Uitspraak
201805769/1/A1.
Datum uitspraak: 19 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Opsterland (hierna: Opsterland),
2. de gemeente Heerenveen, de gemeenteraad van Heerenveen en het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen,
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Langezwaag.
Tegen dit besluit hebben Opsterland en de gemeente Heerenveen, de gemeenteraad van Heerenveen en het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Vermilion heeft nadere stukken ingediend.
De minister heeft bij het overleggen van een aantal stukken meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling ervan kennis zal mogen nemen. De Afdeling heeft beslist dat de beperking van kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2019, waar Opsterland, vertegenwoordigd door A.H. Postma en P. Stevens, de gemeente Heerenveen, de gemeenteraad van Heerenveen en het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen, vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en door J. van Veen, wethouder, en mr. S.A. Doeleman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.H. Aalderink, drs. P. Jongerius en mr. C.H.M. Kraakman, zijn verschenen. Verder is daar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid en goede procesorde
1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht. De gemeente Heerenveen en de gemeenteraad van Heerenveen hebben geen zienswijzen naar voren gebracht, en dat kan hen redelijkerwijs worden verweten. Dit betekent dat het beroep, voor zover ingesteld door de gemeente en de gemeenteraad, niet-ontvankelijk is. Hierna wordt het college van burgemeester en wethouders aangeduid als "Heerenveen".
2. Heerenveen heeft ter zitting betoogd dat de indiening van de nadere stukken door Vermilion in strijd is met de goede procesorde. Heerenveen heeft de nadere stukken naar eigen zeggen in de week voor de zittingsdag ontvangen. Heerenveen acht zich niet in staat om binnen deze week adequaat te reageren op de nadere stukken. Daarom zouden de stukken buiten beschouwing moeten blijven, of zou Heerenveen nog een nadere termijn moeten worden geboden om erop te reageren.
2.1. Vermilion heeft haar nadere stukken op 2 mei 2019 - en daarmee overeenkomstig artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht uiterlijk op de elfde dag voor de zitting - ingediend. In de stukken wordt beknopt gereageerd op de onderwerpen die door Opsterland en Heerenveen in de zienswijzen en de beroepschriften aan de orde zijn gesteld. Eerder heeft de minister in zijn reactie op de zienswijzen en in het verweerschrift zijn standpunten over dezelfde onderwerpen gegeven. De Afdeling ziet niet in dat de nadere stukken van zodanige aard of omvang zijn, dat het voor Heerenveen redelijkerwijs niet mogelijk was om desgewenst een reactie daarop voor te bereiden. De goede procesorde verzet zich niet tegen het betrekken van de stukken bij de beoordeling van het geding.
Inhoudelijk
3. Vermilion wint gas uit het in de gemeenten Opsterland en Heerenveen gelegen gasveld Langezwaag. Op 12 september 2012 heeft de minister ingestemd met een winningsplan voor dit gasveld. Het winningsplan waarmee thans is ingestemd, is ingediend vanwege gewijzigde inzichten over te winnen hoeveelheden gas, de seismische risicoanalyse, de productie- en bodemdalingsvoorspellingen en voorziene activiteiten om de productie in stand te houden.
Naar verwachting zal tot uiterlijk 2030 gas worden gewonnen uit dit gasveld; Vermilion verwacht, zo staat in het besluit over instemming met het plan, dat dan in totaal nog ongeveer 0,45 mrd Nm3 extra gas is gewonnen.
Als gevolg van gaswinning daalt de bodem in de vorm van een schotel, met de grootste bodemdaling in het midden daarvan. In het winningsplan is vermeld dat Vermilion als gevolg van de gaswinning een meest waarschijnlijke bodemdaling van 2 cm op het diepste punt van de schotel verwacht, en - rekening houdend met een onzekerheid van 50% - een bodemdaling van maximaal 3 cm. In een aanvulling bij het winningsplan heeft Vermilion op basis van een meer gedetailleerde berekening geconcludeerd dat de bodemdaling kleiner zal zijn: een meest waarschijnlijke bodemdaling van 0,6 cm en een maximale bodemdaling van 1,3 cm.
Verder is volgens Vermilion op basis van een risicoanalyse de kans op bevingen als gevolg van de gaswinning uit dit gasveld verwaarloosbaar, en de kans op schade door bodemdaling en -trillingen dan ook zeer klein.
De minister heeft met het winningsplan ingestemd, en daarbij voorgeschreven (artikel 2), kort weergegeven, dat om eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning beter te kunnen aantonen, Vermilion voor een opname van de bouwkundige staat van een na overleg met de gemeenten vastgestelde representatieve selectie van bouwwerken moet zorgen.
4. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Opsterland en Heerenveen hebben bij herhaling gewezen op de ongerustheid die zou bestaan bij hun inwoners, op het gebrek aan draagvlak voor de gaswinning in de gemeenten en op de in hun ogen gebrekkige manier waarop Vermilion communiceert. Deze noties kunnen gezien het hiervoor geschetste wettelijk kader niet rechtstreeks een rol spelen bij de door de Afdeling te verrichten rechtmatigheidstoetsing van het besluit van de minister. Bij deze toetsing gaat het om de vraag of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier in artikel 36, eerste lid, opgenomen criteria aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan. De belangen van de inwoners van de gemeenten komen aan de orde bij het belang van de veiligheid en het voorkomen van schade. Het ontbreken van draagvlak op lokaal niveau is echter niet zonder meer beslissend voor de te maken belangenafweging.
5. Opsterland heeft in zijn beroepschrift volstaan met een verwijzing naar de bij de voorbereiding van het instemmingsbesluit door Opsterland gegeven advies van 16 mei 2017 en de door Opsterland naar voren gebrachte zienswijzen over het ontwerp van het instemmingsbesluit. De minister is daarop in het instemmingsbesluit ingegaan. Opsterland heeft niet duidelijk gemaakt om welke reden die reactie onjuist of onvoldoende zou zijn.
Hetzelfde geldt voor de verwijzing door Heerenveen in het beroepschrift naar het door Heerenveen bij de voorbereiding van het instemmingsbesluit gegeven advies van 24 mei 2017 en de door Heerenveen naar voren gebrachte zienswijzen. Anders dan Opsterland heeft Heerenveen naast deze verwijzing wel een aantal concrete, op het instemmingsbesluit betrekking hebbende, beroepsgronden geformuleerd. Over die gronden overweegt de Afdeling het volgende.
6. Heerenveen gaat in het beroepschrift in op de vraag of Vermilion een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet natuurbescherming en de Waterwet nodig heeft. Daarnaast wijst Heerenveen op de besluitvorming over handhaving ter zake van het gasveld Langezwaag.
Deze kwesties hebben echter geen betrekking op de in het huidige geding aan de orde zijnde vraag of de minister heeft kunnen besluiten in te stemmen met het winningsplan en de daarin voorziene gaswinning met drie putten. Dat naast het instemmingsbesluit ook andere besluiten nodig zouden zijn om de winning van het gas uit te voeren, maakt niet dat het instemmingsbesluit onrechtmatig is.
7. Heerenveen stelt vervolgens in het beroepschrift de indruk te hebben dat de natuurbelangen bij de besluitvorming niet of onvoldoende serieus zijn genomen. Er had volgens Heerenveen een objectief verifieerbaar onderzoek moeten worden gedaan naar alle gevolgen voor milieu en natuur van de voorgenomen activiteiten.
7.1. Het thans aan de orde zijnde winningsplan houdt, kort weergegeven en voor zover hier van belang, in dat mogelijk meer gas wordt gewonnen dan in het vorige winningsplan was voorzien. De minister kan op grond van artikel 36, eerste lid, onder c en d, van de Mijnbouwwet weigeren met dit winningsplan in te stemmen vanwege milieu- en natuurbelangen.
Wat deze belangen betreft heeft de minister in het instemmingsbesluit uiteengezet dat gezien de geringe bodemdaling er geen effecten op de waterhuishouding worden verwacht, en dat gezien de verwaarloosbare kans op bevingen en de geringe kans van schade bij bevingen, er ook voor het overige geen nadelige gevolgen voor natuur en milieu zijn te verwachten.
Heerenveen heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat wat bodemdaling en bevingen betreft geen nadelige gevolgen zijn te verwachten. Heerenveen heeft verder niet concreet gemaakt dat andere gevolgen voor de natuur of het milieu van de gaswinning waarmee thans is ingestemd zouden kunnen bestaan die tot een onthouding van instemming zouden moeten leiden of waarnaar onvoldoende onderzoek is gedaan.
Dit betoog faalt.
8. Heerenveen betoogt dat er een aantal onzekerheden is. Het is naar de Afdeling begrijpt volgens Heerenveen in het bijzonder onzeker of Vermilion zich aan haar vergunningen zal houden en wanneer de productie zal worden gestopt.
De veronderstelde onzekerheid of Vermilion zich aan haar vergunningen zal houden - daargelaten de vraag of deze veronderstelling terecht is - is gezien artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet geen grond om instemming met een winningsplan te weigeren.
Verder is in het winningsplan vermeld dat de gaswinning zal worden gestopt als de totale productiekosten de opbrengsten zullen overschrijden. De Afdeling ziet niet in waarom het feit dat in het winningsplan niet concreet is bepaald op welk moment de gaswinning niet meer winstgevend wordt voortgezet, daargelaten of dat moment bij het opstellen van het plan al had kunnen worden bepaald, voor de minister aanleiding had kunnen zijn op basis van één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet opgenomen gronden instemming met het winningsplan te weigeren.
De betogen falen.
9. Heerenveen betoogt dat bij het instemmingsbesluit ten onrechte geen rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van de gaswinning in Langezwaag en die in Nieuwerhorne. Omdat in de advisering van het Staatstoezicht op de Mijnen over het winningsplan de gaswinning in Nieuwerhorne niet is genoemd, moet die gaswinning volgens Heerenveen kennelijk als een voldongen feit worden beschouwd.
9.1. Niet in geschil is dat momenteel geen gas wordt gewonnen uit het gasveld Nieuwerhorne. De minister heeft zich in zijn instemmingsbesluit, in reactie op de zienswijzen van Heerenveen, terecht op het standpunt gesteld dat besluitvorming over de mogelijke cumulatieve effecten kan en moet plaatsvinden wanneer voor Nieuwerhorne een winningsplan aan de minister ter instemming wordt voorgelegd.
Overigens is door Fugro NL Land B.V., in opdracht van Heerenveen, vóór het opstellen van zijn zienswijzen over het ontwerp van het besluit al gerapporteerd over de door Heerenveen gevreesde cumulatieve gevolgen van winning uit omliggende gasvelden. In dit rapport "Second Opinion betreffende Gaswinning Langezwaag nabij Heerenveen", gedateerd 19 september 2017, is geconcludeerd dat gezien de afstand tot de omliggende gasvelden, waaronder Nieuwerhorne, geen onderlinge invloed is te verwachten.
Dit betoog faalt.
10. Heerenveen vindt de in artikel 2 bij Pro de instemming voorgeschreven bouwkundige opname onvoldoende omdat deze mag plaatsvinden terwijl de gaswinning al bezig is en - zo begrijpt de Afdeling het betoog - de minister en niet de gemeente uiteindelijk bepaalt of aan het door de minister gestelde voorschrift over de nulmeting wordt voldaan. Ter zitting is aan de orde geweest dat de voor de opname vastgestelde selectie van te inspecteren bouwwerken niet overeenkomt met de wensen van de gemeenten.
10.1. De minister heeft vastgesteld dat de kans op bevingen voor het gasveld verwaarloosbaar is, en dat daarom geen maatregelen nodig zijn om schade te voorkomen. Zoals de Afdeling in een vergelijkbaar geval heeft overwogen in haar uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3853, heeft de minister er desondanks terecht rekening mee gehouden dat de gevolgen van eventueel optredende schade door de gaswinning, hoe gering de kans daarop ook is, ingrijpend kunnen zijn. Gelet daarop kon de minister er in redelijkheid voor kiezen een bouwkundige opname van een representatieve selectie van bouwwerken voor te schrijven.
De in artikel 2 van Pro het instemmingsbesluit voorgeschreven werkwijze van de bouwkundige opname komt overeen met de werkwijze die in andere instemmingsbesluiten over gaswinning uit de zogenoemde kleine velden is voorgeschreven, waaronder het instemmingsbesluit waarover bovengenoemde zaak ging en het instemmingsbesluit waarover de Afdeling bij uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:532, heeft geoordeeld. In beide uitspraken heeft de Afdeling geen aanleiding gezien deze werkwijze onvoldoende te achten, en in de huidige zaak ziet de Afdeling daarvoor ook geen aanleiding. Daarbij merkt de Afdeling op dat, te meer gezien de zeer geringe kans dat er hoe dan ook een beving zal plaatsvinden, de minister er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen de al gestarte gaswinning niet stil te leggen in afwachting van de bouwkundige opname. Verder schrijft artikel 2 van Pro het instemmingsbesluit voor dat overleg met de gemeenten plaatsvindt over de selectie van de te inspecteren bouwwerken - ter zitting is gebleken dat dit overleg heeft plaatsgevonden - maar niet dat vervolgens alle wensen van de gemeenten moeten worden ingewilligd. Het is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de minister als het bevoegde gezag om te beoordelen of de gekozen selectie representatief is en daarmee voldoet aan artikel 2 van Pro zijn instemmingsbesluit.
De betogen falen.
11. Heerenveen betoogt dat de minister ten onrechte niet bij voorschrift heeft bepaald dat aandacht moet worden besteed aan de volledigheid en actualiteit van de referenties en figuren.
11.1. Dit betoog houdt verband met een door TNO over het winningsplan uitgebracht advies van 23 februari 2017. TNO heeft daarin gesteld dat Vermilion, zeker met het oog op de publieke behandeling van het winningsplan, meer aandacht moet besteden aan de volledigheid en actualiteit van de referenties en figuren in het winningsplan.
De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat Heerenveen aanvoert dat het winningsplan niet goed kon worden beoordeeld zonder voorafgaande aanvulling van de referenties en figuren. De Afdeling laat in het midden of de opmerking van TNO op die wijze kan worden begrepen, maar stelt vast dat in de stukken en het dossier geen enkele aanwijzing is voor die uitleg. Alle adviesinstanties, waaronder TNO, hebben een oordeel over het winningsplan gegeven.
Het betoog faalt.
12. Ook voor het overige vindt de Afdeling in hetgeen in de hoger beroepen is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het winningsplan zoals hij heeft gedaan.
Conclusie
13. De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen, voor zover ingesteld door de gemeente Heerenveen en de gemeenteraad van Heerenveeen, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2019
262.