Uitspraak
201802943/1/A3.
Datum uitspraak: 23 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2018 in zaak nr. 17/3173 in het geding tussen:
[appellant]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum, thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2016 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het object "[vaartuig]" weg te halen en weg te houden uit het beheersgebied van het stadsdeel Centrum.
Bij besluit van 12 mei 2017 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Klompé, advocaat te Loosdrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) en de Wet pleziervaartuigen 2016 zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
2. [ appellant] heeft de Deense nationaliteit en woont een gedeelte van het jaar op zijn Amsterdamse [woonark], die ligplaats inneemt aan de [locatie]. Hij is ook eigenaar van de "[vaartuig]", een vaartuig dat hij gebruikt als pleziervaartuig. Hij heeft [vaartuig], een ponton- of platformboot, laten maken door de Deense werf Fjordbåden, een bouwer van platformachtige pleziervaartuigen. [vaartuig] heeft geen accommodatie en [appellant] heeft [vaartuig] zelf voorzien van een elektrische buitenboordmotor.
2.1.
Het algemeen bestuur heeft [appellant] bij brief van 26 april 2016 een waarschuwing gestuurd. Toezichthouders van Waternet hadden op 15 februari 2016 geconstateerd dat [vaartuig] was afgemeerd aan de zijkant van woonark [woonark]. Volgens het algemeen bestuur is [vaartuig] een object. Het is verboden om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden zonder een ontheffing. Het algemeen bestuur heeft [appellant] daarom in de gelegenheid gesteld om [vaartuig] binnen twee weken weg te halen.
2.2.
Omdat toezichthouders op 27 juli 2016 hadden gezien dat [vaartuig] opnieuw was afgemeerd naast de [woonark], heeft het algemeen bestuur een handhavingstraject gestart. [appellant] heeft [vaartuig] na toezending van het concept-handhavingsbesluit op 14 november 2016 weggehaald, maar omdat [vaartuig] al vaker was weggehaald en daarna weer was afgemeerd naast de [woonark], heeft het algemeen bestuur toch het besluit van 19 december 2016 genomen.
2.3.
Bij dat besluit heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast [vaartuig] weg te halen en weg te houden uit het beheersgebied van het stadsdeel Centrum. [appellant] heeft een periode van vier weken gekregen om aan die last te voldoen. Indien hij binnen de periode van vier weken niet aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 1.250,00 per geconstateerde overtreding per twee weken, met een maximum van € 2.500,00.
2.4.
Het algemeen bestuur heeft het bezwaar van [appellant] bij besluit van 12 mei 2017 ongegrond verklaard. Het heeft gesteld dat [vaartuig] een object is in de zin van de Vob en geen pleziervaartuig. Daarmee heeft [appellant] artikel 2.5.2 van de Vob overtreden. Volgens het algemeen bestuur heeft het verder terecht een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van de overtreding te voorkomen en is de last bovendien duidelijk. Het beroep van [appellant] op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel heeft het algemeen bestuur verworpen.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft in de eerste plaats geoordeeld dat het enkele feit dat [vaartuig] voldoet aan de definitie van pleziervaartuig in de zin van de Wet pleziervaartuigen dan wel dat [vaartuig] een CE-keurmerk heeft, niet relevant is voor de vraag of ligplaats mag worden ingenomen op grond van de Vob. Ten tweede heeft de rechtbank het standpunt van het algemeen bestuur gevolgd dat [vaartuig] is aan te merken als een object in de zin van de Vob en niet als een pleziervaartuig. Daarom heeft [appellant] [vaartuig] in strijd met het verbod in artikel 2.5.2 van de Vob afgemeerd naast de [woonark] en was het algemeen bestuur bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Volgens de rechtbank is de in het besluit van 19 december 2016 omschreven last duidelijk. Verder heeft zij het beroep van [appellant] op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel verworpen.
Het geschil in hoger beroep
4. [ appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak. Hij voert aan dat de rechtbank het algemeen bestuur ten onrechte is gevolgd in de kwalificatie van [vaartuig] als object, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last duidelijk is en dat de rechtbank het beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft gepasseerd. Deze gronden zal de Afdeling achtereenvolgens behandelen.
i. i) De kwalificatie van [vaartuig] als object
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan het feit dat [vaartuig] voldoet aan de definitie van pleziervaartuig in de zin van de Wet pleziervaartuigen. Voor de invulling van het begrip pleziervaartuig in de Vob mag niet worden afgeweken van wat in het algemeen en in hogere regelgeving onder een pleziervaartuig wordt verstaan. Bovendien is voor de beoordeling of [vaartuig] een pleziervaartuig is relevant dat het vaartuig aan deze definitie voldoet. Verder betoogt hij dat de rechtbank voor de invulling van het begrip ‘bestemd voor niet-bedrijfsmatige varende recreatie’ ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het criterium van een vaartuig dat naar bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken als pleziervaartuig duidelijk en naar objectieve maatstaven herkenbaar is. In dit geval is duidelijk dat het vaartuig als pleziervaartuig is gebouwd en altijd als pleziervaartuig is gebruikt. [vaartuig] voldoet alleen al daarom aan de definitie van pleziervaartuig als bedoeld in de Vob, aldus [appellant]. De rechtbank heeft ook ten onrechte aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2708, omdat het in die zaak wel om een vaartuig ging dat oorspronkelijk een object was, maar dat is omgebouwd tot pleziervaartuig. Wat betreft het uiterlijk van [vaartuig], heeft de rechtbank miskend dat de voor- en achterkant van [vaartuig] dicht zijn, daarom als boeg en achtersteven functioneren en zijn bedoeld om te voorkomen dat golven naar binnen spoelen. Dat [vaartuig] niet lijkt op een klassiek vaartuig, maakt volgens [appellant] niet dat het geen pleziervaartuig is. Een pontonboot vertoont nu eenmaal grote gelijkenis met een vlot, omdat het tot op zekere hoogte de bouwwijze deelt, aldus [appellant].
5.1.
Omdat het op grond van artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob verboden is een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden, dient te worden beoordeeld of [vaartuig] een object in de zin van de Vob is. Het begrip object is in de Vob gedefinieerd als een al dan niet drijvend voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot een andere in dit hoofdstuk genoemde categorie. Volgens [appellant] is [vaartuig] echter een pleziervaartuig. Een pleziervaartuig is volgens de Vob een schip, hoofdzakelijk gebruikt en bestemd voor niet-bedrijfsmatige varende recreatie.
5.2.
De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat [vaartuig] aan de definitie van pleziervaartuig als bedoeld in de Vob voldoet, alleen omdat het vaartuig als pleziervaartuig is gebouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2708 waarnaar ook de rechtbank heeft verwezen en de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2752), mag het algemeen bestuur voor de beoordeling of een vaartuig hoofdzakelijk is bestemd voor niet-bedrijfsmatige varende recreatie en daarmee een pleziervaartuig is, aansluiting zoeken bij hetgeen in de toelichting bij artikel 2.2.1 van de Vob daarover is vermeld. Wat betreft de beoordeling van de bestemming van een vaartuig, heeft de Afdeling overwogen dat de bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken van een vaartuig daarbij een rol spelen. Een pleziervaartuig dient wat betreft bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken naar objectieve maatstaven herkenbaar te zijn als pleziervaartuig, aldus de rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank heeft voor haar beoordeling of [vaartuig] is aan te merken als object terecht aansluiting gezocht bij dit criterium.
5.3.
De rechtbank heeft aan de hand van onderstaande foto beoordeeld of [vaartuig] een object is in de zin van de Vob:
5.4.
De rechtbank heeft het algemeen bestuur terecht gevolgd in zijn standpunt dat [vaartuig] is aan te merken als een object in de zin van de Vob. Daarbij heeft ze aan de hand onder meer van verschillende foto’s, waaronder de hierboven opgenomen foto, terecht vastgesteld dat [vaartuig] een rechthoekig houten vlak is, gebouwd op metalen buizen die als drijver fungeren. [vaartuig] is voorzien van een metalen reling. Aan de voor- en achterkant heeft [vaartuig] dichte relingen die weliswaar niet zijn verbonden met de relingen aan de zijkanten, maar die, anders dan [appellant] betoogt, niet duidelijk herkenbaar zijn als een boeg en een achtersteven. Op het houten vlak staat een stuurkolom met daaraan een gashendel. Zoals de rechtbank terecht heeft betrokken bij haar oordeel, is op sommige foto’s te zien dat [vaartuig] is voorzien van banken en een tafel, vergelijkbaar met terrasmeubilair, maar op sommige foto’s niet. [vaartuig] kan niet worden gehoosd en is niet voorzien van een opbouw. [vaartuig] vertoont, hetgeen de rechtbank ook terecht heeft overwogen, meer gelijkenissen met een vlot dan met een schip met boeg en achtersteven. Bovendien vertoont [vaartuig] voldoende gelijkenissen met de in Bijlage A bij de toelichting opgenomen voorbeelden van objecten, in het bijzonder het object dat is te zien op de eerste foto van Bijlage A. De enkele stelling van [appellant] ter zitting van de Afdeling dat de foto’s op die bijlage in de loop der tijd zijn gewijzigd en dat die bijlage enige tijd niet was te vinden op internet, hetgeen het college ten stelligste heeft betwist, leidt niet tot een ander oordeel. Het algemeen bestuur heeft Bijlage A, die onderdeel is van de toelichting bij de Vob, mogen betrekken bij zijn besluitvorming. Dat [vaartuig] oorspronkelijk als pontonboot is gebouwd en is voorzien van een CE-bouwersplaatje, zoals [appellant] met aanvullende rapporten heeft onderbouwd, heeft de rechtbank terecht niet relevant geacht voor de beoordeling of sprake is van een pleziervaartuig in de zin van de Vob. Daarnaast gaat de door [appellant] gemaakte vergelijking van [vaartuig] met het vaartuig, waarover de Afdeling in haar uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2752 heeft geoordeeld dat het om een pleziervaartuig ging, niet op. De Afdeling heeft over dat vaartuig geoordeeld dat het is voorzien van een boeg met spitse vorm, een stuurkolom met stuur en een reling. Zij heeft aan de hand van filmmateriaal bovendien vastgesteld dat het vaartuig snel en wendbaar kan varen. Op grond van het uiterlijk van dat vaartuig heeft de Afdeling geconcludeerd dat het onvoldoende gelijkenissen vertoont met de objecten die te zien zijn in Bijlage A. Dat geldt niet voor [vaartuig] die, zoals hiervoor is overwogen, wel voldoende gelijkenissen vertoont met de objecten in Bijlage A en dan in het bijzonder het object op de eerste foto.
5.5.
Gelet op het voorgaande is de conclusie dat [vaartuig] gelet op de bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken is aan te merken als een object in de zin van artikel 2.1.1, aanhef en onder e, van de Vob, dat [appellant] artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob heeft overtreden en dat het algemeen bestuur bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
ii) Onduidelijke last
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de last onjuist en onduidelijk is geformuleerd. Volgens [appellant] had hem moeten worden gelast om niet langer ligplaats met het vaartuig in te nemen in het beheersgebied van het stadsdeel Centrum. Het is hem nu ten onrechte niet toegestaan om met [vaartuig] door Amsterdam te varen en daar kort af te meren, aldus [appellant].
6.1.
Het algemeen bestuur heeft [appellant] bij het besluit van 19 december 2016 gelast het object weg te halen en weg te houden uit het beheersgebied van stadsdeel Centrum en daarbij te kennen gegeven dat [appellant] het object nergens in Amsterdam zonder ontheffing in, op of boven het water mag plaatsen of houden. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de last aansluit bij de definitie van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob en dat de last daarmee duidelijk is geformuleerd. Omdat de Vob niet het varend verkeer op de binnenwateren regelt, is het [appellant], anders dan hij betoogt, toegestaan door de Amsterdamse binnenwateren te varen.
Het betoog faalt.
iii) Het gelijkheidsbeginsel
7. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 12 mei 2017 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hoewel het algemeen bestuur belang heeft bij het voorkomen dat dekschuiten en vlotten tot pleziervaartuigen worden omgebouwd, heeft het algemeen bestuur geen belang bij het weren van vaartuigen met een CE-keurmerk. Door vaartuigen met een CE-keurmerk te kwalificeren als een pleziervaartuig, wordt misbruik al voorkomen. De rechtbank is niet ingegaan op het betoog dat veel bedrijfsvaartuigen die niet aan de definitie van pleziervaartuig voldoen, omdat ze niet als zodanig zijn gebouwd, desalniettemin door het algemeen bestuur als pleziervaartuig zijn aangemerkt. Zo varen en liggen in de Amsterdamse grachten talloze sloepen, die oorspronkelijk zijn bedoeld als reddingssloep. Bovendien staat het algemeen bestuur vergelijkbare pontonachtige boten wel toe als pleziervaartuigen, aldus [appellant].
7.1.
Voor zover de rechtbank niet is ingegaan op het betoog van [appellant] dat veel bedrijfsvaartuigen die niet aan de definitie van pleziervaartuig voldoen, omdat ze niet als pleziervaartuigen zijn gebouwd, maar wel door het algemeen bestuur als pleziervaartuig worden geaccepteerd, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Om als pleziervaartuig te kwalificeren dient, zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, een vaartuig wat betreft bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken naar objectieve maatstaven herkenbaar te zijn als pleziervaartuig. Daarbij kan een rol spelen dat een vaartuig oorspronkelijk ook als pleziervaartuig is gebouwd, maar dat gegeven alleen is niet doorslaggevend. Dit betekent dat bedrijfsvaartuigen, die oorspronkelijk niet als pleziervaartuig zijn gebouwd, anders dan [appellant] stelt, kunnen kwalificeren als pleziervaartuig in de zin van de Vob. Deze stelling leidt dan ook niet tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het algemeen bestuur in vergelijkbare gevallen niet tot handhaving overgaat.
Het betoog faalt.
iv) Het vertrouwensbeginsel
8. Volgens [appellant] heeft de rechtbank verder miskend dat hij ten tijde van de aanschaf van [vaartuig] in 2010 niet heeft kunnen voorzien dat dit vaartuig in 2016 door het algemeen bestuur niet meer als pleziervaartuig zou worden geaccepteerd. Hij heeft in eerdere jaren geen opmerkingen gehad over de uiterlijke verschijningsvorm en hij is het algemeen bestuur zelfs tegemoet gekomen door een elektrische aandrijving te monteren. Op enig moment is aan de toelichting op artikel 2.5.2 van de Vob een bijlage A toegevoegd, zonder dat duidelijk is geworden op welke wijze deze tot stand is gekomen. Bovendien is het beleid, op grond waarvan het niet langer is toegestaan pontonboten als pleziervaartuigen af te meren in Amsterdam, niet kenbaar gemaakt en niet voorzien van een overgangstermijn.
8.1.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is van een wijziging van de Vob tussen 2011 en 2016 waar het gaat om objecten en pleziervaartuigen niet gebleken. Dat op enig moment bijlage A aan de toelichting op artikel 2.2.1 is toegevoegd, betekent niet dat de geldende regelgeving op dat punt is gewijzigd. Daarbij heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat de Afdeling al in haar uitspraak van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1190 heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur voor het criterium "hoofdzakelijk bestemd voor" aansluiting mocht zoeken bij hetgeen daarover in de toelichting bij artikel 2.2.1 van de toenmalige Vob 2006 was vermeld en dat de bouw, inrichting en uiterlijke kenmerken een rol spelen bij de vaststelling van de hoofdzakelijke bestemming van een vaartuig. Ook in de overige door [appellant] aangevoerde omstandigheden, waaronder het tijdsverloop, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren.
Het betoog faalt.
Slotsom
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Lubberdink
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
581.
BIJLAGE
Wet pleziervaartuigen 2016
Artikel 1
[…];
CE-markering: markering waarmee de fabrikant aangeeft dat een product in overeenstemming is met alle toepasselijke eisen van de harmonisatiewetgeving van de Europese Unie die in het aanbrengen van die markering voorziet;
[…];
pleziervaartuig: voor sport- en vrijetijdsdoeleinden bedoeld vaartuig, niet zijnde een waterscooter, ongeacht het type of de wijze van voortstuwing, met een romplengte van 2,5 tot 24 meter;
[…].
Verordening op het binnenwater 2010
Artikel 2.2.1
In dit hoofdstuk en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
d. pleziervaartuig: een schip, hoofdzakelijk gebruikt en bestemd voor niet-bedrijfsmatige varende recreatie;
e. object: een al dan niet drijvend voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie;
[..].
Artikel 2.5.1
1. Het is verboden ligplaats in te nemen met een pleziervaartuig dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt.
[…].
Artikel 2.5.2
1. Het is verboden een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden.
2. Het college kan van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
[…].
Toelichting bij de Verordening op het binnenwater 2010
[…]
Artikel 2.2.1 Begripsomschrijvingen
[…].
d. Pleziervaartuig
Het begrip varende recreatie geeft onder meer het onderscheid aan tussen een pleziervaartuig en een (meestal duurzaam op een ligplaats afgemeerde) woonboot. Ook hier heeft het begrip bestemmen een objectieve betekenis. De beantwoording van de vraag, of een vaartuig als pleziervaartuig kan worden aangemerkt dient, evenals bij woonboten, te geschieden naar spraakgebruik.
Het vaartuig dient naar bouw, inrichting of uiterlijke kenmerken duidelijk, naar objectieve maatstaven, als zodanig te herkennen zijn. Een belanghebbende die een buitenboordmotor hangt aan bijvoorbeeld een dekschuit, kan daarmee dus niet zijn object bestemmen tot pleziervaartuig. Als een pleziervaartuig bijvoorbeeld duidelijk waarneembaar bewoond wordt of als buitenruimte wordt gebruikt, is er geen sprake van een pleziervaartuig. Bijlage A bevat afbeeldingen van objecten die niet als pleziervaartuig worden aangemerkt.
e. Object
Onder het begrip object vallen voorwerpen en vaartuigen die niet onder één van de andere begripsomschrijvingen zijn te brengen. Tevens zijn hieronder begrepen in aanbouw zijnde schepen, vaartuigen, casco's enz. Vanwege het in aanbouw zijn is het niet reëel de bepalingen voor de desbetreffende categorie in volbouwde staat van toepassing te verklaren.