Uitspraak
202104902/1/R1.
Datum uitspraak: 14 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Haarlem,
2. het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordHolland van 17 juni 2021 in zaak nr. 20/3537 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college geweigerd om aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning te verlenen.
Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2020 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2020 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag (lees: het bezwaar) met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 juli 2021 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 januari 2020 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2020 opnieuw in stand gelaten.
[appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A.J. van Putten, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Gilst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan "Leidsebuurt" de begane grond van het pand op het perceel [locatie] in Haarlem te mogen gebruiken voor wonen. De op het perceel rustende bestemming "Gemengd-3" staat wonen niet toe. Het college wil geen medewerking verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het de gemengde bestemming die het pand heeft belangrijk vindt in relatie met de functiemenging in de Leidsebuurt en de mogelijkheid voor toekomstige starters een onderneming te vestigen in de Leidsebuurt.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
2. De rechtbank is uitgegaan van de volgende feiten. [appellant sub 1] heeft op vrijdag 22 november 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd. Dat betekent volgens de rechtbank dat de beslistermijn is aangevangen op zaterdag 23 november 2019 en acht weken later op vrijdag 17 januari 2020 is geëindigd. Bij brief van maandag 25 november 2019 heeft het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aanvullende informatie opgevraagd bij [appellant sub 1], omdat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende waren voor de beoordeling van de aanvraag. Dit betekent dat de beslistermijn is opgeschort met ingang van dinsdag 26 november 2019. Op zaterdag 7 december 2019 heeft [appellant sub 1] zijn aanvraag volgens de rechtbank aangevuld met de door het college opgevraagde gegevens. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de opschorting van de beslistermijn in beginsel is geëindigd op zaterdag 7 december 2019.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat ook in het geval van opschorting van de beslistermijn de Algemene termijnenwet (hierna: de Atw) van toepassing is. De rechtbank heeft hierbij gewezen op de uitspraken van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953, 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2758, en 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:812. Dit betekent volgens de rechtbank dat de periode waarin de termijn is opgeschort, verlengd wordt van zaterdag 7 december 2019 naar maandag 9 december 2019.
Gelet hierop is volgens de rechtbank de beslistermijn opgeschort geweest tussen dinsdag 26 november 2019 en maandag 9 december 2019 en is de opschortingstermijn 14 dagen. De beslistermijn is aangevangen op zaterdag 23 november 2019 en eindigt acht weken later op vrijdag 17 januari 2020. Vanwege de opschorting moeten daar nog 14 dagen bij opgeteld worden. De uiterlijke termijn dat het college een beslissing kon nemen was daarom vrijdag 31 januari 2020. Het besluit is genomen op donderdag 30 januari 2020, wat dus binnen de termijn is.
Naar het oordeel van de rechtbank is daarom, anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, geen sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank miskent dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat de beslistermijn is overschreden. Volgens [appellant sub 1] is de rechtbank voor de aanvang van de beslistermijn ten onrechte uitgegaan van de dag na het indienen van de aanvraag. Dit omdat uit artikel 3.9, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) volgt dat het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning beslist binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Dit moet volgens [appellant sub 1] zo worden gelezen dat de eerste dag van de beslistermijn de dag is waarop de aanvraag is ontvangen, en niet de dag erna.
Ook voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat als een opschortingstermijn in het weekend of op een algemeen erkende feestdag eindigt, dan op grond van de Atw de termijn wordt verlengd tot de eerstvolgende dag die geen zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is. De rechtbank verwijst naar uitspraken waarin de beslistermijn eindigde in het weekend, maar niet de opschortingstermijn. De rechtbank heeft ten onrechte een samenhang aangenomen tussen artikel 4:15 van Pro de Awb en de Atw, aldus [appellant sub 1].
3.1. Artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
[…]."
Artikel 4:15, eerste lid, van de Awb luidt:
"De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt Pro de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, […]."
Artikel 1, eerste lid, van de Atw luidt:
"Een in een wet gestelde termijn die op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag eindigt, wordt verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is."
3.2. Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van artikel 3.9 van de Wabo van toepassing. Het college moet binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag beslissen. De beslistermijn wordt op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het college om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Is een besluit niet tijdig genomen, dan volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo en artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
3.3. De Afdeling stelt vast dat de beslistermijn van acht weken is ingegaan op 23 november 2019, de dag na ontvangst van de aanvraag op 22 november 2019. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, begint de beslistermijn niet te lopen op de datum van ontvangst van de aanvraag, maar de dag na ontvangst van de aanvraag. Dit volgt uit de tekst van artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo, omdat daarin is vermeld "na de datum van ontvangst". Zie bijvoorbeeld ook de uitspraken van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:812, 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:381, en 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1849. Deze termijn is opgeschort met ingang van 26 november 2019, namelijk de dag na de dag waarop het college [appellant sub 1] heeft uitgenodigd de aanvraag aan te vullen.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de aanvraag van [appellant sub 1] niet op zaterdag 7 december 2019 compleet was, maar op 17 december 2019. [appellant sub 1] heeft op 17 december 2019 een offerte overgelegd van dezelfde datum voor het verwijderen van een inritconstructie. Dit document valt onder de reikwijdte van het verzoek van het college van 25 november 2019. Dit omdat het college [appellant sub 1] in deze brief onder meer heeft verzocht gegevens en informatie aan te leveren over de inrichting van parkeervoorzieningen op eigen terrein om te beoordelen of het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018". De Afdeling volgt het college in het standpunt dat het daadwerkelijk vervallen van de inrit relevant was voor de beantwoording van de vraag of het bouwplan voldoet aan dit parapluplan.
Dit betekent dat de aanvraag pas op 17 december 2019 compleet was, zodat de beslistermijn is geëindigd op 8 februari 2020 en het besluit van 30 januari 2020 dus tijdig is genomen. Dit betekent dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Aan wat [appellant sub 1] naar voren heeft gebracht over de Atw wordt niet toegekomen.
Gelet hierop is de rechtbank, zij het op andere gronden, tot de juiste conclusie is gekomen dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van het college
4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom in de concrete situatie van [appellant sub 1] niet gekozen is voor medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een woonfunctie. Het college heeft weliswaar gewezen op het belang van functiemenging in de Leidsebuurt, zodat toekomstige starters de mogelijkheid hebben om een onderneming te vestigen in deze wijk, maar heeft volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom dit toekomstige belang voor gaat op het huidige belang van [appellant sub 1] om de door het college al sinds heel lange tijd gedoogde situatie te legaliseren. Dat laatste is voor hem van groot belang. Daarbij komt dat het college blijkbaar wel bij andere panden in de Leidsebuurt medewerking heeft verleend aan afwijking van de bestemming "Gemengd-3" ten behoeve van een woonfunctie, zoals het geval is bij Oranjeboomstraat 135B ZW. Het is volgens de rechtbank dus niet zo dat het college altijd het belang van functiemenging vooropstelt. Naar het oordeel van de rechtbank mist het besluit van 30 juni 2020 daarom een deugdelijke motivering.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 1] in het kader van het gelijkheidsbeginsel heeft gewezen op een drietal panden in de Leidsebuurt waar het college wonen middels een omgevingsvergunning heeft toegestaan, te weten de Oranjeboomstraat 137, de Oranjeboomstraat 166 en de Voorzorgstraat 4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bij functiewijziging elk pand op zijn eigen merites moet worden bekeken en dat bij deze drie panden geen sprake is van gelijke gevallen. Volgens de rechtbank is echter gebleken dat het college daarbij naar andere panden heeft gekeken dan de panden waarnaar [appellant sub 1] in bezwaar heeft verwezen, namelijk de Oranjestraat 134, de Oranjestraat 166 en de Voorstraat 4. Naar het oordeel van de rechtbank wijst dit op een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit van 30 juni 2020 en is dit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
5. [appellant sub 1] betoogt dat het hoger beroep van het college is ingesteld door een ambtenaar die daartoe niet bevoegd of gemachtigd is.
5.1. Uit het bij het Mandateringsbesluit gemeente Haarlem behorende Mandatenregister 2018 college- en burgemeestersbesluiten, onder Rechtsbescherming, volgt dat de Afdelingsmanager is gemandateerd door het college om het college te vertegenwoordigen bij het voeren van rechtsgedingen, inclusief alle handelingen ter voorbereiding daarop, inclusief het voeren van schriftelijk verweer. Bij brief van 24 augustus 2021 heeft de ingevolge het mandaatbesluit tot het instellen van hoger beroep bevoegde persoon, mr. R.B.M. Hermans, die Afdelingsmanager Juridische Zaken is, het op 28 juli 2021 door mr. H.H.T. de Boer ingestelde pro forma hoger beroep bekrachtigd en hem, met terugwerkende kracht, gemachtigd om hoger beroep in te stellen en op te treden als gemachtigde.
Gelet hierop is De Boer gemachtigd om namens het college hoger beroep in te stellen.
Het betoog faalt.
6. Het college betoogt dat de rechtbank miskent dat de door [appellant sub 1] gevraagde omgevingsvergunning terecht is geweigerd. Het voert aan dat er homogene woongebieden dreigen te ontstaan in Haarlem. De vaste gedragslijn die het college met ingang van 2020 hanteert om dit tegen te gaan, is op 9 november 2020 zwart op wit gezet in het document "Richtlijn omzetten bestemming bedrijf naar wonen". Het college wijst in hoger beroep op een zevental weigeringsbesluiten die tonen dat door het college met ingang van 2020 een vaste gedragslijn is gehanteerd. Weliswaar kan ter motivering van een besluit op grond van artikel 4:82 van Pro de Awb slechts naar een vaste gedragslijn worden verwezen voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel, wat in dit geval niet zo is, maar het college wijst op de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2766, onder 8.1, waaruit blijkt dat een vaste gedragslijn onder voorwaarden toch kan worden toegepast. Namelijk als de door het college gevolgde gedragslijn niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. En ook als niet aannemelijk is gemaakt dat de gedragslijn onjuist is toegepast. Hoewel de gedragslijn niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mag het college de gedragslijn volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. Omdat het college in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 14 augustus 2019 had aangegeven waarom in dat geval is gekozen voor toepassing van de gedragslijn, was het besluit volgens de Afdeling daarmee voldoende gemotiveerd.
Volgens het college valt niet in te zien hoe de door hem gehanteerde vaste gedragslijn als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt, noch dat de vaste gedragslijn onjuist is toegepast, noch dat de toepassing ondeugdelijk is gemotiveerd.
Verder voert het college aan dat de omstandigheid dat [appellant sub 1] al geruime tijd op de begane grond woont en dat hiertegen niet wordt gehandhaafd, anders dan de rechtbank veronderstelt, niet met zich brengt dat het college is gehouden om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan.
Wat betreft het gelijkheidsbeginsel betoogt het college dat de rechtbank miskent dat geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Wat betreft Voorzorgstraat 4 zag de omgevingsvergunning eerste fase op de activiteit planologisch strijdig gebruik. Deze is op 29 april 2019 verleend, dus voor de met ingang van 2020 gehanteerde vaste gedragslijn. De omgevingsvergunning voor het adres Oranjeboomstraat 137 is verleend op 29 juni 2018, dus ook voor het hanteren van de vaste gedragslijn. Wat betreft Oranjeboomstraat 135B ZW was dit een fout en deze hoeft het college niet te herhalen. De omgevingsvergunning van 28 mei 2014 voor Oranjeboomstraat 166 ziet niet op met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Op 9 oktober 2013 is hier wel omgevingsvergunning voor verleend, maar dat zag op overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte.
6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 30 juni 2020 onzorgvuldig is gemotiveerd en dat aan het besluit van 30 juli 2021 een zorgvuldiger motivering ten grondslag is gelegd. Het college ontkent niet dat er een herstelbesluit nodig was. Het besluit op bezwaar van 30 juni 2020 is volgens het college onvoldoende en op bepaalde punten zelfs onjuist gemotiveerd. In wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank onjuist te achten. Het college heeft aangevoerd dat de motivering om geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan zijn grondslag vindt in de vaste gedragslijn. Het college heeft dit echter niet aan het in beroep bestreden besluit van 30 juni 2020 ten grondslag gelegd, noch aan het besluit van 30 januari 2020. Ook heeft het college, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft erkend, dit in de beroepsfase niet aan de orde gesteld. De voornaamste hogerberoepsgrond van het college ziet op het al dan niet aanvaardbaar zijn van het hanteren van de vaste gedragslijn in deze concrete situatie. Deze grond kan alleen betrekking hebben op het ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen besluit van 30 juli 2021, omdat de vaste gedragslijn alleen aan dat besluit ten grondslag is gelegd en niet aan de besluiten van 30 januari 2020 en 30 juni 2020. Wat het college in het hogerberoepschrift heeft aangevoerd zal de Afdeling betrekken bij de beoordeling van het ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen nieuwe besluit op bezwaar van 30 juli 2021.
Het betoog faalt.
Conclusie over de hoger beroepen
7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep tegen het besluit van 30 juli 2021
8. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij besluit op bezwaar van 30 juli 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar van [appellant sub 1] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2020 opnieuw in stand gelaten. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat tegen dat besluit van rechtswege een beroep is ontstaan voor [appellant sub 1].
9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank het door hem tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 30 juli 2021 ingediende beroepschrift ten onrechte heeft doorgezonden naar de Afdeling.
9.1. Gelet op artikel 6:19, vierde lid, van de Awb heeft de rechtbank het beroepschrift terecht doorgezonden ter behandeling bij de Afdeling. In artikel 6:19, vierde lid, van de Awb staat namelijk: "Indien een ander orgaan een bezwaar- of beroepschrift tegen het nieuwe besluit ontvangt, zendt het dit met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, door."
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 1] betoogt dat de commissie voor de bezwaarschriften ten onrechte niet in het nieuwe besluit is gekend. Ook is hij ten onrechte niet gehoord. Het college heeft volgens hem gehandeld in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb, omdat de aan het besluit ten grondslag liggende richtlijn niet eerdergenoemde feiten bevat en dus aan [appellant sub 1] moest worden voorgelegd voordat er een besluit op bezwaar werd genomen. De vaste gedragslijn/richtlijn is door het college niet eerder ingebracht, terwijl deze richtlijn ten tijde van de beroepsfase blijkbaar al wel bestond. Er is nu een richtlijn toegepast waarvan niet duidelijk is wat de status hiervan is. Zo is onduidelijk wie de richtlijn heeft vastgesteld, aldus [appellant sub 1].
10.1. Het college heeft toegelicht dat het op grond van artikel 22 van Pro de Verordening op de behandeling van bezwaarschriften heeft afgezien van het vragen van advies aan de adviescommissie bezwaarschriften over het nieuw te nemen besluit. Artikel 22 van Pro deze verordening luidde ten tijde van het besluit: "Indien een op een bezwaarschrift genomen besluit wordt vernietigd of ten aanzien van een op een bezwaarschrift genomen besluit een voorlopige voorziening wordt getroffen en de uitspraak het betrokken bestuursorgaan noodzaakt tot het nemen van een nieuw besluit wordt, indien daarvoor aanleiding is, over dit nieuw te nemen besluit het advies van de betreffende adviescommissie ingewonnen." Hieruit volgt dus niet dat het college niet gehouden was advies te vragen, maar, gelet op de bewoordingen "indien daarvoor aanleiding is" ook niet dat het daartoe per se wel gehouden was. In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Zoals bijvoorbeeld volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:874, onder 9.1, is er ook geen verplichting om na een vernietiging van een besluit op bezwaar opnieuw advies te vragen aan de commissie bezwaarschriften.
Op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb kan een plicht om een belanghebbende opnieuw te horen wel ontstaan indien het bestuursorgaan zich bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar baseert op feiten en omstandigheden die na het eerste horen naar aanleiding van het bezwaar bekend zijn geworden en die voor het te nemen besluit van aanmerkelijk belang kunnen zijn. De gedragslijn is in november 2020 op schrift gesteld, dus in de periode tussen de twee besluiten op bezwaar. [appellant sub 1] is door het college niet eerder op de hoogte gebracht van het bestaan van de richtlijn/vaste gedragslijn. Deze richtlijn/vaste gedragslijn is ook niet gepubliceerd. [appellant sub 1] kon en hoefde daarom het bestaan van de richtlijn/vaste gedragslijn niet te kennen, laat staan dat hij daarop kon anticiperen. De Afdeling is, mede gelet op de geschetste omstandigheden van dit geval, van oordeel dat het toepassen van de richtlijn/vaste gedragslijn een nieuw feit is en van aanmerkelijk belang was voor het besluit, omdat de richtlijn/vaste gedragslijn de dragende motivering vormt om geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan.
[appellant sub 1] is in verband met het voorgaande ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Gelet hierop is artikel 7:9 van Pro de Awb door het college geschonden. Aangezien [appellant sub 1] in beroep de gelegenheid heeft om gronden tegen het besluit van 30 juli 2021 aan te voeren, en daarbij ook toepassing van de richtlijn aan te vechten, is hij door deze schending niet in zijn belangen benadeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
11. [appellant sub 1] betoogt dat het besluit van 30 juli 2021 onzorgvuldig is genomen en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Hij voert aan dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat hij al 35 jaar op de begane grond van het pand woont en dat het college heeft toegezegd niet handhavend op te treden tegen de bewoning. Volgens de richtlijn kan er medewerking worden verleend aan afwijking van het bestemmingsplan als er geen reële kans is op bedrijfsvoering. De omstandigheden dat hij er al 35 jaar woont, dat hij er van het college mag blijven wonen en dat er geen parkeermogelijkheden zijn, maken volgens [appellant sub 1] dat het reëel is om aan te nemen dat er geen bedrijfsvoering mogelijk is. Dit betekent volgens [appellant sub 1] dat het college de richtlijn onjuist heeft toegepast.
Daarnaast betoogt [appellant sub 1] dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Hierbij wijst hij op de adressen Oranjeboomstraat 135B ZW, Oranjeboomstraat 137, Oranjeboomstraat 166 en Voorzorgstraat 4, waar volgens hem wel omgevingsvergunning is verleend voor afwijking van het bestemmingsplan door wonen toe te staan.
11.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
11.2. De vaste gedragslijn die het college in het stuk van 9 november 2020 heeft neergelegd en aan het besluit van 30 juli 2021 ten grondslag heeft gelegd, komt erop neer dat het college homogene woongebieden wil tegengaan. Het algemene uitgangspunt is dat er niet wordt meegewerkt aan afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een woonfunctie en dat de bedrijfsfunctie wordt behouden. In deze gedragslijn is benadrukt dat functiemenging bijdraagt aan stedelijke dynamiek en sociale veiligheid. Panden met bedrijfsfuncties bieden mogelijkheden voor beginnende ondernemers en werkgelegenheid. Uitgangspunt voor situaties waar bedrijfsvoering binnen de huidige, toegestane situatie mogelijk is, is dat aangetoond moet worden dat wijziging naar een andere maatschappelijke of commerciële functie onmogelijk is, voordat het college medewerking verleent aan een woonfunctie. Volgens de gedragslijn kan er meegewerkt worden aan afwijking ten behoeve van wonen als de huidige bedrijfsbestemming niet meer passend is in de huidige, specifieke locatie. Bijvoorbeeld bij transformatie van een bedrijventerrein of bij een locatie waar geen reële kans is op bedrijfsvoering.
Dat het college wat in het stuk van 9 november 2020 is neergelegd met ingang van 2020 als vaste gedragslijn heeft gehanteerd, blijkt uit het feit dat het college sinds die datum meerdere vergunningen heeft geweigerd voor het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van woonfuncties (vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1378). Het college heeft in dit verband gewezen op de situaties van de adressen Rijksstraatweg 166 (besluit 29 januari 2020), Veenpolderstraat 41A (besluit 5 februari 2020), Geertruida Carelsenstraat 8-12 (besluit 10 maart 2020), Pieter Maritzstraat 45 ZW en 47 ZW (besluit 17 november 2020), Spaarndamseweg 258 (besluit 27 november 2020) en Assendelverstraat 42A/42B / Rollandstraat 55 ZW (besluit 20 april 2021). Hieruit blijkt dat sprake is van een bestendige praktijk, oftewel dat de gedragslijn consequent wordt toegepast. [appellant sub 1] heeft ook niet betwist dat sprake is van een vaste gedragslijn.
Deze door het college gevolgde vaste gedragslijn kan niet als kennelijk onredelijk worden aangemerkt. Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat de gedragslijn onjuist is toegepast. De omstandigheden dat de bewoning van de begane grond wordt gedoogd en dat er volgens [appellant sub 1] geen parkeergelegenheid is, maken niet dat bedrijfsvoering in de toekomst niet reëel is. Hoewel de gedragslijn niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mag het college de gedragslijn volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2766, onder 8.1.
Het college heeft in het besluit van 30 juli 2021 en het stuk van 24 augustus 2021 toegelicht dat de begane grond van het pand [locatie] geen belangrijke toevoeging is aan de Haarlemse woningvoorraad, dat het de resterende bedrijfsruimte wil behouden en dat geen sprake is van de transformatie van een voormalig bedrijventerrein naar een woon-werkgebied. Medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan zou tot gevolg hebben dat het woongebruik op de begane grond planologisch en feitelijk moeilijk meer kan worden beëindigd, zodat de bedrijfsfunctie permanent verloren kan gaan. Omdat het college heeft aangegeven waarom in dit geval is gekozen voor toepassing van de gedragslijn, is het besluit daarmee naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd.
Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling het belang bij het tegengaan van homogene woongebieden en behoud van bedrijfsruimte zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant sub 1] bij het legaliseren van de woonfunctie. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat de bewoning in het pand wordt gedoogd, gelet op de toezegging die het college in de brief van 13 januari 2020 heeft gedaan, zodat [appellant sub 1] het strijdige gebruik vanwege de bewoning van de begane grond van het pand niet hoeft te beëindigen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het besluit van 30 juni 2021 onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
11.3. Wat betreft het door [appellant sub 1] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft het college toegelicht dat wat betreft Voorzorgstraat 4 bij besluit van 3 augustus 2021 een omgevingsvergunning tweede fase is verleend voor de activiteit bouwen ten behoeve van de realisatie van een woning op de begane grond. De omgevingsvergunning eerste fase, die zag op de activiteit planologisch strijdig gebruik om wonen op de begane grond mogelijk te maken, dateert van 29 april 2019, dus van voor de met ingang van 2020 gehanteerde vaste gedragslijn.
Het college heeft over het adres Oranjeboomstraat 137 toegelicht dat het bij besluit van 29 juni 2018 een omgevingsvergunning voor de activiteit planologisch strijdig gebruik heeft verleend om wonen op de begane grond planologisch mogelijk te maken. Dit besluit dateert dus van voor de met ingang van 2020 gehanteerde vaste gedragslijn.
Wat betreft Oranjeboomstraat 135B ZW heeft het college toegelicht dat de aanvankelijk bij besluit van 13 mei 2020 conform de vaste gedragslijn geweigerde vergunning, bij besluit op bezwaar van 23 oktober 2020 alsnog is verleend, maar dat dit een fout betrof. Dit omdat daarbij ten onrechte aansluiting is gezocht bij de situatie van Oranjeboomstraat 137, terwijl die vergunning dateert van voor de met ingang van 2020 gehanteerde vaste gedragslijn.
Ten aanzien van het adres Oranjeboomstraat 166 heeft het college toegelicht dat het bij besluit van 28 mei 2014 een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verleend voor het realiseren van een patio. Die omgevingsvergunning zag niet op de activiteit planologisch strijdig gebruik. Op 9 oktober 2013 is wel een omgevingsvergunning verleend voor strijdig gebruik, maar die zag niet op het toestaan van wonen en dateert van ruim voor de met ingang van 2020 gehanteerde vaste gedragslijn.
Aangezien de door [appellant sub 1] genoemde gevallen dateren van voor de met ingang van 2020 door het college gehanteerde vaste gedragslijn, dan wel niet zagen op strijdig gebruik, is geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen. De Afdeling volgt het college in het standpunt dat het geval van Oranjeboomstraat 135B ZW een fout is. Volgens vaste jurisprudentie strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het desbetreffende bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3285, onder 8.7, 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3161, onder 4.1 en 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1290, onder 6.2.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door te weigeren om aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
Conclusie over het beroep
12. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 juli 2021 is ongegrond. Gelet op wat hiervoor onder 10.1 is overwogen, moet het college door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 juli 2021, kenmerk JZ/2021/361102, van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.138,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022
855