsgevonden tussen de gemeente en de regionale brandweer. Aan de hand daarvan zijn ontwerpuitgangspunten opgesteld die bij de ontwikkeling van het spilcentrum Drents Dorp in acht moeten worden genomen. Deze zijn neergelegd in het programma van eisen.
8.5. Uit de door het college overgelegde stukken volgt dat de ligging van spilcentrum Drents Dorp aan een transportroute voor gevaarlijke stoffen weliswaar heeft geleid tot het opstellen van aanvullende ontwerpuitgangspunten, maar niet dat de maatregelen moesten worden getroffen waarvoor de investering van € 486.000,00 is gedaan. Verder kan ook niet voorbij worden gegaan aan het voorstel van het college aan de gemeenteraad van 4 juni 2013, dat aan de investering voor spilcentrum Drents Dorp ten grondslag ligt. Daarin is het volgende vermeld:
"Op landelijk niveau is het binnenklimaat van schoolgebouwen (‘Frisse scholen’) een belangrijk thema. Vanuit dit perspectief is het logisch dat bij de nieuwbouw van scholen wordt geïnvesteerd in een goede klimaat- en CO2-beheersing. In de normvergoeding is geen rekening gehouden met dergelijke investeringen. De normvergoeding, zoals deze is opgenomen in de gemeentelijke verordening voorzieningen onderwijshuisvesting, gaat uit van een sober en doelmatig schoolgebouw gebaseerd op een schoolgebouw uit begin jaren tachtig. In de exploitatievergoeding van het Rijk aan de schoolbesturen is ook geen rekening gehouden met onderhoud en vervanging van zulke installaties. Gelet op het maatschappelijk belang van een goed binnenklimaat is het derhalve van belang het nieuw te bouwen spilcentrum te voorzien van degelijke klimaat- en CO2-beheersinstallaties. Uitgaande van de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling komen de kosten voor de extra investering ten laste van de gemeente en de extra exploitatielasten voor rekening van het schoolbestuur. Door het vergoeden van deze kosten kan een gebouw worden gerealiseerd dat voldoet aan de huidige eisen op het gebied van klimaat- en CO2-beheersing. De huidige vergoeding zoals opgenomen in de verordening sinds 2008 t.b.v. realisatie van een goed binnenklimaat is niet toereikend."
Hieruit blijkt niet dat de investering voor spilcentrum Drents Dorp is ingegeven door overwegingen over de externe veiligheid, zoals het college stelt, maar uitdrukkelijk door overwegingen over het binnenklimaat.
8.6. Uit het voorgaande volgt dat de investering bij spilcentrum Drents Dorp en de aan de stichting toegekende toeslag hetzelfde doel hebben en beide zijn gebaseerd op de Verordening. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de stichting zich in relevant opzicht in een andere situatie bevond dan spilcentrum Drents Dorp. Door bij de toeslag van de stichting onderscheid te maken tussen onderwijsgebonden vloeroppervlak en bij de investering bij spilcentrum Drents Dorp niet, heeft het college gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Herhalen gemaakte fout
8.7. Niet kan worden staande gehouden dat de wijze waarop de investering is berekend, een fout betreft. Uit het hiervoor vermelde raadsvoorstel volgt dat het college in het geval van Drents Dorp bewust heeft gekozen voor een investering in beheersing van het binnenklimaat voor het gehele gebouw. De vaste jurisprudentie van de Afdeling, dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een eenmaal gemaakte fout dient te worden herhaald (vergelijk de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2792) is daarom in dit geval niet van toepassing.
Slotsom
9. De betogen falen. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het door de stichting gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 maart 2015. Uit hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht volgt dat het door de rechtbank terecht geconstateerde gebrek in het besluit van 4 november 2015 slechts kan worden weggenomen door de stichting alsnog de toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat voor het gehele vloeroppervlak van het spilcentrum toe te kennen. Met het oog op een efficiënte beslechting van het geschil zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door dat alsnog te doen. Het college heeft de aan de stichting verleende subsidie vastgesteld op een bedrag van € 608.126,91. Zoals hiervoor is vermeld, onder 2, bedraagt het verschil tussen de zienswijzen van partijen over de toeslag € 55.402,45. De Afdeling zal de subsidie daarom vaststellen op een bedrag van € 663.529,36. Het college dient dit bedrag, onder aftrek van hetgeen reeds is betaald, met vermeerdering van de wettelijke rente vanaf 12 maart 2015, aan de stichting te voldoen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit. Daardoor hoeft het college niet opnieuw op het bezwaar te beslissen.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat de subsidie wordt vastgesteld op een bedrag van € 663.259,36, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 12 maart 2015 over het bedrag dat nog niet is uitbetaald;
III. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 4 november 2015, kenmerk BZ-15-0587-001;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij de Stichting Katholiek en Protestants Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Polak w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
799.