Uitspraak
201705961/1/A2.
Datum uitspraak: 5 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], kantoorhoudend te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 juni 2017 in zaak nr. 17/420 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft de raad de inschrijving van [appellante] voor rechtsbijstandverlening op het gebied van strafrecht doorgehaald.
Bij besluit van 16 december 2016 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is advocaat en was bij de raad ingeschreven om als gesubsidieerd rechtsbijstandverlener in strafzaken te kunnen worden toegevoegd. De raad heeft bij e-mailbericht van 12 februari 2016 aan [appellante] medegedeeld dat bij controle is gebleken dat aan haar in 2015 niet voldoende toevoegingen op het terrein van strafrecht zijn afgegeven om te voldoen aan de aanvullende deskundigheidsvereisten als bedoeld in artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2015 (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden) voor voortzetting van inschrijving voor de specialisatie strafrecht. [appellante] is in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij nog ingeschreven wenste te blijven staan voor de specialisatie strafrecht, en zo ja, waarom zij niet heeft voldaan aan de minimumeis. Ook is zij in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij betalende zaken heeft behandeld.
In haar zienswijze van 10 maart 2016 heeft [appellante] te kennen gegeven dat zij in 2015 is bevallen van een tweeling en zij wegens zwangerschapsverlof en herstel daarvan geen strafrechtzaken heeft kunnen aannemen. Voorts heeft zij te kennen gegeven dat zij volledig bezig is geweest met twee massaschadezaken, die haar door de raad zijn ontnomen. Zij moet nu een nieuwe praktijk opbouwen.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Besluitvorming
3. De raad heeft de inschrijving van [appellante] als rechtsbijstandverlener voor de specialisatie strafrecht bij besluit van 17 juni 2016, gehandhaafd bij besluit van 16 december 2016, beëindigd op de grond dat [appellante] niet voldoet aan de Inschrijvingsvoorwaarden voor voortzetting van die inschrijving. Daarbij heeft de raad zich allereerst op het standpunt gesteld dat de Inschrijvingsvoorwaarden algemeen verbindende voorschriften zijn waarvan niet kan worden afgeweken. De Inschrijvingsvoorwaarden zijn overeenkomstig de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) door de minister goedgekeurd, welk besluit aan de raad bekend is gemaakt en niet in de Staatscourant hoefde te worden gepubliceerd, aldus de raad. Aan de omstandigheid dat het goedkeuringsbesluit in mandaat is genomen, staat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet in de weg. Voorts heeft de raad aan het besluit ten grondslag gelegd dat aan [appellante] in 2015 geen toevoegingen op het terrein van het strafrecht zijn afgegeven en zij geen bewijsstukken van betalende strafzaken in 2015 heeft overgelegd. In 2013 en 2014 is slechts één toevoeging per jaar afgegeven. Voor de telling van het aantal zaken gaat de raad uit van toevoegingen en worden piketzaken niet meegenomen. De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat met het zwangerschapsverlof van [appellante] rekening is gehouden door de zakeneis naar rato van de duur van dit verlof - zestien weken - te verlagen, maar dat [appellante] dan nog steeds ruimschoots te weinig zaken heeft behandeld. Zelfs in het geval dat boven de zestien weken regulier zwangerschapsverlof twee tot vier weken extra verlof voor een meerlingenzwangerschap in aanmerking zou worden genomen, zou zij in 2015 te weinig zaken hebben behandeld. Dat [appellante] in haar praktijk volledig bezig is geweest met andere zaken, betekent volgens de raad niet dat zij niet aan de Inschrijvingsvoorwaarden hoefde te voldoen of dat zij geen enkel opleidingspunt hoefde te behalen. [appellante] heeft geen bewijsstukken van opleidingspunten op het terrein van het strafrecht over 2014 en 2015 overgelegd.
Het geschil
4. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de raad de inschrijving van [appellante] voor rechtsbijstandverlening op het gebied van strafrecht terecht heeft doorgehaald.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad in strijd heeft gehandeld met artikel 7:13 en Pro 3:9 van de Awb. Er is weliswaar een Reglement Commissie voor Bezwaar, maar de commissieleden zijn niet bij besluit benoemd, zodat de commissie onbevoegd was om haar bezwaar in behandeling te nemen. Voorts betoogt zij dat de bezwaarcommissie een wettelijk adviseur is als bedoeld in afdeling 3.3 van de Awb, zodat de raad een vergewisplicht had ten aanzien het advies, de deskundigheid en de onafhankelijkheid van de commissieleden. De raad had het advies, gelet op de eigenstandig te nemen heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb, niet klakkeloos mogen overnemen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 augustus 2018; ECLI:NL:RVS:2018:2481) is de commissie van bezwaar een commissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb. De raad heeft gesteld dat de leden van de commissie van bezwaar zijn benoemd door de raad. Dat is niet betwist. Het gaat om oudere benoemingsbesluiten voor bepaalde tijd. Omdat de raad ook nadien nog gebruik heeft gemaakt en nog gebruik maakt van de diensten van de commissie met deze leden gaat de Afdeling ervan uit dat de benoemingsbesluiten stilzwijgend zijn verlengd. [appellante] heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die tot een ander oordeel moeten leiden. Zij heeft evenmin feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan moet worden geoordeeld dat de raad het advies van de commissie niet aan zijn beslissing ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het goedkeuringsbesluit van de minister een besluit is dat tot de raad als geadresseerde is gericht en dat bekendmaking van een dergelijk besluit door toezending aan de geadresseerde geschiedt. Het besluit had overeenkomstig de bekendmakingsregels van een algemeen verbindend voorschrift gepubliceerd moeten worden. Omdat dit niet is gebeurd, zijn de Inschrijvingsvoorwaarden volgens [appellante] niet in werking getreden en kunnen deze ook niet aan haar worden tegengeworpen. Voorts voert zij aan dat het goedkeuringsbesluit van de Inschrijvingsvoorwaarden niet in mandaat had mogen worden genomen, omdat artikel 10:3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb daaraan in de weg staat. In dat verband wijst zij ook op Aanwijzing voor de Regelgeving 124c.
6.1. De Inschrijvingsvoorwaarden van de raad zijn algemeen verbindende voorschriften, die op grond van artikel 14 van Pro de Wrb goedkeuring van de minister behoeven. Tussen partijen is niet in geschil dat het goedkeuringsbesluit door de minister is genomen. De minister heeft dat besluit terecht op grond van artikel 10:31, eerste lid, van de Awb door toezending aan de raad, als bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen, bekendgemaakt. De raad heeft de Inschrijvingsvoorwaarden daarna in de Staatscourant gepubliceerd. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, is niet noodzakelijk dat het besluit tot goedkeuring op dezelfde wijze wordt gepubliceerd. De bekendmaking heeft plaatsgevonden door toezending van dat besluit aan de aanvrager van de goedkeuring.
Voor zover [appellante] heeft betoogd dat het goedkeuringsbesluit niet in mandaat had mogen worden genomen, wordt als volgt overwogen. Artikel 10:3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, waarin wordt bepaald wanneer in ieder geval geen mandaat wordt verleend, heeft betrekking op het vernietigen of onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan. Anders dan de onthouding van goedkeuring valt de goedkeuring van een besluit niet onder het bereik van deze bepaling. Nu de aard van de bevoegdheid om te beslissen over de goedkeuring van Inschrijvingsvoorwaarden zich niet tegen mandaatverlening verzet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, mocht het besluit namens de minister in mandaat worden genomen.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden niet in strijd is met artikel 15 van Pro de Wrb. Daartoe voert zij aan dat het niet duidelijk is op welke wijze de raad tot de eis van tenminste tien zaken is gekomen en op welke wijze een toevoeging uit een eerder jaar met een voortgezette behandeling in een daarop volgend jaar meetelt. Voorts is onduidelijk in hoeverre het aantal zaken per jaar iets zegt over de deskundigheid van de betreffende advocaat. Bovendien rekent de raad advies- en piketzaken ten onrechte niet mee. Daarnaast wordt in artikel 15 van Pro de Wrb slechts gesproken van deskundigheid en niet van het behalen van opleidingspunten. Zolang de Nederlandse orde van advocaten meent dat [appellante] voldoende deskundig is op strafrechtgebied, dient de raad dat oordeel te volgen. De Inschrijvingsvoorwaarden zijn volgens [appellante] onduidelijk, buitenproportioneel, onredelijk en willekeurig en dienen derhalve onverbindend te worden verklaard.
7.1. In artikel 14 van Pro de Wrb is de bevoegdheid voor de raad neergelegd om voorwaarden aan de inschrijving te verbinden om de kwaliteit van de toegevoegde rechtsbijstandverlener te waarborgen. Deze voorwaarden hebben op grond van artikel 15 van Pro de Wrb onder meer betrekking op het minimum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd. Daarbij gaat de raad op grond van artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden uit van het aantal toevoegingen dat in dat jaar aan een rechtsbijstandverlener is verstrekt. Anders dan [appellante] heeft betoogd, is deze norm niet onduidelijk of vaag. Dat [appellante] ook advies- en piketzaken meegerekend had willen zien omdat deze volgens haar complexer en tijdrovender zijn dan strafzaken bij de rechtbank, betekent niet dat de raad de advies- en piketzaken had moeten meerekenen in de zaken-eis. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de eisen in de Inschrijvingsvoorwaarden bij het ontstaan van de huidige organisatie van de raad voor rechtsbijstand in 1994 zijn opgesteld door een adviescommissie, waarin ook advocaten zitting hadden. Deze eisen worden sindsdien jaarlijks geëvalueerd, waaraan ook gespecialiseerde advocaten op voorspraak van de Nederlandse orde van advocaten deelnemen. De Afdeling begrijpt de toelichting van de raad aldus dat in deze evaluatie door materiedeskundigen jaarlijks de redelijkheid van de gestelde eisen wordt beoordeeld. Blijkbaar hebben deze deskundigen de eis van tien zaken redelijk geacht, hetgeen betekent dat die eis niet willekeurig of buitenproportioneel is. De slotsom is dat artikel 6a van de Inschrijvingsvoorwaarden niet in strijd is met artikel 15 van Pro de Wrb.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Inschrijvingsvoorwaarden verkapte subsidievoorwaarden bij de inschrijvingsbeschikking zijn en de raad deze subsidievoorwaarden niet aan de inschrijvingsbeschikking had mogen verbinden. Deze subsidievoorwaarden strekken niet tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Daarnaast is de wettelijke grondslag in artikel 15 van Pro de Wrb volgens [appellante] te vaag, waardoor deze te weinig rechtszekerheid biedt. De voorwaarden zijn daarmee onverbindende lagere regelgeving, aldus [appellante].
8.1. De Inschrijvingsvoorwaarden bevatten voorwaarden waaronder een rechtsbijstandverlener kan worden ingeschreven bij de raad om als gesubsidieerd rechtsbijstandverlener te worden toegevoegd. Deze voorwaarden hebben daarmee geen betrekking op het verstrekken van subsidie. De Inschrijvingsvoorwaarden zijn dan ook geen subsidievoorwaarden.
Het betoog faalt.
9. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat alleen toezichthouders naleving van voorschriften mogen controleren en de raad niet is aangewezen als toezichthouder, is dit betoog eerst ter zitting bij de Afdeling aangevoerd en wordt dit om die reden onbesproken gelaten.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
705. BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 14
Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven goedkeuring van Onze minister.
Artikel 15
De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
Artikel 17
[…]
2. Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen:
a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden;
[…].
Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2015
Artikel 6a
[…]
De vereisten voor de voortgezette inschrijving voor strafzaken zijn:
1. De behandeling van tenminste tien zaken op dit rechtsgebied in het afgelopen jaar; de Raad gaat hierbij uit van toevoegingen. De advocaat kan desgewenst aantonen dat hij dit aantal zaken heeft gedaan door ook betalende zaken aan te geven; en
2. Het desgevraagd kunnen overleggen van certificaten van het behalen van tenminste 12 studiepunten per 2 jaar op het terrein van strafrecht in het kader van de permanente beroepsopleiding. Dit opleidingsvereiste geldt niet voor stagiaires gedurende de looptijd van hun stage.
[…]