Uitspraak
201607775/1/A2.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Venlo,
2. de minister van Infrastructuur en Milieu,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 september 2016 in zaken nrs. 15/2256, 15/2406, 15/2407, 15/2408, 15/2409, 15/2570 en 15/2852 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en anderen
en
de minister.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 21 april 2015 heeft de minister verzoeken van [appellant sub 1] en anderen om schadevergoeding afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 en 30 juni, 10 juli en 13 augustus 2015 heeft de minister de door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2015 heeft de minister de besluiten van 30 juni, 10 juli en 13 augustus 2015 gewijzigd.
Bij uitspraak van 8 september 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant sub 1] en anderen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 en 30 juni, 10 juli, 13 augustus en 21 december 2015 vernietigd en de minister opgedragen nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen te geven. De minister heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en anderen hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van de minister te geven.
[appellant sub 1] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
Tegen het uitblijven van nieuwe besluiten op bezwaar hebben [appellant sub 1] en anderen beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 april 2017 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 1] en anderen hebben gronden van beroep tegen deze besluiten ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2017, waar [appellant sub 1A], [appellante sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Gerits, ir. P.S.J. Flapper, E. Flinterman en ir. A.R. Eisses, zijn verschenen.
Overwegingen
Verzoeken om schadevergoeding
1. [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaren van in de buurt van de A73-Zuid gelegen woningen te Venlo (hierna: de woningen). Zij hebben de minister ieder verzocht om schadevergoeding krachtens artikel 22 van Pro de Tracéwet in verband met de aanleg van de A74 en de aanpassingen van de A73-Zuid conform het Tracébesluit Rijksweg A74 (hierna: het Tracébesluit). Het Tracébesluit is op 16 augustus 2010 bekend gemaakt en heeft de aanleg van de A74 tussen de A73-Zuid en de Duitse grens en de aanpassingen aan de A73 tussen de aansluiting Maasbree tot aan de verdiepte ligging ter hoogte van de Kaldenkerkerweg te Tegelen mogelijk gemaakt.
[appellant sub 1] en anderen hebben aan de verzoeken ten grondslag gelegd dat zij als gevolg van het Tracébesluit schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woningen hebben geleden. In dit verband hebben zij gesteld dat de geluidoverlast in en buiten de woningen is toegenomen, dat zij uitzicht op hoge geluidschermen hebben en dat de luchtkwaliteit in de buurt van de woningen is afgenomen door een toename van fijnstof en uitlaatgassen.
Standpunt van de minister
2. Aan de afwijzing van de verzoeken om schadevergoeding heeft de minister afzonderlijke adviezen van de Schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de schadecommissie) ten grondslag gelegd.
In deze adviezen heeft de schadecommissie uiteengezet dat de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling) in artikel 13 van Pro het Tracébesluit van toepassing is verklaard op schade als gevolg van het Tracébesluit, dat de Regeling op 17 juni 2014 met terugwerkende kracht tot 15 september 1999 is vervangen door de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) en dat de Beleidsregel grondslag voor de behandeling van de verzoeken is. Vervolgens heeft de schadecommissie een vergelijking gemaakt tussen de mogelijkheden van het Tracébesluit en de mogelijkheden van het daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Tracé Rijksweg A73 - deelplan I van 20 december 1989 (hierna: het bestemmingsplan).
bebouwingsmogelijkheden
2.1. Op grond van artikel 5, eerste en tweede lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: de planvoorschriften) was het in de oude situatie toegestaan om langs de A73-Zuid ter hoogte van de woningen geluidschermen met een maximale hoogte van 15 m op te richten. Niet is gebleken dat het realiseren van geluidschermen met die hoogte wegens fysieke of milieutechnische belemmeringen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Daarvan uitgaande, bestaat geen grond voor het oordeel dat de bebouwingsmogelijkheden in de nieuwe situatie zijn toegenomen, omdat in het Tracébesluit is voorzien in het oprichten van geluidschermen met een lagere hoogte dan 15 m.
gebruiksmogelijkheden
2.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat in het kader van het onderzoek of en zo ja in hoeverre een planologische maatregel ten behoeve van het realiseren van een weg heeft geleid tot een planologische verslechtering die schade tot gevolg heeft, bij het beoordelen van de gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe planologische regime ten tijde van de inwerkingtreding van die maatregel (hierna: de peildatum) dient te worden uitgegaan van een reële prognose van het maximale aantal te verwachten motorvoertuigen per rijstrook en per tijdseenheid, alsmede met de daarmee gemoeide geluidoverlast en verslechtering van de luchtkwaliteit, een en ander met inachtneming van de op de peildatum bestaande inzichten. Aan de hand daarvan dient te worden onderzocht of de toename van de geluidsoverlast en/of de verslechtering van de luchtkwaliteit zodanig is, dat het nieuwe regime tot een planologische verslechtering met een daaruit voortvloeiende waardevermindering van de woningen heeft geleid.
2.3. Het Tracébesluit zorgt voor een intensivering van het gebruik van de A73-Zuid, omdat uit de bij het Tracébesluit behorende verkeersgegevens blijkt dat de aanleg van de A74 ertoe leidt dat in het jaar 2025 ongeveer 100.000 motorvoertuigen per etmaal gebruik maken van de A73-Zuid, terwijl dat aantal in de autonome situatie - als de aanleg van de A74 niet had plaatsgevonden - voor dat jaar op ongeveer 60.000 zou hebben gelegen. De in de oude situatie bestaande snelheidsbeperking op de A73-Zuid is niet relevant voor de planologische vergelijking. De A73-Zuid is in planologische zin geregeld en feitelijk aangelegd als gewone autosnelweg met een vergelijkbaar profiel als elders in Venlo met een bijbehorende maximumsnelheid van 100 km/u. Die maximumsnelheid is in de nieuwe situatie niet gewijzigd.
De toename van het verkeer leidt niet tot een toename van de geluidbelasting op de gevel van de woningen. Dit is een gevolg van de verhoging van de in de oude situatie al bestaande geluidschermen. Na het oprichten van de nieuwe geluidschermen zal de geluidbelasting zelfs afnemen.
De toename in de concentratie luchtverontreinigende stoffen door de toename van het verkeer is relatief gering. Bij de berekening is bovendien uitgegaan van het meest ongunstige scenario dat niet realistisch is. De verkeersprognose voor het vrachtverkeer in het zichtjaar is lager dan bij de voorbereiding van het Tracébesluit was voorzien. Bij het bepalen van de gevolgen voor de luchtkwaliteit is uitgegaan van de verkeerscijfers die ten grondslag hebben gelegen aan het ontwerp-Tracébesluit. Die cijfers liggen hoger dan de gegevens waarvan is uitgegaan bij het vaststellen van het Tracébesluit. Verder neemt de concentratie luchtverontreinigende stoffen in de komende jaren af, omdat het verkeer in de toekomst, door toepassing van betere technieken in automotoren en brandstoffen, minder vervuilend wordt. Het effect van de toename van het verkeer is niet zodanig, dat dit een planologische verslechtering met een daaruit voortvloeiende vermindering van de waarde van de woningen tot gevolg heeft, aldus de schadecommissie.
3. In de besluiten op bezwaar heeft de minister daaraan nog het volgende toegevoegd.
In de adviezen is terecht uitgegaan van een maximumsnelheid van 100 km/h in de oude en nieuwe situatie. De A73-Zuid is aangelegd als snelweg met een maximumsnelheid van 100 km/u. Bij de onderzoeken en het ontwerp van de voorzieningen voor de weg was deze maximumsnelheid het uitgangspunt. Uit het Tracébesluit volgt eveneens dat de maximumsnelheid ter plaatse 100 km/u is.
De prognose van het aantal voertuigen in het jaar 2025 berust op gegevens die ten grondslag hebben gelegen aan het Tracébesluit en wijkt daarvan niet af. De cijfers van het aantal voertuigen per etmaal, zoals weergegeven op de eerste regel van de tabel op pagina 13 van de adviezen van de schadecommissie, zijn niet helemaal juist. Die cijfers zijn slechts ter illustratie in de adviezen weergegeven en dienen in werkelijkheid naar beneden bijgesteld te worden. Op basis van de juiste cijfers zorgt de inwerkingtreding van het Tracébesluit voor een toename in de verkeersintensiteit van ongeveer 34.000 in plaats van ongeveer 40.000 motorvoertuigen. Voor de schadebepaling is het projecteffect bepaald door een vergelijking te maken tussen de projectsituatie en de autonome situatie in het jaar 2025.
Door het plaatsen van de geluidschermen ontstaat in grote mate reflectiegeluid. De ligging van de woningen ten opzichte van de geluidschermen en de andere bebouwing in de woonwijk zorgt ervoor dat [appellant sub 1] en anderen daarvan last hebben. Ook bij deze schadefactor is van belang dat de planologische vergelijking tussen het oude en nieuwe regime maatgevend is. Onder het bestemmingsplan was het oprichten van geluidschermen van maximaal 15 m ter hoogte van de woningen toegestaan. In het nieuwe planologische regime zijn de geluidschermen lager dan 15 m. Bij de maximale invulling van het oude planologische regime kon ook reflectiegeluid ontstaan. Omdat de bouwmogelijkheden uit het Tracébesluit niet leiden tot een planologische verslechtering, is het eventuele nadeel als gevolg van reflectiegeluid niet in de beoordeling betrokken. Daarnaast is van belang dat voor reflectiegeluid geen wettelijke geluidnormen gelden en dat reflectiegeluid niet objectief is vast te stellen.
De feitelijke situatie speelt geen rol. De verzoeken zijn beoordeeld aan de hand van een planologische vergelijking conform de maatstaven voor vergoeding van planschade. Uit die vergelijking blijkt dat geen sprake is van een toename van geluid of reflectiegeluid en van de komst van hogere geluidschermen. Hoewel de feitelijke beleving van [appellant sub 1] en anderen wellicht anders is, dient bij de beoordeling van de verzoeken rekening te worden gehouden met de maximale mogelijkheden van het oude regime.
De rapportage van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) van 23 november 2007 beschrijft alleen de feitelijke effecten van de verslechtering van luchtkwaliteit op de gezondheid. Dat blootstelling aan verkeersemissies ook onder de norm gezondheidseffecten kan hebben, wordt niet betwist. Dit is ook de reden dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit is geïnitieerd om de luchtkwaliteit langs drukke verkeerswegen aan te pakken. Dit heeft geresulteerd in lagere emissies door voertuigen en een verlaging van de achtergrondwaarden. De rapportage van het RIVM gaat echter niet uit van een planologische vergelijking tussen de autonome situatie en de projectsituatie en kan dus in zoverre in deze procedure geen rol spelen.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft de besluiten van 25 en 30 juni, 10 juli en 13 augustus 2015 vernietigd, omdat de minister ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de aard en omvang van het reflectiegeluid en het daaraan voor [appellant sub 1] en anderen verbonden nadeel. De rechtbank heeft de besluiten van 21 december 2015 vernietigd, omdat deze op een onjuiste feitelijke grondslag berusten.
Hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
5. [appellant sub 1] en anderen wensen een verdergaande vernietiging van de besluiten van 25 en 30 juni, 10 juli en 13 augustus 2015. Zij hebben gronden aangevoerd met betrekking tot de overwegingen van de rechtbank over de toepassing van de Beleidsregel met terugwerkende kracht, de beoordeling van de aanvragen om schadevergoeding naar de maatstaven voor vergoeding van planschade en verschillende onderdelen van de gemaakte planologische vergelijking.
toepassing Beleidsregel
6. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de Beleidsregel geen overgangsrecht is opgenomen en dat de Beleidsregel derhalve onmiddellijke werking heeft. De rechtbank heeft [appellant sub 1] en anderen niet gevolgd in hun betoog dat de rechtszekerheid aan onmiddellijke werking van de Beleidsregel in de weg staat. De Beleidsregel is deels een codificatie van de bij de behandeling van nadeelcompensatiezaken gehanteerde uitgangspunten die als zodanig in de jurisprudentie zijn geaccepteerd. Weliswaar is in artikel 3 van Pro de Beleidsregel bepaald dat schade die onder het drempelbedrag van € 1.000,00 valt niet of niet langer voor vergoeding in aanmerking komt, maar die bepaling is [appellant sub 1] en anderen niet tegengeworpen, zodat geen sprake is van een voor [appellant sub 1] en anderen nieuwe, ongunstigere regeling. Voor zover de minister bij de bestreden besluiten de Beleidsregel heeft toegepast, heeft hij dat terecht gedaan, aldus de rechtbank.
7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank, door dit te overwegen, niet heeft onderkend dat de minister, als gevolg van de aangevallen uitspraak, nieuwe besluiten op bezwaar zal nemen en dat hij artikel 3 van Pro de Beleidsregel in die besluiten alsnog kan toepassen.
7.1. Volgens artikel 3 van Pro de Regeling komt binnen het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking. In de Beleidsregel is daaraan toegevoegd dat schade die minder bedraagt dan € 1.000,00 in ieder geval binnen het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico valt.
7.2. In de besluiten van 25 en 30 juni, 10 juli en 13 augustus 2015 heeft de minister het standpunt gehandhaafd dat de inwerkingtreding van het Tracébesluit geen schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woningen van [appellant sub 1] en anderen tot gevolg heeft gehad. In deze besluiten is geen toepassing gegeven aan artikel 3 van Pro de Regeling. [appellant sub 1] en anderen bestrijden niet dat, gelet op artikel 13 van Pro het Tracébesluit, de minister de Regeling voor het overige terecht bij de besluitvorming heeft betrokken. Het betoog kan derhalve niet tot de conclusie leiden dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op dit onderdeel een gebrek aan de door haar vernietigde besluiten kleeft.
7.3. Het vorenstaande laat onverlet dat in artikel 22 van Pro de Tracéwet slechts in zoverre van de regeling voor vergoeding van planschade is afgeweken, dat de minister bevoegd is tot het nemen van een besluit, maar dat de rechtspositie van een belanghebbende voor het overige niet anders is dan bij toepassing van de regeling voor vergoeding van planschade het geval zou zijn geweest. Vergelijk (onder 8.4 van) de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY4394).
Indien de schade in het concrete geval minder dan € 1.000,00 bedraagt, maar deze niet of niet geheel krachtens de regeling voor vergoeding van planschade als binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft, dient de minister de schade te vergoeden en mag hij deze niet met toepassing van artikel 3 van Pro de Beleidsregel voor rekening van de aanvrager laten. Dat de Beleidsregel in artikel 13 van Pro het Tracébesluit van toepassing is verklaard, leidt niet tot een ander oordeel, omdat niet met verwijzing naar een beleidsregel van artikel 22 van Pro de Tracéwet kan worden afgeweken. Vergelijk (onder 8.3 van) de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012.
beoordelen naar maatstaven voor vergoeding van planschade
8. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 heeft overwogen dat de minister terecht een vergelijking heeft gemaakt tussen de mogelijkheden van het Tracébesluit en het planologische regime van het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat in die uitspraak niet is bepaald dat de criteria voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ook gelden voor de beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie. In dit verband stellen zij dat in de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1198) is bepaald dat voor de beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de feitelijke situatie met en zonder de uitvoering van de betrokken planologische maatregel. Voorts voeren zij aan dat het bestemmingsplan is vastgesteld ten behoeve van de aanleg van de A73-Zuid, dat het realiseren van hoge geluidschermen niet noodzakelijk was in verband met de aanleg van de A73-Zuid en dat het bestemmingsplan daarom niet in de vergelijking kan worden betrokken. Verder voeren zij aan dat het Tracébesluit ten behoeve van de aanleg van de A73-Zuid op 3 maart 1995 is genomen, zodat het bestemmingsplan, dat op 30 december 1989 is vastgesteld, geen vertaling van dat besluit kan zijn.
8.1. Uit (rechtsoverweging 8.4 van) de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 valt af te leiden dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op nadeelcompensatie krachtens artikel 22 van Pro de Tracéwet.
Aan de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 kan niet de door [appellant sub 1] en anderen gewenste betekenis worden toegekend. Uit de overwegingen van die uitspraak blijkt dat deze niet ziet op een vergelijkbaar geval. In dit verband is in de eerste plaats van belang dat de aard van de gestelde schadeoorzaken - bij [appellant sub 1] en anderen een door de minister vastgesteld tracébesluit en in het andere geval de feitelijke uitvoering van een door de verenigde vergadering van een hoogheemraadschap vastgesteld kustversterkingsplan als bedoeld in de Wet op de Waterkering - op relevante punten verschilt. Daarnaast is ook de grondslag voor de gevraagde schadevergoeding - bij [appellant sub 1] en anderen artikel 22 van Pro de Tracéwet en in het andere geval een verordening van een hoogheemraadschap - niet dezelfde, omdat de eerste grondslag slechts betrekking heeft op schade als gevolg van een besluit, terwijl de tweede grondslag ook ziet op schade als gevolg van feitelijk handelen.
Dat het oprichten van hoge geluidschermen niet noodzakelijk was in verband met de aanleg van de A73-Zuid en dat het bestemmingsplan, gelet op de chronologische volgorde van de gebeurtenissen, geen uitwerking was van het Tracébesluit ten behoeve van de aanleg van de A73-Zuid, neemt niet weg dat het bestemmingsplan voorzag in bebouwingsmogelijkheden voor geluidschermen en dat derhalve ook op dit onderdeel een vergelijking met het nieuwe planologische regime kon worden gemaakt.
8.2. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister, in verband met de vraag of en zo ja in hoeverre aanleiding bestaat voor nadeelcompensatie, terecht een vergelijking heeft gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van het Tracébesluit en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime van het bestemmingsplan. In die vergelijking dient in beginsel te worden uitgegaan van het realiseren van de voor [appellant sub 1] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Vergelijk (onder 2.2 van) de uitspraak van de Afdeling van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
Het betoog faalt.
oprichten geluidschermen
9. Naar aanleiding van de vraag of het onder het oude planologische regime was toegestaan ter plaatse van de woningen geluidschermen van 15 m hoog op te richten, heeft de rechtbank overwogen dat de verwijzing in het eerste lid van artikel 5 van Pro de planvoorschriften naar de op de bestemmingskaart aangegeven dwarsprofielen een bindende werking heeft voor het profiel van de weg, inclusief de geluidwallen voor het aangeduide deel van het traject, maar dat dit niet bindend is voor de bouwwerken die ingevolge het tweede lid op het traject mogen worden geplaatst. Voor zover op de bestemmingskaart schermen zijn ingetekend, zijn daarbij geen maten aangegeven. De dwarsprofielen geven een dwarsrichting weer en geven de situering van eventuele schermen ten opzichte van de weg aan. Zij zijn niet bepalend voor de plaats van de geluidschermen. De minister heeft er terecht op gewezen dat, indien de dwarsprofielen leidend zouden zijn, binnen de bestemming Verkeersdoeleinden alleen geluidschermen toegelaten zouden zijn, terwijl binnen deze bestemming ook andere bouwwerken, zoals verkeersregeling en wegverlichting, gebouwd mogen worden en ook gebouwd zijn. Ook de feitelijke plaatsing van de geluidschermen duidt erop dat het bestemmingsplan daaraan niet in de weg stond. Van de kant van de gemeente Venlo is ter zitting het standpunt ingenomen dat met het bestemmingsplan is beoogd dat op het volledige tracé met de bestemming Verkeersdoeleinden geluidschermen met een hoogte van 9 m mogen worden geplaatst. Verder was het oprichten van geluidschermen met een hoogte, zoals die onder het Tracébesluit zijn gerealiseerd, niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten. Bij de planologische vergelijking dient van een maximale invulling uitgegaan te worden. Dat onder het oude regime schermen van die hoogte niet doelmatig waren, betekent niet dat realisatie van deze planologische mogelijkheid met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat bij de planologische vergelijking tot uitgangspunt mag worden genomen dat in de oude situatie bij de woningen geluidschermen konden worden opgericht van dezelfde hoogte, als op grond van het Tracébesluit mogelijk is gemaakt, en dat de verandering niet tot een planologische verslechtering van het uitzicht heeft geleid, aldus de rechtbank.
10. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank het voorgaande ten onrechte heeft overwogen.
Daartoe voeren zij aan dat het realiseren van geluidschermen met een hoogte van 15 m ter hoogte van de woningen onder het oude planologische regime niet was toegestaan, omdat in artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de uitvoering van de voorzieningen overeenkomstig de dwarsprofielen plaatsvindt en op de dwarsprofielen ter hoogte van de woningen geen of lage geluidwerende voorzieningen zijn ingetekend. Dat op de dwarsprofielen geen maten zijn vermeld, is op zichzelf geen reden de bindende werking van de dwarsprofielen voor de bouwmogelijkheid van geluidschermen niet te accepteren, omdat de geluidschermen op schaal zijn ingetekend, zodat ook zonder maten exact kan worden bepaald hoe hoog de schermen hadden mogen zijn. Deze uitleg van de planvoorschriften brengt niet met zich dat het niet mogelijk was andere bouwwerken te realiseren in het geval die andere bouwwerken niet zijn ingetekend op de dwarsprofielen. Datgene wat op de dwarsprofielen is ingetekend en van belang is voor de effecten van de weg, zoals de verdiepte ligging, de geluidwal en de geluidschermen, heeft bindende werking. Indien andere bouwwerken niet op de dwarsprofielen zijn ingetekend, betekent dat niet dat deze niet mogen worden gebouwd. Wat op de dwarsprofielen is vermeld, zoals de geluidschermen, dient echter overeenkomstig de dwarsprofielen te worden aangelegd.
Voorts voeren zij aan dat uit de naam van het bestemmingsplan en artikel 5, derde lid, van de planvoorschriften blijkt dat de te realiseren voorzieningen slechts betrekking hadden kunnen hebben op de A73-Zuid, zodat het ter hoogte van de woningen realiseren van geluidschermen met een hoogte van 15 m onder het oude planologische regime redelijkerwijs niet was te verwachten.
Verder voeren zij aan dat het realiseren van geluidschermen met die hoogte onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten.
10.1. In artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de op de bestemmingskaart voor Verkeersdoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor voorzieningen ten behoeve van het bewegend en stilstaand wegverkeer, zoals wegen, viaducten, toe- en afritten, voetpaden, rijwielpaden, parkeergelegenheden, taluds, geluidwallen, geluidschermen en groenvoorzieningen en bermen met daarbij behorende verkeerstechnische bouwwerken, geen gebouwen zijnde, voor verkeersregeling en wegverlichting, een en ander overeenkomstig de op de bestemmingskaart aangegeven dwarsprofielen 1 tot en met 5.
In het tweede lid is bepaald dat op en in deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de in het eerste lid omschreven doeleinden mogen worden gebouwd, met dien verstande dat de hoogte daarvan niet meer dan 15 m mag bedragen.
In het derde lid is bepaald dat aangezien de verwezenlijking van de in het eerste lid genoemde bestemming in de naaste toekomst dient plaats te vinden, de voor Verkeersdoeleinden aangewezen gronden worden aangewezen als onderdeel van het plan, waarvan de verwezenlijking in de naaste toekomst noodzakelijk wordt geacht.
10.2. In een dwarsprofiel worden de breedtes aangeduid van de buitenbermen, redresseerstroken, rijstroken, rijrichtingsscheiding, strepen en eventuele zones. Daarin worden niet de maximale hoogtes van eventueel daarbinnen te realiseren bouwwerken of beplantingen vastgelegd. Het dwarsprofiel geeft de opbouw en de afmetingen in dwarsrichting uit de samenstellende ontwerpelementen van de weg weer.
De maximale hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, is in artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften geregeld. Dat hiervoor een afzonderlijk artikellid is opgenomen, wijst erop dat is beoogd de maximale hoogte van die bouwwerken niet in de in artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften bedoelde dwarsprofielen vast te leggen.
In artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften is toepassing gegeven aan artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985. Ingevolge die bepaling, zoals die ten tijde van belang luidde, geeft het bestemmingsplan, voor zover de uitvoering van de Wet geluidhinder zulks vereist, de functie van de voornaamste wegen, alsmede het dwarsprofiel dan wel het aantal rijstroken daarvan aan. Uit deze bepaling, gelezen in verbinding met artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, valt af te leiden dat de dwarsprofielen van de A73-Zuid bindend zijn voor zover deze op de weergave van de aan te leggen weg betrekking hebben en voor het overige slechts illustratieve betekenis hebben. Dat op de dwarsprofielen ter hoogte van de woningen geen of lage geluidwerende voorzieningen zijn ingetekend, betekent derhalve niet dat het krachtens het bestemmingsplan, gelezen in samenhang met de bestemmingskaart, niet was toegestaan geluidschermen met een maximale hoogte van 15 m ter hoogte van de woningen op te richten.
De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het realiseren van geluidschermen met een hoogte van 15 m ter hoogte van de woningen onder het oude planologische regime niet was toegestaan.
10.3. Indien het realiseren van geluidschermen met een hoogte van 15 m ter hoogte van de woningen in verband met de aanleg van de A73-Zuid, gelet op de wettelijke voorkeursgrenswaarde voor de geluidbelasting en het in de toelichting op het bestemmingsplan bedoelde akoestisch onderzoek, niet nodig, niet doelmatig en redelijkerwijs niet te verwachten was en geluidschermen met die hoogte in Nederland niet voorkomen, zoals [appellant sub 1] en anderen stellen, betekent dat niet dat het realiseren van geluidschermen met een hoogte van 15 m in de oude situatie met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. De minister heeft deze bebouwingsmogelijkheid terecht als onderdeel van het oude planologische regime in de vergelijking met het Tracébesluit betrokken.
10.4. Het betoog faalt.
prognose van snelheid van motorvoertuigen
11. De rechtbank heeft het volgende overwogen naar aanleiding van de beroepsgrond dat de minister in de planologische vergelijking van de luchtkwaliteit onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij de prognose van de snelheid van motorvoertuigen.
Volgens vaste jurisprudentie is luchtverontreiniging, evenals geluidbelasting, een afzonderlijke schadefactor, die dient te worden onderzocht met inachtneming van de op de peildatum bestaande inzichten met betrekking tot de luchtkwaliteit in verband met de gezondheidsrisico’s van wonen in de directe nabijheid van een weg. Het bestuursorgaan dient bij de beoordeling van de maximale gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe planologische regime op de peildatum uit te gaan van een reële prognose van het maximumaantal te verwachten motorvoertuigen per rijstrook en per tijdseenheid en de daarmee gemoeide geluidoverlast en aantasting van de luchtkwaliteit met inachtneming van de op die dag bestaande inzichten. Aan de hand daarvan dient te worden onderzocht of die geluidoverlast en aantasting van de luchtkwaliteit zodanig zijn, dat het nieuwe regime tot een planologische verslechtering met een daaruit voortvloeiende waardevermindering van de woning heeft geleid. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ0832) en 11 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1097). Wat betreft de daarbij gehanteerde feitelijke uitgangspunten is de rechtbank van oordeel dat in zoverre verkeerde gegevens zijn gehanteerd, dat niet mocht worden uitgegaan van een maximale rijsnelheid van 100 km/u, maar dat uitgegaan had moeten worden van 130 km/u. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1292) dient bij de planvergelijking, waarbij het nieuwe regime de aanleg van een weg mogelijk maakt, te worden beoordeeld welk type weg mogelijk wordt gemaakt en voor welk snelheidsregime die weg geschikt is. Op grond van het Tracébesluit worden de aanleg van de A74 als autosnelweg en een aantal wijzigingen voor de al bestaande rijksweg mogelijk gemaakt. Deze wijzigingen hebben echter geen betrekking op het wegtype ter hoogte van de woningen. Zowel in het oude als het nieuwe planologische regime gaat het om 2 x 2 rijstroken die geschikt zijn voor een maximumsnelheid ter hoogte van de woningen van 130 km/u. Daarvan uitgaande en voorts gelet op de voorhanden zijnde onderzoeksgegevens naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit, waaronder een door [appellant sub 1] en anderen overgelegd rapport van Peutz van 3 november 2015, acht de rechtbank niet aannemelijk dat vergelijking van de projecteffecten op basis van een maximumsnelheid van 130 km/u tot een substantieel andere uitkomst zou leiden wat betreft de luchtkwaliteit.
12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. Dat uit de jurisprudentie van de Afdeling valt af te leiden dat voor de planologische vergelijking van belang is welk type weg een bestemmingsplan mogelijk maakt en voor welk snelheidsregime die weg geschikt is, laat volgens [appellant sub 1] en anderen onverlet dat in artikel 1, tweede lid, van het Tracébesluit is bepaald dat de maximumsnelheid op de A73-Zuid ter hoogte van de woningen van 90 naar 100 km/u wordt verhoogd en dat de minister dit ten onrechte niet als uitgangspunt in de planologische vergelijking heeft gehanteerd.
12.1. Niet in geschil is dat de A73-Zuid ter hoogte van de woningen geschikt is voor een maximumsnelheid van 130 km/u. In het bestemmingsplan is de maximumsnelheid op de A73-Zuid niet op 90 km/u begrensd. Dat brengt met zich dat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, de minister voor de oude situatie had behoren uit te gaan van een maximumsnelheid van 130 km/u.
Voor het geval artikel 1, tweede lid, van het Tracébesluit met zich brengt dat de maximumsnelheid in de nieuwe situatie op 100 km/u is begrensd, heeft het Tracébesluit in dit opzicht, in planologische zin, voor [appellant sub 1] en anderen tot een verbetering geleid. Voor het geval de maximumsnelheid in artikel 1, tweede lid, van het Tracébesluit niet is begrensd, had de minister ook voor de nieuwe situatie behoren uit te gaan van een maximumsnelheid van 130 km/u. In dat geval heeft het Tracébesluit in dit opzicht in planologische zin voor [appellant sub 1] en anderen in ieder geval niet tot een verslechtering geleid.
12.2. Het betoog faalt.
prognose van aantal motorvoertuigen
13. De rechtbank heeft het volgende overwogen naar aanleiding van de beroepsgrond dat de minister in de planologische vergelijking van de luchtkwaliteit onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij de prognose van het aantal motorvoertuigen.
Ten aanzien van de gehanteerde reële prognose van het maximale aantal te verwachten motorvoertuigen heeft de schadecommissie te kennen gegeven dat het Tracébesluit een intensivering van het gebruik van de rijksweg mogelijk maakt en dat uit de bij het Tracébesluit behorende verkeersgegevens blijkt dat als gevolg van de aanleg van de A74 in het jaar 2020 ongeveer 100.000 motorvoertuigen per etmaal gebruik maken van de A73. Zonder de aanleg van de A74 zou dit aantal op circa 60.000 hebben gelegen. Uit de Memo projecteffect lucht en geluid TB RW74 blijkt dat in het kader van het ontwerp-Tracébesluit berekeningen zijn uitgevoerd voor de autonome situatie en de projectsituatie op basis van de verkeersgegevens van het ontwerp-Tracébesluit die hoger waren dan de prognoses op basis waarvan het Tracébesluit is vastgesteld. Daardoor is sprake van een overschatting van het projecteffect. De rekenresultaten voor de projectsituatie en de autonome situatie zijn gebaseerd op luchtkwaliteitsberekeningen voor het zichtjaar 2020 en uitgevoerd conform de methoden en richtlijnen zoals die ten tijde van de peildatum van kracht waren. In de memoranda van Antea Group (vóór 1 januari 2014: Oranjewoud) is eveneens vermeld dat in de besluitvormingsfase ten behoeve van het ontwerp-Tracébesluit door Oranjewoud een luchtkwaliteitsonderzoek is uitgevoerd. Een specifiek luchtkwaliteitsonderzoek voor het Tracébesluit was door de komst van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit destijds niet meer nodig. Ook hier is vermeld dat in het onderzoek ten behoeve van het ontwerp-Tracébesluit is uitgegaan van iets hogere verkeersprognoses dan de verkeersprognoses op basis waarvan het Tracébesluit is vastgesteld. De rechtbank ziet in hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het onderzoek onzorgvuldig is uitgevoerd of daarbij van onjuiste gegevens is uitgegaan. [appellant sub 1] en anderen hebben geen tegenrapport van een deskundige overgelegd waarmee dat aannemelijk wordt gemaakt.
14. Ter zitting van de Afdeling hebben [appellant sub 1] en anderen de grond ingetrokken dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen.
toename concentratie stikstofdioxide
15. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft verzuimd een oordeel te geven over de beroepsgrond dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering slechts tot een geringe toename van de concentratie stikstofdioxide heeft geleid.
15.1. Hoewel de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijk oordeel over deze beroepsgrond heeft gegeven, leidt dat, gelet op het volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
15.2. In de besluiten van 21 april 2015, gelezen in samenhang met de daarin ingelaste adviezen van de schadecommissie, heeft de minister de gevolgen van de inwerkingtreding van het Tracébesluit voor de luchtkwaliteit ter hoogte van de woningen van [appellant sub 1] en anderen inzichtelijk gemaakt op basis van verkeersprognoses voor de oude en nieuwe situatie. Volgens de minister is de toename van de concentratie fijnstof verwaarloosbaar en is de toename van de concentratie stikstofdioxide zeer gering. De minister heeft daarbij de kanttekening geplaatst dat de berekening voor de nieuwe situatie berust op verkeersprognoses die hoger zijn dan de prognoses op basis waarvan het Tracébesluit is vastgesteld. De minister heeft daaruit de conclusie getrokken dat het effect van de toename van de verkeersintensiteiten niet zodanig is, dat dit een planologische verslechtering, laat staan een waardevermindering van de woningen van [appellant sub 1] en anderen tot gevolg heeft. [appellant sub 1] en anderen hebben niet met het rapport van een deskundige en ook niet anderszins aannemelijk gemaakt dat die conclusie in hun geval niet juist is. In dit verband is van belang dat in het door [appellant sub 1] en anderen overgelegde rapport van Peutz van 3 november 2015 is vermeld dat deze deskundige de namens Rijkswaterstaat uitgevoerde berekeningen heeft gecontroleerd en dat deze deskundige kan instemmen met de gehanteerde werkwijze en rekenresultaten. Verder is in dat rapport vermeld dat aanvullend is berekend tot welke verslechtering een verhoging van de maximumsnelheid naar 130 km/u zou leiden en dat dit effect beperkt is tot 0,3 µg/m3 voor stikstofdioxide en vrijwel nihil voor fijnstof. Derhalve kan aan de toename van de concentratie stikstofdioxide niet de betekenis worden gehecht die [appellant sub 1] en anderen daaraan wensen toe te kennen.
Incidenteel hoger beroep van de minister
16. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat de minister in de planologische vergelijking onvoldoende rekening heeft gehouden met het reflectiegeluid van de geluidschermen heeft de rechtbank het volgende overwogen.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het onder het oude planologische regime was toegestaan geluidschermen van 15 m op te richten, dat in die situatie eveneens reflectiegeluid had kunnen optreden, dat reflectiegeluid niet goed meetbaar is en dat daarom met dat reflectiegeluid geen rekening kan worden gehouden. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY4393) dient bij de planologische vergelijking voor de maximale invulling van het oude en het nieuwe planologische regime per schadefactor te worden beoordeeld wat de meest nadelige invulling is. Voor de factor geluid is dat volgens de minister in dit geval de situatie dat de minimaal nodige geluidschermen zijn geplaatst. In lijn daarmee is de minister in dit geval bij het onderzoek naar de geluideffecten van de door het project toenemende verkeersintensiteit voor de oude situatie uitgegaan van schermen van 2 m hoog. De rechtbank acht die benadering niet onjuist, maar is tevens van oordeel dat dit dan ook geldt voor het reflectiegeluid dat door de schermen in de nieuwe situatie wel optreedt, maar in de oude situatie niet. Hieruit volgt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ook in de oude situatie sprake had kunnen zijn van reflectiegeluid, gelet op de bouwmogelijkheid van een geluidscherm van 15 m hoog, en dat de minister het nadeel als gevolg van reflectiegeluid bij de planvergelijking ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Dat voor reflectiegeluid geen wettelijke geluidnormen gelden en reflectiegeluid niet objectief is vast te stellen, omdat er volgens de minister geen goede meetsystematiek beschikbaar is, kan niet zonder nader onderzoek tot de conclusie leiden dat van een relevant nadeel geen sprake is. Niet betwist is dat reflectiegeluid ter plaatse waarneembaar is. Naar het oordeel van de rechtbank zal een redelijk denkend en handelend koper bij de bepaling van de koopprijs met zodanig geluid rekening houden. De minister had dan ook niet mogen nalaten onderzoek in te stellen naar de aard en de omvang van het reflectiegeluid en het daaraan voor [appellant sub 1] en anderen verbonden nadeel.
17. De minister betoogt dat de rechtbank dat ten onrechte heeft overwogen. Daartoe voert hij aan dat ook voor de schadefactor reflectiegeluid de planologische vergelijking en niet de feitelijke situatie maatgevend is. Omdat het krachtens het bestemmingsplan was toegestaan ter hoogte van de woningen geluidschermen met een hoogte van 15 m te realiseren, terwijl krachtens het Tracébesluit geluidschermen met een lagere hoogte zijn opgericht, had onder het oude planologische regime evenzeer overlast door reflectiegeluid kunnen ontstaan. Voor reflectiegeluid is geen wettelijke geluidnorm vastgesteld. Daarnaast is deze vorm van geluid niet objectief vast te stellen. Reflectiegeluid en verkeerslawaai kunnen in technische of kwantitatieve zin niet samen worden beoordeeld, zodat ook niet kan worden beoordeeld of per saldo al dan niet een verslechtering van de geluidsituatie optreedt, aldus de minister.
17.1. Indien reflectiegeluid, zoals de minister stelt, niet objectief is vast te stellen, betekent dat niet dat in de planologische vergelijking geen betekenis toekomt aan deze vorm van geluidoverlast. Niet in geschil is dat in het geval van [appellant sub 1] en anderen bij het oprichten van hoge geluidschermen reflectiegeluid ontstaat en dat dit betekenis kan hebben voor de waarde van de woningen. De minister stelt zich niet op het standpunt dat deze vorm van geluidoverlast in zijn geheel buiten beschouwing dient te worden gelaten.
17.2. Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, dient te worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. Dat kan voor de ene schadefactor, bijvoorbeeld de aantasting van privacy, een andere invulling zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van het uitzicht. Vergelijk (onder 2.2 van) de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
17.3. De minister stelt zich niet ten onrechte op het standpunt dat, rekening houdend met de mogelijkheden voor het realiseren van geluidschermen onder het oude planologische regime, het reflectiegeluid in de oude situatie voor [appellant sub 1] en anderen op zijn minst in dezelfde mate tot geluidoverlast had kunnen leiden als in de nieuwe situatie het geval is. Bij de volgens de minister meest ongunstige invulling van het bestemmingsplan - geluidschermen met een hoogte van 15 m - zouden [appellant sub 1] en anderen in dit opzicht in de oude situatie zelfs slechter af zijn geweest dan in de nieuwe situatie.
17.4. Dat laat onverlet dat de door de minister gemaakte planologische vergelijking niet consequent is. In het kader van de schadefactor geluidoverlast berust deze vergelijking immers op het uitgangspunt dat bij de meest ongunstige invulling van het bestemmingsplan geluidschermen met een hoogte van 2 m zouden zijn opgericht. Hoewel dat uitgangspunt op zichzelf, dat wil zeggen voor deze schadefactor, juist is, kan bij het vaststellen van de voor [appellant sub 1] en anderen meest ongunstige invulling van het bestemmingsplan niet tegelijkertijd worden uitgegaan van een bouwhoogte van 15 m - voor de schadefactor aantasting van het uitzicht en de schadefactor geluidoverlast door reflectiegeluid - en een bouwhoogte van 2 m - voor de schadefactor geluidoverlast door verkeersbewegingen. Indien de minister voor de ene schadefactor van een bouwhoogte van 15 m uitgaat, mag hij voor de andere schadefactor niet van een bouwhoogte van 2 m uitgaan, maar dient hij diezelfde bouwhoogte ook voor de andere schadefactor als uitgangspunt te nemen. De minister heeft dat echter niet gedaan, omdat hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, bij het onderzoek naar de geluideffecten van de door het project toenemende verkeersintensiteit voor de oude situatie is uitgegaan van een bouwhoogte van 2 m.
17.5. Hoewel het maken van een planologische vergelijking in hoge mate een abstract karakter heeft, kan dat niet zo ver gaan, dat in de oude situatie op dezelfde plaats en hetzelfde moment zowel geluidschermen met een bouwhoogte van 2 m als geluidschermen met een bouwhoogte van 15 m hadden kunnen staan. De minister mag derhalve niet per schadefactor een andere invulling aan het oude planologische regime geven.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat aan de door de minister gemaakte planologische vergelijking een gebrek kleeft.
17.6. Het betoog faalt.
Tussenconclusie
18. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de minister is eveneens ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
Beroep niet tijdig nemen van nieuwe besluit op bezwaar
19. [appellant sub 1] en anderen hebben bij afzonderlijke brieven van 29 december 2016 en 3 en 15 januari 2017 bij de Afdeling beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op bezwaar. Zij hebben de Afdeling verzocht om de hoogte van de dwangsom vast te stellen als bedoeld in artikel 8:55c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
19.1. Bij afzonderlijke brieven van 5 december 2016 hebben [appellant sub 1] en anderen de minister in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van besluiten op bezwaar. Op 7 april 2017 heeft de minister nieuwe besluiten op bezwaar genomen. Deze besluiten wordt, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Omdat [appellant sub 1] en anderen de minister in gebreke hebben gesteld en hebben verzocht om vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom, hebben zij belang bij beoordeling van de beroepen tegen het uitblijven van besluiten.
19.2. Omdat de rechtbank bij uitspraak van 8 september 2016 de door de minister genomen besluiten heeft vernietigd en de minister pas op 7 april 2017 opnieuw op de door [appellant sub 1] en anderen gemaakte bezwaren heeft beslist, heeft de minister niet tijdig opnieuw beslist. Niet in geschil is dat de minister geen toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 7:10, tweede, derde of vierde lid, van de Awb en dat een situatie als bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, van de Awb zich niet voordoet. Dat brengt met zich dat de beroepen van [appellant sub 1] en anderen tegen het niet-tijdig nemen van besluiten gegrond zijn.
19.3. De minister heeft geen besluiten tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsommen, als bedoeld in artikel 4:18 van Pro de Awb, genomen. De minister is, na de ontvangst van zeven ingebrekestellingen op 5 december 2016, op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb zeven dwangsommen verschuldigd vanaf 19 december 2016, zijnde de dag waarop twee weken zijn verstreken na de ontvangst van de ingebrekestellingen. Omdat de besluiten op 7 april 2017 zijn genomen, stelt de Afdeling de verschuldigde dwangsommen ingevolge artikel 8:55c, gelezen in verbinding met artikel 4:17, tweede lid, van de Awb, vast op € 1.260,00 per geval. In verband daarmee hoeft de minister derhalve geen verdere beslissingen te nemen.
Beroep tegen de besluiten van 7 april 2017
20. De besluiten van 7 april 2017 worden, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:20 van Pro de Awb, geacht eveneens voorwerp van dit geding te zijn.
21. In de besluiten van 7 april 2017 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat ook voor de schadefactor reflectiegeluid de planologische vergelijking en niet de feitelijke situatie maatgevend is. Op grond van het bestemmingsplan was het toegestaan ter hoogte van de woningen geluidschermen met een hoogte van 15 m te realiseren. Onder het oude planologische regime had derhalve evenzeer overlast door reflectiegeluid kunnen ontstaan. Voor reflectiegeluid is geen wettelijke geluidnorm vastgesteld en daarnaast is deze vorm van geluid niet objectief vast te stellen.
Voorts heeft de minister zich, met verwijzing naar rapporten van Meander Grondverwerving en Advies (hierna: Meander) van 23 januari 2017, op het standpunt gesteld dat als gevolg van de aanwezigheid van de geluidschermen ter hoogte van de woningen weliswaar reflectiegeluid kan ontstaan, maar dat dat reflectiegeluid slechts buiten de woningen hoorbaar is en met name optreedt bij hogere geluidniveaus. Volgens deze rapporten leidt de aanwezigheid van deze schadefactor tot een lichte vermindering van de waarde van de woningen van ten hoogste twee procent van de waarde van de woningen onmiddellijk voorafgaand aan de peildatum.
22. [appellant sub 1] en anderen hebben bij brieven van 3 mei 2017 gronden van beroep tegen de besluiten van 7 april 2017 aangevoerd. Zij betogen dat een rapportage van de bij het veldonderzoek betrokken deskundigen ontbreekt, dat dat onderzoek niet op deugdelijke wijze is verricht en dat bij dat onderzoek verkeerde uitgangspunten zijn gehanteerd. Voorts betogen zij dat de rapporten van Meander getrokken conclusies niet zijn onderbouwd, dat Meander niet op de hoogte is van de oude situatie en dus niet kan bepalen dat de geluidhinder van de A73-Zuid in de nieuwe situatie aanzienlijk is verminderd, dat overschrijdingen van het geluidproductieplafond zijn vastgesteld en dat de objectiviteit van Meander in twijfel wordt getrokken.
22.1. Uit de besluiten van 7 april 2017, gelezen in samenhang met de rapporten van Meander, blijkt niet dat de minister een deugdelijke vergelijking heeft gemaakt, waarbij voor de relevante schadefactoren steeds dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime is gegeven. Meander heeft slechts onderzoek gedaan naar de feitelijke geluidoverlast door reflectiegeluid in de nieuwe situatie en naar de omvang van de schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woningen als gevolg van die overlast.
Zolang de minister in de planologische vergelijking voor de andere schadefactoren, zoals de aantasting van het uitzicht, vasthoudt aan het uitgangspunt dat bij de meest ongunstige invulling van het oude planologische regime ter hoogte van de woningen een geluidscherm met een hoogte van 15 m was opgericht, heeft het onderzoek van Meander geen betekenis. Dat onderzoek heeft slechts betekenis, indien in deze vergelijking als uitgangspunt wordt genomen dat in de oude situatie ter hoogte van de woningen geen geluidscherm was opgericht en geen geluidoverlast door reflectiegeluid was ontstaan. In dat geval geeft het onderzoek inzicht in de schade als gevolg van de toename van geluidoverlast door reflectiegeluid.
23. Omdat aan de besluiten van 7 april 2017, gelet op het voorgaande, hetzelfde gebrek kleeft als aan de besluiten van 21 december 2015, zijn de tegen de besluiten van 7 april 2017 gerichte beroepen gegrond en dienen die besluiten te worden vernietigd. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen tegen die besluiten hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking.
Opdracht aan het college
24. De Afdeling kan thans niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. De Afdeling zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen nieuwe besluiten op de door [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 21 april 2015 gemaakte bezwaren te nemen, met inachtneming van de volgende aanwijzingen. De Afdeling zal de minister daartoe een termijn stellen.
nader advies van een deskundige
25. De minister dient, ter voorbereiding van de te nemen besluiten, nader advies van een deskundige in te winnen.
planologische vergelijking
26. In dat advies dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de voor [appellant sub 1] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Daarin dient de deskundige voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime te geven. Indien hij voor het oude planologische regime bij de ene schadefactor van een bouwhoogte van de geluidschermen van bijvoorbeeld 15 m uitgaat, mag hij in het oude planologische regime bij een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte van de geluidschermen uitgaan, maar dient hij diezelfde bouwhoogte ook voor die andere schadefactor aan te houden. Voor het nieuwe planologische regime mag de minister van een andere bouwhoogte dan bij het oude planologische regime uitgaan. Indien hij voor de ene schadefactor van een bouwhoogte van de geluidschermen van bijvoorbeeld 6 m uitgaat, mag hij ook hier voor een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte van de geluidschermen uitgaan, maar dient hij diezelfde bouwhoogte ook voor die andere schadefactor aan te houden.
27. Wat in verband met de bouwhoogte van de geluidschermen de meest ongunstige invulling van het oude en het nieuwe planologische regime is, is afhankelijk van het relatieve gewicht van de onderscheiden schadefactoren. Indien de aantasting van het uitzicht belangrijker is dan de toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen, kan de deskundige voor het oude planologische regime uitgaan van een bouwhoogte van 15 m, omdat dat in de oude situatie een grotere negatieve invloed op de waarde van de woningen had. Indien de toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen belangrijker is dan de aantasting van het uitzicht, kan de deskundige, in dit voorbeeld, uitgaan van een bouwhoogte van 2 m.
28. Indien de deskundige wil vasthouden aan het door de minister ingenomen standpunt dat in de voor [appellant sub 1] en anderen meest ongunstige invulling van het oude planologische regime een geluidscherm met een bouwhoogte van 15 m was opgericht, dient de deskundige een deugdelijke planologische vergelijking te maken tussen de geluidoverlast door verkeersbewegingen in de oude en de nieuwe situatie, waarbij uitgangspunt is dat de bouwhoogte van geluidschermen onder het nieuwe planologische regime is verlaagd. In dit verband is van belang dat in het door [appellant sub 1] en anderen overgelegde rapport van Peutz is vermeld dat, uitgaande van geluidschermen met een hoogte van 15 m in de oude situatie, de toename van de verkeersintensiteit in de nieuwe situatie tot een toename van de geluidoverlast met 2 dB(A) heeft geleid en dat dit voor [appellant sub 1] en anderen een verslechtering van de geluidsituatie betekent. Indien de planologische verlaging van de bouwhoogte van geluidschermen in de nieuwe situatie, ook rekening houdend met de toename van verkeersbewegingen in de nieuwe situatie, tot een toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen heeft geleid, dient de deskundige dit planologische nadeel af te wegen tegen het planologische voordeel van de verbetering van het uitzicht en de vermindering van het reflectiegeluid als gevolg van de planologische verlaging van de geluidschermen.
Indien de deskundige, in plaats daarvan, voor de meest ongunstige invulling van het oude planologische regime van dezelfde bouwhoogte van geluidschermen zou uitgaan als onder het nieuwe planologische regime mogelijk is, heeft de inwerkingtreding van het Tracébesluit wat het uitzicht en het reflectiegeluid betreft voor [appellant sub 1] en anderen niet tot een planologische verslechtering geleid. In deze variant valt een toename van de geluidoverlast door verkeersbewegingen, gezien de toename van het aantal verkeersbewegingen, echter niet uit te sluiten. Dat hangt af van de geluiddempende werking van de geluidschermen.
omvang van de schade
29. Indien uit de planologische vergelijking de conclusie wordt getrokken dat [appellant sub 1] en anderen als gevolg van de inwerkingtreding van het Tracébesluit in een nadeliger planologische positie zijn komen te verkeren, dient vervolgens te worden onderzocht of deze verslechtering tot schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woningen heeft geleid.
omvang van het normale maatschappelijke risico
30. Indien de planologische verandering tot schade heeft geleid, dient vervolgens te worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre deze schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Indien de minister een hogere drempel wil toepassen dan het in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro bedoelde forfait, dient hij dat deugdelijk te motiveren, waarbij hij rekening dient te houden met de in de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer in de rechtsoverwegingen 5.1 tot en met 5.19 van de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) vermelde criteria.
Judiciële lus
31. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
32. De minister dient ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 september 2016, voor zover aangevallen;
II. verklaart de beroepen tegen het niet-tijdig nemen van nieuwe besluiten gegrond;
III. stelt de hoogte van de door de minister van Infrastructuur en Milieu verschuldigde dwangsommen vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro) per geval;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Infrastructuur en Milieu van 7 april 2017;
V. draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen twintig weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen;
VI. bepaalt dat tegen de door de minister van Infrastructuur en Milieu te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.171,39 (zegge: tweeduizend honderdeenenzeventig euro en negenendertig cent), waarvan € 2.227,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, € 230,68 aan reis- en verletkosten van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], € 52,91 aan reiskosten van [appellant sub 1C] en € 52,91 aan reiskosten van [appellant sub 1D], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister van Infrastructuur en Milieu aan zijn verplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant sub 1] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister van Infrastructuur en Milieu aan zijn verplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
452.