Uitspraak
201708384/1/A1.
Datum uitspraak: 30 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Defensie, thans: de staatssecretaris van Defensie,
2. de Vereniging Stop Awacs Overlast (hierna: de vereniging), gevestigd te Brunssum,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 september 2017 in zaak nr. 16/1959 in het geding tussen:
de vereniging
en
de staatssecretaris
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2012 heeft de minister het verzoek van de vereniging om maatregelen te treffen die leiden tot beëindiging van de geluidoverlast door AWACS-vliegtuigen in Schinveld (gemeente Onderbanken) en Brunssum, althans tot het reduceren van het geluid tot maximaal 88 dB(A) LAmax, afgewezen.
Tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar, heeft de vereniging beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 juli 2016 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van de vereniging tegen het besluit van 14 augustus 2012 beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 september 2017 in zaak nr. 16/1959 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de vereniging ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk en het beroep van rechtswege tegen het besluit van 6 juli 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen om binnen een redelijke termijn een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij de uitspraak heeft de rechtbank tevens het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister, thans: de staatssecretaris, hoger beroep ingesteld.
De vereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Bij besluit van 12 januari 2018 heeft de staatssecretaris opnieuw op het door de vereniging gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De vereniging heeft gronden tegen het besluit van 12 januari 2018 aangevoerd.
[belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vereniging en [belanghebbende] en anderen hebben verzocht om vergoeding van de door hen geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, vergezeld door ing. R.H. Hogenhuis en S.H.P.M. Pellemans, en de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [belanghebbende], zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting verschenen [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [belanghebbende] en [gemachtigden].
Overwegingen
Inleiding
1. De NAVO-vliegbasis Geilenkirchen ligt in Duitsland, nabij de grens met Nederland. De vliegbasis wordt door de "NATO Airborne Early Warning & Control Force" gebruikt voor onder meer trainingsvluchten met zogenoemde AWACS-vliegtuigen. Bij het opstijgen en landen van deze militaire vliegtuigen wordt vooral in de dichtbij de vliegbasis gelegen woongebieden in de gemeenten Brunssum en Onderbanken geluidhinder ondervonden.
De vereniging heeft de minister verzocht om maatregelen te treffen om de geluidhinder te beperken. Het gaat haar vooral om het verlagen van het maximale geluidniveau veroorzaakt door de overvliegende AWACS-vliegtuigen.
Het verzoek is afgewezen en tegen die afwijzing heeft de vereniging bezwaar gemaakt.
2. Bij uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:797, heeft de Afdeling het besluit van de minister van 22 maart 2013 op het door de vereniging gemaakte bezwaar, vernietigd.
Bij besluit van 6 juli 2016 heeft de minister opnieuw op de bezwaren van de vereniging beslist. Dat besluit heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak van 6 september 2017 vernietigd.
Bij besluit van 12 januari 2018 heeft de staatssecretaris opnieuw op de bezwaren beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
3. De rechtbank heeft het beroep van de vereniging tegen het besluit van 6 juli 2016 gevoegd behandeld met een beroep van [belanghebbende] en anderen tegen een besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (thans: Infrastructuur en Waterstaat). In deze andere zaak (zaak nr. 16/2199) gaat het over een verzoek om schadevergoeding in verband met de overlast die wordt ondervonden van de AWACS-vliegtuigen. De uitspraak van de rechtbank van 6 september 2017 betreft beide zaken. Ook tegen het onderdeel van de uitspraak dat betrekking heeft op het verzoek om schadevergoeding zijn hoger beroepen ingesteld. Die hoger beroepen zijn aan de orde in zaak nr. 201708384/2/A1. Daarop beslist de Afdeling bij afzonderlijke uitspraak van heden.
Regelgeving
4. Artikel 76, eerste lid, van de Luchtvaartwet bepaalt:
"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven:
[…]
d. ter beveiliging van militaire belangen;
[…]."
4.1. Het Besluit tot regeling toelating vreemde militaire luchtvaartuigen binnen Nederlands rechtsgebied (Stb. 1959, 332) is gebaseerd op artikel 76, eerste lid, aanhef en onder d, van de Luchtvaartwet.
Artikel 2 bepaalt Pro:
"1. Vreemde militaire luchtvaartuigen mogen zich slechts na bekomen vergunning binnen Nederlands rechtsgebied begeven, dan wel daarin de luchtvaart uitoefenen.
2. Onze minister kan de in het eerste lid bedoelde vergunning verlenen op verzoek.
3. Onze minister is mede bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor door hem aan te wijzen soorten van vluchten met vreemde militaire luchtvaartuigen van door hem aan te wijzen nationaliteit.
4. Aan de vergunning, respectievelijk ontheffing, kunnen voorwaarden worden verbonden."
4.2. Artikel 1, eerste lid, van de NAVO-binnenvliegregeling bepaalt:
"Vreemde militaire luchtvaartuigen van de landen, aangesloten bij de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, mogen zich begeven binnen het Nederlands rechtsgebied en aldus aan het luchtverkeer deelnemen, […], onder de in de volgende artikelen gestelde voorwaarden."
Het tweede lid bepaalt:
"De in het eerste lid bedoelde toestemming kan door de minister van Defensie, al dan niet voor een bepaald geval, worden ingetrokken, gewijzigd of aan andere dan hierna gestelde voorwaarden worden onderworpen."
Artikel 2 bepaalt Pro:
"Algemeen luchtverkeer dient de luchtverkeersvoorschriften vervat in de Luchtvaartgids Nederland (AIP) alsmede de regelen ter beperking van de geluidshinder door militaire luchtvaartuigen, zoals opgenomen in de MIL AIP, na te leven."
Hoger beroep van de staatssecretaris
5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016 volgt dat nieuw onderzoek moest plaatsvinden. Volgens de staatssecretaris moest alleen de belangenafweging inzichtelijker worden gemaakt en is daaraan voldaan.
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister op grond van de uitspraak van de Afdeling de individueel ervaren overlast in kaart had moeten brengen en mede in overweging had moeten nemen. Volgens de rechtbank heeft de minister met de verwijzing naar het in 2014 door het RIVM gehouden gezondheidsonderzoek, de verwijzing naar het in 2008 gehouden belevingsonderzoek en de conclusies dat de overlast is afgenomen en de effecten ervan op de gezondheid zijn verminderd, niet aan de opdracht voldaan. Deze onderzoeken en conclusies waren immers al bij de Afdeling bekend toen de uitspraak van 23 maart 2016 werd gedaan. De minister heeft daarom niet kunnen volstaan met het aanhalen van deze onderzoeken en conclusies, aldus de rechtbank.
5.2. In de uitspraak van 23 maart 2016 heeft de Afdeling overwogen dat de minister in het besluit van 22 maart 2013 niet concreet is ingegaan op de in artikel 1, tweede lid, van de NAVO-binnenvliegregeling toegekende bevoegdheid. Naar het oordeel van de Afdeling had de minister in dat besluit inzichtelijk moeten maken wat het afwegingskader van artikel 1, tweede lid, is, welke belangen over en weer bij de afweging kunnen worden betrokken en welke belangenafweging aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag ligt. Zo was volgens de Afdeling in het besluit niet dan wel onvoldoende ingegaan op het aantal gehinderden, de mate van ondervonden geluidhinder en de kosten en consequenties van mogelijke maatregelen ter beperking van geluidhinder. De minister had ter zitting weliswaar een aantal voor de besluitvorming relevante factoren genoemd, doch deze factoren kwamen niet dan wel onvoldoende tot uiting in de besluiten van 14 augustus 2012 en 22 maart 2013. Naar het oordeel van de Afdeling berustte het besluit van 22 maart 2013 daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
5.3. Aangezien het besluit van 22 maart 2013 is vernietigd wegens een motiveringsgebrek, dient het nieuwe besluit op bezwaar van 6 juli 2016 een verbeterde motivering te bevatten. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 maart 2016 geen oordeel gegeven over reeds uitgevoerde onderzoeken en heeft ook niet opgedragen om nader onderzoek te doen. Die uitspraak houdt daarom niet in dat de minister in het nieuwe besluit op bezwaar niet zou mogen verwijzen naar reeds uitgevoerde onderzoeken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
5.4. Het betoog slaagt.
6. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de belangen van de gehinderden onvoldoende heeft geïnventariseerd en daarmee ook onvoldoende in de belangenafweging heeft betrokken. Volgens de staatssecretaris had de vereniging niet aangevoerd dat nieuw onderzoek naar de mate van overlast noodzakelijk zou zijn en heeft de rechtbank dit punt ten onrechte ambtshalve in de overwegingen betrokken. De staatssecretaris wijst er verder op dat in het besluit van 6 juli 2016 is ingegaan op het door het RIVM in 2008 uitgevoerde belevingsonderzoek in de Nederlandse regio rond de vliegbasis Geilenkirchen. Omdat het aantal vliegtuigbewegingen sindsdien aanmerkelijk is afgenomen, is er volgens de staatssecretaris geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat het aantal gehinderden aanmerkelijk zal zijn toegenomen. Hij wijst in dat verband op het door het RIVM in 2014 uitgevoerde onderzoek naar de invloed van lange termijn blootstelling aan (piek)geluid van passages van militair vliegverkeer in de Nederlandse regio rond de vliegbasis Geilenkirchen. Daaruit blijkt dat de omvang van de hinder tussen 2002 en 2012 met ongeveer de helft is afgenomen en de omvang van de gezondheidseffecten met twee derde. Het RIVM heeft daarin niet met zekerheid kunnen vaststellen dat het geluid van militair vliegverkeer leidt tot een verhoogd risico op vervroegde sterfte aan een beroerte. Volgens de staatssecretaris is nieuw onderzoek naar de mate van overlast die de gehinderden ondervinden niet noodzakelijk en niet zinvol. De staatssecretaris is goed op de hoogte van het feit dat een groot aantal mensen in de regio Schinveld-Brunssum overlast ondervindt van de AWACS-vliegtuigen en heeft dat feit ook in de belangenafweging betrokken.
6.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister onderzoek had moeten doen naar de mate van overlast die alle gehinderden tegenwoordig van AWACS-vliegtuigen ervaren en de resultaten daarvan bij de beoordeling moeten betrekken. Door dit na te laten, heeft de minister de belangen van de gehinderden volgens de rechtbank onvoldoende geïnventariseerd en daarmee ook onvoldoende in de belangenafweging betrokken.
6.2. Bij brief van 7 juli 2016 heeft de vereniging de Afdeling verzocht het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 te vernietigen. Deze brief is doorgezonden aan de rechtbank en bij de rechtbank ingekomen op 14 juli 2016. De rechtbank heeft de brief toegevoegd aan het dossier in deze zaak.
In de brief van 7 juli 2016 heeft de vereniging aangevoerd dat de minister de uitspraak van 23 maart 2016 niet heeft uitgevoerd, maar slechts argumenten en feiten heeft herhaald die reeds voor de uitspraak bekend waren. Volgens de vereniging had in het besluit op bezwaar onder meer moeten worden ingegaan op de vraag hoeveel personen gehinderd werden en worden. Daargelaten of de brief van 7 juli 2016 de staatssecretaris heeft bereikt, heeft de rechtbank derhalve niet ambtshalve getoetst of het besluit op bezwaar op dit punt rechtmatig is.
6.3. Anders dan in het door de Afdeling vernietigde besluit van 22 maart 2013, is de minister in het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 wel ingegaan op het aantal gehinderden en de mate van de ondervonden geluidhinder. De vereniging heeft niet aangevoerd dat het aantal gehinderden groter is dan volgt uit de door de minister in het besluit van 6 juli 2016 aangehaalde onderzoeken. Zij heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat deze onderzoeken anderszins een verkeerd beeld van de groep gehinderden geven of de omvang van de hinder niet juist weergeven. In het besluit van 6 juli 2016 is verder erkend dat de hoogte van de maximale geluidniveaus niet verminderd is en dat piekbelastingen van meer dan 100 dB(A) kunnen optreden.
Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister de belangen van de omwonenden, wat het aspect geluidhinder betreft, niet goed in beeld had. Nieuw onderzoek naar het aantal gehinderden en de mate van geluidhinder was daarom niet nodig. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6.4. Het betoog slaagt.
7. De staatssecretaris bestrijdt voorts dat hij de ervaring van betrokkenen dat minder vliegtuigbewegingen niet leiden tot minder overlast niet mede in overweging heeft genomen, zoals de rechtbank heeft overwogen. In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is erkend dat bewoners door de relatief hoge piekgeluiden van individuele vliegtuigpassages geluidoverlast ervaren. Feit blijft echter dat minder vliegtuigbewegingen tot minder (vaak) hinder leiden, aldus de staatssecretaris.
7.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister de ervaring van betrokkenen dat minder vliegtuigbewegingen niet leiden tot minder overlast, ten onrechte niet mede in overweging heeft genomen. Ter zitting is aangegeven dat juist de herhaling van hoge piekgeluiden stress veroorzaakt en dat de herhaling van hoge piekgeluiden door een vermindering van vliegtuigbewegingen niet teniet wordt gedaan. Ook de eventuele invloed van tijdsverloop op het ervaren van overlast is door de aanpak van de minister volgens de rechtbank onderbelicht gebleven.
7.2. In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is vermeld dat de minister zich de afgelopen jaren richting de NAVO heeft ingespannen om de geluidoverlast terug te brengen. De NAVO heeft volgens de minister onderzoek gedaan en maatregelen getroffen om de geluidhinder te beperken. Die maatregelen zijn vooral gericht op het beperken van het aantal vliegtuigbewegingen en hebben volgens de minister geleid tot een geluidreductie van 35%. De minister erkent in het besluit dat de hoogte van de maximale geluidniveaus daardoor niet vermindert, maar wijst erop dat het aantal keren dat dergelijke hoge niveaus optreden daardoor aanzienlijk is afgenomen.
Met deze laatste opmerking ontkent de minister niet dat de geluidbelasting hoog en de overlast groot is, ook al treden de hoge niveaus minder vaak op. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat de minister zich bewust is van de hinder die omwonenden ondervinden en dat hij die hinder bij zijn afweging heeft betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
7.3. Het betoog slaagt.
8. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat is nagelaten onderzoek te doen naar de effectiviteit van de isolatiemaatregel die in 1981 is genomen. Dit punt heeft de vereniging niet aangevoerd en is ook op de zitting bij de rechtbank niet aan de orde gekomen. Voorts is de vliegroute, anders dan de rechtbank aanneemt, niet gewijzigd en is er geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat de isolatie in 1981 niet toereikend is uitgevoerd, aldus de staatssecretaris.
8.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij in het kader van het inzichtelijk maken van de kosten en consequenties van mogelijke maatregelen ter beperking van geluidhinder, een onderzoek naar de effectiviteit van de isolatiemaatregel die een van de rechtsvoorgangers van de minister van Infrastructuur en Milieu in 1981 heeft genomen, mist. Daarbij wijst zij op het lange tijdsverloop sindsdien, de huidige isolatiemaatstaven en de niet door de staatssecretaris betwiste nadien gewijzigde vliegroute.
8.2. In de onder 6.2 vermelde brief van 7 juli 2016 heeft de vereniging aangevoerd dat de uitspraak van 23 maart 2016 impliceert dat bij het nieuwe besluit op bezwaar moet worden ingegaan op maatregelen die de minister ter beperking van geluidhinder mogelijk acht, waaronder afdoende isolatiemaatregelen. Dit betoog kan worden opgevat als een betoog over de effectiviteit van de vanaf 1981 in het kader van de zonering getroffen geluidwerende voorzieningen. Daargelaten of de brief van 7 juli 2016 de staatssecretaris heeft bereikt, heeft de rechtbank derhalve niet ambtshalve getoetst of het besluit op bezwaar op dit punt rechtmatig is.
8.3. Op grond van artikel 108 van Pro de Wet geluidhinder kan een gebied waar ernstige geluidhinder optreedt of is te verwachten, bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen als geluidszone. Bij het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg (Stb. 1995, 38), dat op artikel 108 is Pro gebaseerd, is een dergelijke zone ter regulering van de geluidbelasting veroorzaakt door de luchthaven Geilenkirchen vastgesteld. Niet in geschil is dat de daarin opgenomen zonegrenzen van de zogenoemde 35 Ke- en 40 Ke-contour de afgelopen jaren niet zijn overschreden.
In het kader van de zogeheten présanering zijn vanaf 1981 geluidwerende voorzieningen bij woningen binnen de 35 Ke-contour getroffen. In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is vermeld dat destijds 279 woningen geïsoleerd zijn.
8.4. De minister heeft op de zitting bij de rechtbank verklaard dat woningen niet tegen piekgeluiden kunnen worden geïsoleerd. In hoger beroep wijst de staatssecretaris op een brief van de toenmalige staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) van 21 december 2006 (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 69). In die brief is ingegaan op het isoleren van de woningen binnen de 35 Ke-contour van de luchthaven Geilenkirchen en de relatie tussen isolatie en piekbelasting. Vermeld is dat een isolatiewaarde van 50 à 60 dB(A) nodig is om de piekgeluiden van de AWACS-vliegtuigen terug te brengen tot een binnenwaarde van 30 à 40 dB(A). Dit wordt in de brief een zware ingreep geacht, die met normale bouwkundige toepassingen niet te bereiken is. De aanpassingen aan de woningen zullen zo ingrijpend zijn, dat volgens de brief sprake zal zijn van een soort bunker of aquarium waarin wordt geleefd. Deze maatregelen brengen ook hoge kosten met zich. De toenmalige staatssecretaris van VROM schatte de kosten voor deze woningen op 55 miljoen euro. Alles overziende was hij van mening dat isoleren op piekbelasting geen oplossing voor de geluidsituatie in de gemeente Onderbanken is.
8.5. Niet in geschil is dat de woningen met de grootste geluidbelasting, de woningen binnen de zone, niet zodanig geïsoleerd zijn dat overvliegende AWACS-vliegtuigen binnen de woning een maximaal geluidniveau van 30 tot 40 dB(A) veroorzaken. De vanaf 1981 getroffen isolatiemaatregelen zijn daarvoor niet bedoeld en in zoverre niet effectief. Onderzoek naar de effectiviteit van de isolatie als maatregel tegen hinder van piekgeluiden, is reeds daarom niet nodig. Voor nader onderzoek naar de geluidwering van de aangebrachte voorzieningen bestaat voorts geen aanleiding. De vereniging heeft niet gesteld, en overigens is ook niet gebleken, dat de voorzieningen geen geluidwering van 30 tot 40 dB(A) meer hebben en niet voldoen aan huidige isolatiemaatstaven. Onderzoek naar de kosten van isolatie tot een binnenwaarde van 30 tot 40 dB(A) is evenmin nodig, aangezien deze kosten eind 2006 reeds op 55 miljoen euro zijn geschat.
Door in 2015 iets zuidelijker te vliegen om de woonkern van Schinveld meer te ontzien, worden sommige woningen mogelijk meer en andere woningen minder belast. Dit heeft volgens de staatssecretaris echter geen invloed op de omvang van de vastgelegde geluidzone. Ook in 2015 zijn volgens de staatssecretaris de zonegrenzen niet overschreden. De Afdeling heeft geen aanleiding om hieraan te twijfelen. In het iets zuidelijker vliegen, dat volgens de staatssecretaris niet is aan te merken als een andere vliegroute, heeft de minister dan ook geen aanleiding hoeven zien voor nader onderzoek naar de gevelwering van woningen.
Uit het voorgaande volgt dat in het kader van deze procedure geen onderzoek naar de vanaf 1981 uitgevoerde isolatiemaatregel behoefde te worden gedaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
8.6. Het betoog slaagt.
9. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank het rapport van Landrum en Brown uit 2009 ten onrechte mede aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Dat rapport is enkel op de zitting bij de rechtbank even ter sprake gekomen. Een groot deel van de daarin vermelde maatregelen is gerealiseerd en in het besluit op bezwaar vermeld. Een andere voorgestelde maatregel was het verlengen van de start- en landingsbaan in oostelijke richting, maar die maatregel is niet realistisch gebleken, zoals ook in het besluit op bezwaar is toegelicht.
9.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister niet alle mogelijke maatregelen die de geluidhinder zouden kunnen beperken, kenbaar heeft gemaakt. De aanbevelingen van Landrum en Brown uit 2009, waar de vereniging zich op beroept, zien in elk geval op meer maatregelen dan de maatregelen die de minister in het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 heeft toegelicht.
9.2. In de bezwaarfase heeft de vereniging de minister in een brief van 19 mei 2016 laten weten dat bij maatregelen ter beperking van de hinder van piekgeluiden volgens haar kan worden gedacht aan afdoende isolatiemaatregelen, andere typen toestellen of motoren, verlegging van de baan of verplaatsing naar een andere locatie.
In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is ingegaan op de vanaf 1981 getroffen geluidwerende voorzieningen, de vervanging van luidruchtige motoren, de verlenging van de baan in oostelijke richting, een aantal door de NAVO reeds getroffen maatregelen en het verbieden van de toegang tot het Nederlandse luchtruim.
Pas op de zitting bij de rechtbank heeft de vereniging het rapport van Landrum en Brown genoemd. Blijkens de zittingsaantekeningen heeft zij in dat verband niet gewezen op concrete maatregelen die de minister ten onrechte niet in ogenschouw zou hebben genomen.
9.3. In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is ingegaan op de door de vereniging in bezwaar geopperde maatregelen ter beperking van de geluidhinder. Van de minister kan niet worden verlangd dat hij daarnaast alle mogelijke maatregelen ter beperking van de geluidhinder kenbaar maakt en daarover een gemotiveerd standpunt in het besluit op bezwaar inneemt. De bestuursrechter zal aan de hand van de door de vereniging aangedragen maatregelen moeten beoordelen of deze maatregelen in redelijkheid niet aan de NAVO zijn opgelegd. Het enkel ter zitting noemen van een rapport, en niet de bedoelde maatregelen, is niet voldoende voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet zorgvuldig is voorbereid of niet deugdelijk is gemotiveerd.
9.4. Het betoog slaagt.
10. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is beoordeeld of de beperking kan worden opgelegd dat alleen met andere vliegtuigen dan de bestaande AWACS-vliegtuigen wordt gevlogen. In het besluit op bezwaar is vermeld dat het hoge piekniveau van de AWACS-vliegtuigen, gelet op de aard van die vliegtuigen en de situering van de vliegbasis, alleen kan worden voorkomen door de toegang van AWACS-vliegtuigen tot het Nederlandse luchtruim feitelijk volledig te verbieden. De NAVO heeft immers alleen AWACS-vliegtuigen van het type E-3a, met relatief luidruchtige motoren. Het beperken van de toegang tot stillere AWACS-vliegtuigen, zou dus neerkomen op een algeheel verbod. De staatssecretaris bestrijdt voorts dat de AWACS-vliegtuigen al sinds de tachtiger jaren niet meer in Amerika mogen vliegen. Volgens de staatssecretaris gelden nergens ter wereld vliegbeperkingen voor dit militaire vliegtuigtype E-3a. De Amerikaanse luchtmacht vliegt ook tot op de dag van vandaag in de Verenigde Staten met AWACS-toestellen, voorzien van dezelfde motoren als de NAVO-toestellen, aldus de staatssecretaris.
10.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister de minder vergaande maatregel - dan sluiting van de vliegbasis - om de tegenwoordig in gebruik zijnde AWACS-vliegtuigen niet meer tot het Nederlandse luchtruim toe te laten niet heeft onderzocht, terwijl dat wel had mogen worden verwacht. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank niet weersproken of betwist dat de AWACS-vliegtuigen die de geluidhinder veroorzaken in Amerika al sinds de tachtiger jaren niet meer mogen vliegen en dat dit type toestellen in de burgerluchtvaart in Europa niet is toegestaan.
10.2. De vereniging heeft in bezwaar of beroep niet aannemelijk gemaakt dat de door de NAVO gebruikte AWACS-vliegtuigen in Amerika niet meer worden gebruikt of niet meer mogen worden gebruikt. Zij heeft dat bij de Afdeling ook niet aannemelijk gemaakt. De Afdeling ziet daarom geen reden te twijfelen aan de stelling van de staatssecretaris dat de AWACS-vliegtuigen ook elders in de wereld vliegen, waaronder Amerika. Dat het type toestel in de burgerluchtvaart niet meer wordt gebruikt, is niet van belang, aangezien het in deze zaak gaat om militaire vliegtuigen.
In het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is toegelicht dat de NAVO niet bereid is de relatief luidruchtige motoren van de AWACS-vliegtuigen te vervangen en dat het Kabinet in 2008 aan de Tweede Kamer heeft meegedeeld dat de conclusie van de NAVO dat vervanging vanuit financieel-economisch perspectief niet haalbaar is, moet worden onderschreven. Aangezien de NAVO alleen deze AWACS-vliegtuigen heeft, zou een verbod om het Nederlandse luchtruim met deze vliegtuigen binnen te vliegen in feite betekenen dat de militaire vliegbasis niet meer kan worden gebruikt. Nader onderzoek naar een zodanig verbod, zoals de rechtbank verlangt, zou niet tot een andere uitkomst leiden.
10.3. Ook dit betoog slaagt.
11. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 op onjuiste gronden heeft vernietigd. Aangezien de rechtbank niet is toegekomen aan toetsing van de door de minister verrichte belangenafweging, zal de Afdeling het besluit op dat punt toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden.
Beroep van de vereniging
12. De vereniging heeft in beroep betoogd dat de overlast die de bewoners ondervinden zeer ernstig is en al meer dan 35 jaar aanhoudt. Bij het zoeken naar oplossingen heeft de minister volgens haar, zo blijkt uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank, teveel gewicht toegekend aan de belangen van de NAVO. In haar schriftelijke uiteenzetting van 25 november 2017 en ter zitting heeft zij toegelicht dat zij niet inziet waarom de NAVO niet andere vliegtuigen of geluidarme motoren zou kunnen kopen of de AWACS-vliegtuigen anders zou kunnen laten opstijgen en landen. Voorts vraagt zij zich af waarom de NAVO niet zou kunnen betalen voor de overlast die zij eenzijdig toebrengt aan de Nederlandse burgers.
12.1. Zoals onder 10.2 is overwogen, heeft de NAVO besloten de motoren van de AWACS-vliegtuigen niet te vervangen. Een voorwaarde dat uitsluitend geluidarme motoren mogen worden gebruikt, zou daarom neerkomen op een verbod op toegang van de AWACS-vliegtuigen tot het Nederlandse luchtruim. Zo’n verstrekkende maatregel, acht de minister blijkens het besluit van 6 juli 2016 onevenredig bezwarend voor de NAVO. Feitelijk zou een dergelijk verbod immers leiden tot het einde van het gebruik van de NAVO-vliegbasis en daarmee tot het zeer ernstig belemmeren van de essentiële taak die de NATO Early Warning Force uitvoert. De minister vindt dat onaanvaardbaar.
Het eenzijdig opleggen van beperkingen aan het gebruik van het Nederlandse luchtruim door bondgenoten past volgens de minister bovendien niet bij de verdragsrechtelijke verplichtingen tot wederzijdse hulp en bondgenootschappelijke samenwerking. Het zou ook kunnen leiden tot wederkerige beperkingen voor het vliegen van Nederlandse militaire vliegtuigen in andere NAVO-landen. Uit het besluit van 6 juli 2016 blijkt dat de minister dat vanuit het oogpunt van operationaliteit van de Koninklijke Luchtmacht eveneens onaanvaardbaar vindt.
12.2. De minister heeft bij afweging van de betrokken belangen doorslaggevend gewicht toegekend aan de bovenvermelde militaire en bondgenootschappelijke belangen. Daarbij heeft hij betrokken dat de NAVO maatregelen heeft genomen om de geluidhinder te beperken, vooral door het beperken van het aantal vliegtuigbewegingen. Die maatregelen zijn vermeld in het besluit van 6 juli 2016. De door de maatregelen bereikte geluidreductie betreft weliswaar niet de hoogte van de maximale geluidniveaus, maar wel het aantal keren dat die hoge niveaus optreden. De optredende geluidniveaus van meer dan 100 dB(A) zijn volgens de minister voorts niet uitzonderlijk voor luchtvaartterreinen.
De Afdeling ziet in het betoog van de vereniging geen grond voor het oordeel dat de minister bij de beoordeling van haar verzoek een andere afweging had moeten maken. De beslissing om geen voorwaarden met toepassing van artikel 1, tweede lid, van de NAVO-binnenvliegregeling te stellen, is niet onredelijk, gelet op de zwaarwegende militaire en bondgenootschappelijke belangen. Daarbij is in aanmerking genomen dat het verzoek van de vereniging betrekking heeft op het beëindigen of beperken van de geluidhinder en niet op de vergoeding van schade door de NAVO.
12.3. Het beroep van de vereniging tegen het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 is ongegrond.
Incidenteel hoger beroep vereniging
13. De vereniging betoogt dat de rechtbank het geschil ten onrechte niet finaal heeft beslecht door zelf in de zaak te voorzien.
Dit betoog behoeft geen bespreking, omdat, zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, de rechtbank het besluit van 6 juli 2016 ten onrechte heeft vernietigd.
14. De vereniging heeft voorts betoogd dat de rechtbank haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte heeft afgewezen. Ter zitting in hoger beroep heeft zij echter laten weten dat zij geen belang heeft bij een oordeel hierover, aangezien zij ook in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling laat daarom ook dit betoog onbesproken.
Conclusie hoger beroepen
15. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 6 september 2017 in zaak nr. 16/1959, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vereniging tegen het besluit op bezwaar van 6 juli 2016 ongegrond verklaren.
16. Het incidentele hoger beroep van de vereniging is ongegrond.
Besluit van 12 januari 2018
17. Bij het besluit van 12 januari 2018 heeft de staatssecretaris, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de vereniging gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank voor zover deze het beroep van de vereniging betreft en die uitspraak in zoverre is vernietigd, is de grondslag aan het besluit komen te ontvallen. Het besluit van 12 januari 2018 dient reeds daarom te worden vernietigd.
Schadevergoeding
18. De vereniging betoogt dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden en verzoekt om vergoeding van daardoor door haar geleden schade.
[belanghebbende] en anderen verzoeken eveneens om vergoeding van de door hen geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
19. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt:
"Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen […] heeft eenieder het recht op […] behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. […]."
20. In deze procedure hebben [belanghebbende] en anderen geen zaak aan de rechter voorgelegd. Zij hebben geen beroep of hoger beroep ingesteld. Met de beslissing op het bezwaar van de vereniging is ook niet een beslissing genomen omtrent de burgerlijke rechten en verplichtingen van [belanghebbende] en anderen. Die beslissing bepaalt of wijzigt hun rechtspositie niet.
Hieruit volgt dat [belanghebbende] en anderen zich niet kunnen beroepen op het in artikel 6, eerste lid, van het EVRM opgenomen recht. Hun verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt daarom afgewezen.
21. In deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. In deze zaak gelden de termijnen die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde. Dat betekent dat in deze zaak, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar in beginsel ten hoogste één jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4653) vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
21.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer in Frydlender tegen Frankrijk, arrest van 27 juni 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0627JUD003097996, en in Pizzati tegen Italië, arrest van 29 maart 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0329JUD006236100).
21.2. Sinds 7 september 2012, de datum waarop de minister het bezwaarschrift van de vereniging tegen het besluit van 14 augustus 2012 heeft ontvangen, zijn ten tijde van deze uitspraak zes jaren en vijf maanden verstreken. In dit geval geven de onder 21.1 vermelde criteria geen aanleiding om een langere termijn gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de redelijke termijn met een jaar en vijf maanden is overschreden. Omdat de rechtbank en de Afdeling in deze procedure binnen een termijn van twee jaar uitspraak hebben gedaan, moet deze overschrijding geheel worden toegerekend aan de minister, thans de staatssecretaris.
21.3. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan de vereniging toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 1.500,00. De Afdeling zal de staatssecretaris veroordelen tot betaling van dit bedrag aan de vereniging, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
22. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Defensie gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 september 2017 in zaak nr. 16/1959, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de minister van Defensie van 6 juli 2016 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, is opgedragen het voor dat beroep betaalde griffierecht te vergoeden en de minister van Defensie is veroordeeld in verband met de voor de behandeling van dat beroep opgekomen proceskosten;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de Vereniging Stop Awacs Overlast tegen het besluit van 6 juli 2016 ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Defensie van 12 januari 2018, kenmerk BS2018000736;
V. verklaart het incidenteel hoger beroep van de Vereniging Stop Awacs Overlast ongegrond;
VI. wijst het verzoek van [belanghebbende] en anderen om vergoeding van immateriële schade af;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Defensie om aan de Vereniging Stop Awacs Overlast een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,00 (zegge: vijftienhonderd euro) te betalen;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Defensie tot vergoeding van bij de Vereniging Stop Awacs Overlast in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderd een euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
148.