Uitspraak
201706933/2/R3.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, en Stichting Bollenboos, gevestigd te Westerveld,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Westerveld,
verweerder.
Procesverloop (verkort)
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische gronden van de gemeente Westerveld" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Milieudefensie en Bollenboos beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de behandeling van het beroep aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) die de Afdeling in zaken over vergunningen voor veehouderijen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.
Overwegingen
1. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de agrarische gronden in het buitengebied van de gemeente Westerveld. Het is vastgesteld naar aanleiding van de gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan "Buitengebied Westerveld" uit 2012 door de Afdeling in de uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942.
2. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad gebruik gemaakt van de rapporten "Aanvulling milieueffectrapport" van 15 maart 2016 (hierna: Aanvulling MER) en "Westerveld - Agrarisch Buitengebied - Passende beoordeling" van 25 april 2017 (hierna: de passende beoordeling voor het plan). Hierin wordt met name ingegaan op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden als gevolg van uitbreiding van de agrarische bedrijvigheid in het plangebied. Er zijn verschillende alternatieven onderzocht en vergeleken met de referentiesituatie waarin geen nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld. Het gaat onder meer om de situatie waarin alle mogelijkheden van het bestemmingsplan uit 2012 worden gerealiseerd en alternatieven waarin de bouwmogelijkheden voor de grondgebonden of intensieve veehouderij zijn beperkt. De conclusie is dat alle alternatieven die voorzien in extra bouwmogelijkheden leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Aangezien in alle betrokken Natura 2000‐gebieden sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde - zo staat in de passende beoordeling van het plan - kunnen significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van die gebieden niet worden uitgesloten.
Verder wordt in de passende beoordeling ingegaan op mogelijke maatregelen om de stikstofdepositie of de gevolgen daarvan te beperken. Er is onder meer geïnventariseerd hoeveel ontwikkelingsruimte in het PAS beschikbaar is voor de diverse betrokken gebieden. De conclusie is dat er weliswaar ontwikkelingsruimte beschikbaar is, maar dat die niet voldoende is om de maximale depositietoename als gevolg van het plan op te vangen.
In de Aanvulling MER is op basis van de passende beoordeling een voorkeursalternatief beschreven waarin de bouwmogelijkheden (bij recht en in afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden) voor agrarische bedrijven ten opzichte van het bestemmingsplan uit 2012 op enkele punten worden beperkt. Ook wordt voorgesteld een stikstofregeling in het plan op te nemen. Die zou eruit moeten bestaan - kort samengevat - dat in het plan wordt bepaald dat de bestaande ammoniakemissie van agrarische bedrijven niet mag toenemen, maar dat door middel van een afwijkingsbevoegdheid hiervan kan worden afgeweken. Dit is volgens de Aanvulling MER mogelijk door gebruikmaking van ontwikkelingsruimte in het PAS. In de passende beoordeling van het PAS is immers aangetoond - aldus de Aanvulling MER - dat de dalende achtergrondconcentratie van de stikstofdepositie kan worden doorgezet en dat voor economische ontwikkelingen ontwikkelingsruimte beschikbaar is.
De raad heeft het voorkeursalternatief van de Aanvulling MER in het plan uitgewerkt.
3. Milieudefensie en Bollenboos betogen - kort samengevat - dat het plan kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden dan de raad heeft voorzien. Ook in het PAS wordt stikstofemissie volgens hen onderschat, met name doordat niet gerekend wordt met stikstofemissie buiten stallen. Zij stellen ook dat volgens de nieuwste PAS-gebiedsanalyse voor het Natura 2000-gebied "Drents- Friese Wold" de afname van de overbelasting door stikstofdepositie te traag verloopt en dat daardoor niet kan worden volgehouden dat de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet worden aangetast. Het PAS schiet daarom tekort en het plan had in verband hiermee aanvullende maatregelen moeten treffen.
Verder betwijfelen Milieudefensie en Bollenboos of het plan wel uitvoerbaar is, omdat het weliswaar ruime uitbreidingsmogelijkheden biedt (in bijvoorbeeld de bouwblokgrootte en de bedrijfskavelgrootte), maar de ontwikkelingsruimte in het PAS beperkt is.
4. Het Hof van Justitie heeft de in de zaken over vergunningen voor veehouderijen gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het niet meer mogelijk is om in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontwikkelingsruimte toe te delen (rechtsoverweging 32.6 en 34.2).
Voor een bestemmingsplan zoals het onderhavige zijn tevens de volgende overwegingen van belang:
"35. Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Nbw 1998/artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
Een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden.
De vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998 of artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het kan daarbij onder meer gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, r.o. 4.9).
35.1. De conclusie in deze uitspraak dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt kan gevolgen hebben voor de hiervoor bedoelde bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen. De raad kan/kon bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. De raad heeft in die gevallen het bestemmingsplan of het plandeel dat in de ruimtelijke ontwikkeling voorziet, vastgesteld in strijd met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 of artikel 2.8, derde lid, van de Wnb."
5. Gelet op vorenstaande overwegingen is de Afdeling van oordeel dat de raad het onderhavige plan heeft vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming, aangezien hij daarbij heeft verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS.
6. Het beroep is kennelijk gegrond. Het plan moet, gelet op de samenhang tussen de verschillende plandelen, in zijn geheel worden vernietigd.
Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westerveld tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische gronden van de gemeente Westerveld";
III. draagt de raad van de gemeente Westerveld op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. verstaat dat de raad van de gemeente Westerveld aan Vereniging Milieudefensie en Stichting Bollenboos het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Jacobs
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
717.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
"1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
(…)"
Artikel 2.8
"1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…)"