Uitspraak
201803495/1/A2.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2015 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 21 april 2015 heeft de minister het besluit van 19 januari 2015 ingetrokken en het verzoek om schadevergoeding opnieuw afgewezen.
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 2016 heeft de rechtbank Limburg, voor zover thans van belang, het door [appellant] tegen het besluit van 30 juni 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 7 april 2017 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant] heeft gronden van beroep tegen dat besluit ingediend.
Bij uitspraak van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2805) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het hoger beroep van [appellant] ongegrond verklaard, het incidenteel hoger beroep van de minister eveneens ongegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigd, het besluit van 7 april 2017 vernietigd, de minister opgedragen om binnen twintig weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en bepaald dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 12 maart 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het verzoek van [appellant] om schadevergoeding opnieuw afgewezen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Gerits en ir. P.S.J. Flapper, zijn verschenen. Voorts is mr. G.A. de Jong van de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van de in de buurt van de A73-Zuid gelegen woning aan de [locatie 1] te Venlo (hierna: de woning). Hij heeft de minister verzocht om schadevergoeding krachtens artikel 22 van Pro de Tracéwet in verband met de aanleg van de A74 en de aanpassingen van de A73-Zuid conform het Tracébesluit Rijksweg A74 (hierna: het Tracébesluit). Het Tracébesluit is op 16 augustus 2010 bekend gemaakt en heeft de aanleg van de A74 tussen de A73-Zuid en de Duitse grens en de aanpassingen aan de A73 tussen de aansluiting Maasbree tot aan de verdiepte ligging ter hoogte van de Kaldenkerkerweg te Tegelen mogelijk gemaakt.
2. [appellant] heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat hij als gevolg van het Tracébesluit schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleden. In dit verband heeft hij gesteld dat de geluidoverlast in en buiten de woning is toegenomen, dat hij uitzicht op hoge geluidschermen heeft en dat de luchtkwaliteit in de buurt van de woning is afgenomen door een toename van fijnstof en uitlaatgassen.
opdracht aan de minister
3. In de in het procesverloop vermelde uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de Afdeling de minister met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht opdragen een nieuw besluit op het door [appellant] tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van onder meer de volgende aanwijzingen.
nader advies van een deskundige
3.1. De minister dient, ter voorbereiding van het te nemen besluit, nader advies van een deskundige in te winnen.
planologische vergelijking
3.2. In dat advies dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Daarin dient de deskundige voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime te geven. Indien hij voor het oude planologische regime bij de ene schadefactor van een bouwhoogte van de geluidschermen van bijvoorbeeld 15 m uitgaat, mag hij in het oude planologische regime bij een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte van de geluidschermen uitgaan, maar dient hij diezelfde hoogte ook voor die andere schadefactor aan te houden.
3.3. Wat in verband met de bouwhoogte van de geluidschermen de meest ongunstige invulling van het oude planologische regime is, is afhankelijk van het relatieve gewicht van de onderscheiden schadefactoren. Indien de aantasting van het uitzicht belangrijker is dan de toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen, kan de deskundige voor het oude planologische regime uitgaan van een bouwhoogte van 15 m, omdat dat in de oude situatie een grotere negatieve invloed op de waarde van de woningen had. Indien de toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen belangrijker is dan de aantasting van het uitzicht, kan de deskundige, in dit voorbeeld, uitgaan van een bouwhoogte van 2 m.
3.4. Indien de deskundige wil vasthouden aan het door de minister ingenomen standpunt dat in de voor [appellant] meest ongunstige invulling van het oude planologische regime een geluidscherm met een bouwhoogte van 15 m was opgericht, dient de deskundige een deugdelijke planologische vergelijking te maken tussen de geluidoverlast door verkeersbewegingen in de oude en de nieuwe situatie, waarbij uitgangspunt is dat de bouwhoogte van geluidschermen onder het nieuwe planologische regime is verlaagd. Indien de planologische verlaging van de bouwhoogte van geluidschermen in de nieuwe situatie, rekening houdend met de toename van verkeersbewegingen in de nieuwe situatie, tot een toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen heeft geleid, dient de deskundige dit planologische nadeel af te wegen tegen het planologische voordeel van de verbetering van het uitzicht en de vermindering van geluidoverlast door weerkaatsing van geluid tegen geluidschermen (hierna: reflectiegeluid) als gevolg van de planologische verlaging van de geluidschermen.
omvang van de schade
3.5. Indien uit de planologische vergelijking de conclusie wordt getrokken dat [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van het Tracébesluit in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, dient vervolgens te worden onderzocht of deze verslechtering tot schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleid.
omvang van het normale maatschappelijke risico
3.6. Indien de planologische verandering tot schade heeft geleid, dient vervolgens te worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre deze schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Indien de minister een hogere drempel wil toepassen dan het in artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) bedoelde forfait, dient hij dat deugdelijk te motiveren, waarbij hij rekening dient te houden met de in de jurisprudentie van de Afdeling (onder 5.1 tot en met 5.19 van de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) vermelde criteria.
standpunt van de minister
4. De minister heeft aan het besluit van 12 maart 2018 een advies van de Schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de schadecommissie) van 22 februari 2018 ten grondslag gelegd. In dit advies is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende uiteengezet.
Onder het oude planologische regime was op de A73-Zuid ter hoogte van de Luuschweg voor het zichtjaar 2025 een autonome verkeerstoename - de redelijkerwijs te verwachten groei van het verkeer zonder nieuwe ontwikkelingen - tot ongeveer 58.100 motorvoertuigen per etmaal te verwachten en was het toegestaan om langs de A73-Zuid geluidschermen met een hoogte van 15 m op te richten. Als gevolg van het Tracébesluit neemt het aantal verkeersbewegingen in het zichtjaar toe tot 92.700 motorvoertuigen per etmaal. Verder is de hoogte van de geluidschermen langs de A73-Zuid ter hoogte van de Luuschweg vastgesteld op 6 m. In de oude situatie was het oprichten van hoge geluidschermen het meest nadelig voor het uitzicht en voor de geluidoverlast door reflectiegeluid en was het oprichten van lage geluidschermen het meest nadelig voor de geluidoverlast door verkeersbewegingen. Naar het oordeel van de schadecommissie had het oprichten van hoge geluidschermen een grotere negatieve invloed op de waarde van de woning dan het oprichten van lage geluidschermen. In de planologische vergelijking komt minder gewicht toe aan de toename van de geluidoverlast door een toename van verkeersbewegingen dan aan de aantasting van het uitzicht en de toename van geluidoverlast door reflectiegeluid. Daarom wordt voor het oude planologische regime uitgegaan van geluidschermen met een bouwhoogte van 15 m.
Het Tracébesluit leidt tot een toename van verkeersbewegingen op de A73-Zuid en een planologische verlaging van de bouwhoogte van geluidschermen langs de A73-Zuid. Voor [appellant] leidt dat tot een toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen. Dit is een nadeel. Daar staat tegenover dat de planologische verlaging van de bouwhoogte van geluidschermen leidt tot een verbetering van het uitzicht en een afname van geluidoverlast door reflectiegeluid. Dit is een voordeel.
Volgens een taxatierapport van Meander Grondverwerving en Advies (hierna: Meander) van 28 januari 2018 heeft de planologische verandering per saldo tot een lichte waardevermindering van de woning geleid. De waardevermindering is lager dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit.
De planologische verandering is een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Dat betekent, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530), dat een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit onder het normale maatschappelijke risico valt.
beroepsgronden
5. [appellant] heeft bij brief van 20 mei 2018 gronden tegen het besluit van 12 maart 2018 aangevoerd. In die brief is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende uiteengezet.
De minister heeft niet voldaan aan de door de Afdeling gegeven opdracht, omdat geen relatief gewicht aan de te onderscheiden schadefactoren is toegekend, geen deugdelijke vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime is gemaakt en de omvang van de schade niet is bepaald. De waardering van de schadefactoren is van belang om te kunnen bepalen of de planologische voordelen tegen de planologische nadelen wegvallen.
De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de toegenomen geluidoverlast in de bij de woning behorende tuin. Verder heeft de minister niet onderkend dat geluidoverlast door verkeersbewegingen, anders dan uitzicht op geluidschermen en geluidoverlast door reflectiegeluid, continue aanwezig is en dat niet is onderbouwd waarom aan de voordelen van een verbetering van het uitzicht en een afname van geluidoverlast door reflectiegeluid meer gewicht toekomt dan aan het nadeel van een toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen. Zonder waardering van de verschillende schadefactoren is het niet mogelijk om de conclusie te trekken dat de schade lager is dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit.
De in het taxatierapport van Meander vermelde toename van de geluidbelasting wijkt af van de informatie in een bij het advies van de schadecommissie behorend geluidrapport van Antea van 1 december 2017.
6. Bij brief van 7 januari 2019 heeft [appellant] een rapport van Kraan & De Jong van 7 januari 2019 overgelegd. In dat rapport is, samengevat weergegeven, onder meer met volgende uiteengezet.
De minister heeft geen deugdelijk onderzoek verricht naar de aard en omvang van het reflectiegeluid en het daaraan voor [appellant] verbonden nadeel. In het taxatierapport van Meander is vermeld dat de planologische verlaging van de geluidschermen tot minder reflectiegeluid leidt. Dat, zoals in het verweerschrift is gesteld, deze inschatting van de taxateur niet cijfermatig kan worden onderbouwd, is niet geloofwaardig.
In de uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de Afdeling overwogen dat de minister voor de oude situatie had behoren uit te gaan van een maximumsnelheid op de A73-Zuid ter hoogte van de woning van 130 km/u. Voor het geval artikel 1, tweede lid, van het Tracébesluit met zich brengt dat de maximumsnelheid in de nieuwe situatie op 100 km/u is begrensd, heeft het Tracébesluit in dit opzicht, in planologische zin, voor [appellant] tot een verbetering geleid. Voor het geval de maximumsnelheid in artikel 1, tweede lid, van het Tracébesluit niet is begrensd, had de minister ook voor de nieuwe situatie behoren uit te gaan van een maximumsnelheid van 130 km/u. In dat geval heeft het Tracébesluit in dit opzicht, in planologische zin, voor [appellant] in ieder geval niet tot een verslechtering geleid, aldus de Afdeling in die uitspraak. In het advies van de schadecommissie is bij de beschrijving van de gebruiksmogelijkheden niet ingegaan op de maximumsnelheid in de nieuwe situatie. Voor het geval in het taxatierapport van Meander niet is uitgegaan van een ongewijzigd snelheidsregime, maar van een voor [appellant] gunstige verlaging van de maximumsnelheid, is niet duidelijk in welke omvang in de schadetaxatie rekening is gehouden met dat voordeel.
In het advies van de schadecommissie is bij de beschrijving van de bebouwingsmogelijkheden in de oude en de nieuwe situatie uitsluitend ingegaan op de hoogte van de geluidschermen. De schadecommissie heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de mogelijkheden om andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op te richten. Verder is in het advies niet gemotiveerd waarom het oprichten van geluidschermen met de maximale hoogte van 15 m in de oude situatie voor [appellant] tot de meest nadelige situatie zou leiden. Ook is de schadecommissie, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ten onrechte niet ingegaan op het relatieve gewicht van de te onderscheiden schadefactoren. Dat het oprichten van schermen met de maximale hoogte van 15 m in de oude situatie voor [appellant] tot de meest nadelige situatie zou leiden, is, gelet op de situatie ter plaatse, niet geloofwaardig. Daarbij is mede van belang dat bij het oprichten van schermen met een lagere hoogte ook andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, het uitzicht kunnen belemmeren.
Bij de geluidoverlast door verkeersoverlast is een significant nadeel geconstateerd. Dit nadeel heeft echter uitsluitend betrekking op de geluidbelasting op de gevel van de woning. De schadecommissie heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de buitenshuis en in de tuin voorkomende geluidoverlast. Dat dat, zoals in het verweerschrift is gesteld, wettelijk niet verplicht is, verhindert niet dat die overlast tot een planologische verslechtering kan leiden. Het nadeel als gevolg van de toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen is onjuist of te licht meegewogen.
In het taxatierapport van Meander is vermeld dat het voordeel van de planologische verlaging van de geluidschermen gering is. Daarbij is echter ten onrechte geen rekening gehouden met de in de nieuwe situatie bestaande mogelijkheden tot het oprichten van andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waardoor dat voordeel nog geringer is. Het voordeel als gevolg van de verbetering van het uitzicht is onjuist en in een te grote mate meegewogen.
Zonder nadere toelichting van een geluiddeskundige is niet aannemelijk dat, zoals in het taxatierapport van Meander is vermeld, een afname van de hoogte van de geluidschermen per definitie tot een afname van het reflectiegeluid leidt. Voor woningen in de directe nabijheid van geluidschermen valt niet uit te sluiten dat het reflectiegeluid bij hoge schermen niet wezenlijk verschilt van dat bij lage schermen. Op dit onderdeel van de planvergelijking is nader onderzoek noodzakelijk.
Uit de jurisprudentie blijkt dat de situeringswaarde van woningen in planschadezaken een zelfstandig in aanmerking te nemen schadefactor is. Opvallend is dat in het advies van de schadecommissie en het taxatierapport van Meander geen aandacht aan deze schadefactor is besteed. Het is echter aannemelijk dat de situeringswaarde van de woning - ligging en uitstraling - als gevolg van de toenemende gebruiksintensiteit van de verkeersgronden in negatief opzicht is gewijzigd. De impact van de wijziging kan verschillend zijn en mede afhankelijk zijn van de bebouwingsmogelijkheden in de oude en nieuwe situatie. De schadecommissie is ten onrechte niet ingegaan op deze schadefactor en de daarbij mogelijk voorkomende planologische verslechtering.
De toelichting bij de in het taxatierapport van Meander vermelde waarde van de woning in de oude situatie roept allerlei vragen op. Uit dit rapport blijkt in ieder geval niet dat bij de taxatie rekening is gehouden met de planologische mogelijkheden van het oude planologische regime. Verder heeft de schatting van de waardevermindering betrekking op zeven objecten, waaronder de woning, en is deze niet op objectniveau gespecificeerd. Daardoor is het niet mogelijk om, in een individueel geval, na te gaan of en zo ja, op welke wijze de taxateur rekening heeft gehouden met verschillen in objectkenmerken. Deze verschillen kunnen immers leiden tot verschillen in de omvang van de nadeliger planologische situatie. Ook overigens komt de schatting van de waardevermindering, gelet op de in het taxatierapport van Meander gegeven toelichting, niet geloofwaardig over. In dat rapport is immers vermeld dat er een significante toename van de geluidbelasting is, dat het voordeel voor het uitzicht van de planologische verlaging van de hoogte van de geluidschermen gering is en dat het reflectiegeluid een lichte waardevermindering veroorzaakt. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, is niet aannemelijk dat de waardevermindering lager is dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit.
In het advies van de schadecommissie is de omvang van het normale maatschappelijke risico vastgesteld op 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit. Daarvoor is volgens de schadecommissie in de eerste plaats van belang dat de toename van het verkeer op een bestaande snelweg een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Deze onderbouwing is niet begrijpelijk. De toename van het verkeer is niet de planologische ontwikkeling, maar het gevolg van die ontwikkeling. Verder is het evenmin begrijpelijk dat, zoals de schadecommissie heeft gesteld, die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Zo heeft de schadecommissie niet beoordeeld of die ontwikkeling past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid en in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Ook heeft de schadecommissie niet onderkend dat de woning op zeer korte afstand van de snelweg is gelegen. De minister heeft, gelet op het voorgaande, onvoldoende gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico hoger is dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit.
7. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant], voor zover thans van belang, daaraan nog toegevoegd dat ook de eigenaren van de woningen [locatie 2] en [locatie 3] een verzoek om schadevergoeding hebben ingediend, dat zijn geval vergelijkbaar is met die andere gevallen, dat de minister in beide gevallen het verzoek heeft ingewilligd en dat hij daarbij bewust slechts de in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro bedoelde drempel van 2 procent van de waarde van de onroerende zaken onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade heeft toegepast. Volgens [appellant] brengt dat met zich dat de minister in zijn geval geen hogere drempel mag hanteren.
Voorts heeft [appellant] de Afdeling verzocht de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) in te schakelen.
beoordeling van de beroepsgronden
7.1. In de uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de Afdeling overwogen dat in artikel 22 van Pro de Tracéwet slechts in zoverre van de regeling voor vergoeding van planschade is afgeweken, dat de minister bevoegd is tot het nemen van een besluit, maar dat de rechtspositie van een belanghebbende voor het overige niet anders is dan bij toepassing van de regeling voor vergoeding van planschade het geval zou zijn geweest.
7.2. De door [appellant] aangevoerde beroepsgronden hebben betrekking op de planologische vergelijking, de omvang van de schade en de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal deze beroepsgronden hierna bespreken.
planologische vergelijking
7.3. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is uiteengezet welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan over het bestaan van schade, over de omvang van deze schade of over het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische verandering en de gestelde schade, bestrijdt.
7.4. In het door de minister gevolgde advies van de schadecommissie is
vermeld dat de meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van het oude planologische regime was ontstaan na het oprichten van hoge geluidschermen. Volgens de schadecommissie had dat, rekening houdend met het relatieve gewicht van de relevante schadefactoren, een grotere negatieve invloed op de waarde van de woning gehad dan het oprichten van lage geluidschermen.
Deze conclusie, die berust op de veronderstelling dat een toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen bij het oprichten van lage geluidschermen in dit geval minder belangrijk is dan een aantasting van het uitzicht en een toename van de geluidoverlast door reflectiegeluid bij het oprichten van hoge geluidschermen, is op zichzelf niet onbegrijpelijk. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 volgt niet dat, zoals [appellant] bij brief van 20 mei 2018 heeft aangevoerd, de schadecommissie was gehouden om het relatieve gewicht van de te onderscheiden schadefactoren afzonderlijk te waarderen. Verder berust het advies van de schadecommissie, anders dan [appellant] in die brief heeft gesuggereerd, niet op het uitgangspunt dat onder het nieuwe planologische regime aan de voordelen van de verbetering van het uitzicht en de afname van geluidoverlast door reflectiegeluid meer gewicht toekomt dan aan het nadeel van de toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen. In dat advies, gelezen in samenhang met het taxatierapport van Meander, is immers vermeld dat de inwerkingtreding van het Tracébesluit per saldo tot waardevermindering van de woning heeft geleid. Dit betekent dat ook de schadecommissie tot de conclusie is gekomen dat de voordelen van het Tracébesluit niet tegen het nadeel ervan opwegen en dat [appellant] schade heeft geleden.
7.5. Dat [appellant] bij brief van 20 mei 2018 kritische kanttekeningen bij de door de schadecommissie gemaakte planologische vergelijking heeft geplaatst, betekent niet dat de minister niet op dat onderdeel van het advies van 22 februari 2018 had mogen afgaan, omdat uit die kanttekeningen niet valt af te leiden dat het advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht worden gelegd. Het door [appellant] bij brief van 7 januari 2019 overgelegde rapport van Kraan & De Jong van dezelfde datum leidt, gelet op het volgende, niet tot een ander oordeel.
7.6. In het advies van de schadecommissie is bij de beschrijving van de bebouwingsmogelijkheden in de oude en nieuwe situatie uitsluitend rekening gehouden met het oprichten van geluidschermen en niet met het oprichten van andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde. In het rapport van Kraan & De Jong is vermeld dat [appellant] in de oude situatie bij transparante geluidschermen uitzicht op die bouwwerken zou hebben gehad en dat de schadecommissie daarom ten onrechte niet op de betekenis van die bouwwerken is ingegaan. Voor zover hiermee wordt bedoeld dat [appellant] in de oude situatie een voordeel bij dat uitzicht op die bouwwerken zou hebben gehad, wordt miskend dat het destijds ook mogelijk was om ondoorzichtige geluidschermen op te richten, waardoor [appellant] geen uitzicht op die bouwwerken zou hebben gehad.
[appellant] heeft een voordeel bij de planologische verlaging van de hoogte van geluidschermen in de nieuwe situatie. Dat neemt niet weg dat de geluidschermen ook in de nieuwe situatie tot een aantasting van het uitzicht leiden. In het rapport van Kraan & De Jong is echter niet inzichtelijk gemaakt dat het oprichten van andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de nieuwe situatie tot een verdergaande aantasting van het uitzicht kan leiden. Dat betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister het gewicht van het voordeel heeft overschat.
In het advies van de schadecommissie is onderkend dat de planologische verlaging van de hoogte van geluidschermen met zich brengt dat de geluidbelasting in de nieuwe situatie zal toenemen en dat dit voor [appellant] een planologische verslechtering is. Dat daarbij slechts is verwezen naar de geluidbelasting op de gevel van de woning op de begane grond en op de eerste bouwlaag, maar niet naar de buitenshuis en in de tuin voorkomende geluidoverlast, betekent, anders dan [appellant] stelt, niet dat met die overlast geen rekening is gehouden in de planvergelijking en de schadetaxatie. De minister heeft ter zitting van de Afdeling uiteengezet dat de geluidbelasting op de gevel van de woning ter hoogte van de eerste bouwlaag van de woning hoger is dan ter hoogte van de begane grond en dat de geluidbelasting op de gevel ter hoogte van de eerste bouwlaag van de woning representatief is voor de geluidbelasting in de tuin. Uit de omschrijving van de woning in het taxatierapport van Meander blijkt verder dat daarbij is onderkend dat de woning een diepe achtertuin met terras heeft.
In het advies van de schadecommissie is vermeld dat de planologische verlaging van de hoogte van geluidschermen leidt tot een afname van geluidoverlast door reflectiegeluid en dat [appellant] daardoor een voordeel heeft. Deze conclusie is op zichzelf niet onbegrijpelijk. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister uiteengezet dat voor het berekenen van de mate van reflectiegeluid in dit specifieke geval geen rekenmodel beschikbaar is en dat nader onderzoek na de uitspraak van 18 oktober 2017 derhalve niet mogelijk was. De Afdeling acht deze verklaring, waartegen van de zijde van [appellant] onvoldoende ingebracht is, plausibel. Dat de minister geen nader onderzoek heeft gedaan, betekent niet dat hij niet in redelijkheid, onder verwijzing naar het advies van de schadecommissie, in de planologische vergelijking heeft kunnen betrekken dat [appellant] een voordeel heeft bij de planologische verlaging van de hoogte van geluidschermen.
In het advies van de schadecommissie is geen aandacht besteed aan de situeringswaarde van de woning. Dit betekent echter niet dat een aanknopingspunt voor twijfel aan de volledigheid van dat advies bestaat. Het Tracébesluit heeft immers niet tot een wezenlijke verandering van het karakter van de omgeving van de woning geleid.
7.7. Dat tussen de door de minister en [appellant] geraadpleegde deskundigen een verschil van inzicht bestaat over het relatieve gewicht van de relevante schadefactoren, betekent niet dat de minister zich niet in redelijkheid onder verwijzing naar het advies van de schadecommissie op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval aan de geluidoverlast door verkeersbewegingen minder gewicht toekomt dan aan het uitzicht en de geluidoverlast door reflectiegeluid, zodat het oprichten van hoge geluidschermen onder het oude planologische regime een grotere negatieve invloed op de waarde van de woning zou hebben gehad dan het oprichten van lage geluidschermen. De door de schadecommissie gemaakte keuze is in ieder geval niet, zoals in het rapport van Kraan & De Jong is vermeld, ongeloofwaardig.
7.8. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat de minister de door de schadecommissie gemaakte planologische vergelijking niet in redelijkheid aan het besluit van 12 maart 2018 ten grondslag heeft kunnen leggen. Het betoog faalt in zoverre.
omvang van de schade
7.9. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
7.10. In het taxatierapport van Meander is vermeld dat de taxateur op basis van vergelijking de waarde van de woning medio 2010 in eerste instantie op € 280.000,00 heeft geschat en dat hij in detail verder op de waardering van de woning zal ingaan, indien blijkt dat de schade hoger is dan 5 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit. Dat de gekozen formulering, zoals in het rapport van Kraan & De Jong is gesteld, vragen oproept, leidt op zichzelf niet tot twijfel aan de juistheid van de taxatie. [appellant] heeft niet, met het advies van een andere deskundige of anderszins, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de taxatie naar voren zijn gebracht. In het taxatierapport is verder vermeld welke invulling van het oude planologische regime - het oprichten van geluidschermen met een hoogte tot 15 m - voor [appellant] tot de meest nadelige situatie zou leiden. Niet valt in te zien dat, zoals in het rapport van Kraan & De Jong is gesuggereerd, de taxateur bij de taxatie van de waarde van de woning in de oude situatie geen rekening heeft gehouden met de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime.
7.11. Volgens de taxateur heeft de planologische verlaging van de hoogte van de geluidschermen geleid tot een significante toename van de geluidbelasting en een gering voordeel voor het uitzicht. In het taxatierapport van Meander is, anders dan in het rapport van Kraan & De Jong is gesteld, niet vermeld dat de schadefactor reflectiegeluid een lichte waardevermindering veroorzaakt. Wel is vermeld dat door de planologische verlaging van de hoogte van de schermen minder reflectiegeluid ontstaat. Dit is een voordeel voor [appellant].
[appellant] stelt zich terecht op het standpunt dat de op bladzijde 44 van het taxatierapport van Meander vermelde toename van de geluidbelasting van 5 tot 6 dB niet valt te rijmen met de informatie in een bij het advies van de schadecommissie behorend geluidrapport van Antea van 1 december 2017. Uit dat geluidrapport blijkt van een toename van de geluidbelasting op de noordoostelijke gevel van de woning op een hoogte van 1,5 m van 6,15 dB. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister geen verklaring voor dit verschil kunnen geven. Niet valt uit te sluiten dat, gelet op een conceptadvies van schadecommissie van 27 november 2013, dit verschil betekenis heeft voor de schadetaxatie. In dat conceptadvies heeft de schadecommissie uiteengezet dat een geluidtoename van 1 tot 3 dB net hoorbaar is, een geluidtoename van 3 tot 6 dB merkbaar is en een geluidtoename van 6 tot 10 dB duidelijk hoorbaar is en dat deze waarden wetenschappelijk worden onderschreven en in het algemeen verkeer worden gebruikt als waardering voor de mate van hinder die mensen kunnen ondervinden van geluidhinder. Dat betekent dat de geluidtoename in het geval van [appellant] in een hogere categorie valt dan waarvan Meander is uitgegaan.
7.12. In het betoog is, gelet op het voorgaande, grond te vinden voor het oordeel dat de minister onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de door [appellant] geleden schade, bestaande uit een waardevermindering van de woning, niet hoger is dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit en die schade reeds daarom voor rekening van [appellant] blijft.
Het betoog slaagt in zoverre.
omvang van het normale maatschappelijke risico
7.13. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval.
Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de planologische structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past.
7.14. In de besluiten ter zake van de verzoeken om schadevergoeding van de eigenaren van de woningen aan het [locatie 2] en [locatie 3], die eveneens zien op schade als gevolg van het Tracébesluit, heeft de minister zich niet op het standpunt gesteld dat de omvang van het normale maatschappelijke risico boven het wettelijk forfait, bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, uitstijgt.
Niet in geschil is dat de onder 7.13 bedoelde criteria in het geval van [appellant] niet leiden tot toepassing van een hogere drempel wegens het normale maatschappelijke risico dan in de gevallen van de eigenaren van de woningen aan het [locatie 2] en [locatie 3]. De minister heeft geen rechtvaardiging gegeven voor het gemaakte onderscheid en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling. Dat betekent derhalve dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt als hij in het geval van [appellant] een hogere aftrek dan het wettelijk forfait zou hanteren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:778).
Het betoog slaagt.
conclusie
8. De conclusie is dat de minister het besluit van 12 maart 2018 in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
9. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding de minister op de voet van deze bepaling op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 12 maart 2018 binnen dertien weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen, door dit besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen, met inachtneming van de volgende aanwijzingen. De Afdeling ziet vooralsnog geen aanleiding om, zoals [appellant] haar heeft verzocht, de StAB met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb tot deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
10. De minister dient advies van een taxateur in te winnen. De taxateur dient, rekening houdend met de planologische vergelijking van de schadecommissie en met het geluidrapport van Antea, de waarde van de woning onder het nieuwe planologische regime op de peildatum van de inwerkingtreding van het Tracébesluit te taxeren. Indien de planologische verandering voor [appellant] tot schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleid, mag de minister geen hogere drempel dan 2 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit, hanteren.
proceskosten en griffierecht
11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
redelijke termijn
12. [appellant] heeft een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In de einduitspraak zal eveneens worden beslist op dit verzoek.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 12 maart 2018 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
452.