Uitspraak
201309296/6/R3.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de raad van de gemeente Appingedam,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in de besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij brief van 18 december 2018 de besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 nader gemotiveerd.
[appellante] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, bij brief van 24 januari 2019 een voorlopige zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld. Daarbij heeft zij verzocht de termijn voor het indienen van een zienswijze te verlengen.
[appellante] heeft bij brief van 1 februari 2019 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft bij brief van 5 februari 2018 de termijn voor het naar voren brengen van een zienswijze verlengd tot en met 1 mei 2019.
[appellante] heeft bij brief van 26 april 2019 nadere stukken ingediend.
De raad heeft bij brief van 10 mei 2019 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel, advocaat te Assen, drs. J.H.M. Seerden, deskundige, en A. Usmany-Dallinga, wethouder, zijn verschenen.
Overwegingen
De besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 en de tussenuitspraak
1. De Afdeling heeft in 13.2 van de tussenuitspraak overwogen dat de raad er niet in is geslaagd om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de brancheringsmaatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De raad heeft zich immers alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt. Bij gebreke van een analyse met specifieke gegevens kon de Afdeling niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen.
In 13.3 heeft de Afdeling overwogen dat zij onder deze omstandigheden evenmin kon beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Gelet op het vorenstaande heeft de Afdeling in 13.4 van de tussenuitspraak geconcludeerd dat de besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 zich, wat artikel 18, lid 18.1, respectievelijk artikel 19, lid 19.1, van de planregels betreft, niet verdragen met de Unierechtelijke eis dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
2. De beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 zijn gegrond. De besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 dienen te worden vernietigd, wat artikel 18, lid 18.1, respectievelijk artikel 19, lid 19.1, van de planregels betreft.
3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak alsnog:
- met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 13.2 tot en met 13.4 van de tussenuitspraak aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de betrokken brancheringsregeling voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel);
- dan wel met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 13.2 tot en met 13.4 van de tussenuitspraak het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling, bijvoorbeeld door aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat een minder beperkende brancheringsregeling of een andere minder beperkende maatregel voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
4. Naar aanleiding van de tussenuitspraak zijn door partijen de volgende stukken ingediend:
- nadere motivering van de raad van 18 december 2018, met als bijlage het rapport "Appingedam, nadere motivering brancheringsbeperking bestemmingsplan Stad Appingedam" van Rho Adviseurs (in samenwerking met Bureau Stedelijke Planning en Locatus) van 3 december 2018;
- voorlopige zienswijze van [appellante] van 24 januari 2019, annex verzoek om verlenging van de zienswijzentermijn;
- zienswijze van [appellante] van 1 februari 2019, met 4 bijlagen;
- toelichting onderzoeken van [appellante] van 26 april 2019, met 6 bijlagen;
- nadere reactie van de raad van 10 mei 2019, met als bijlage "Beoordeling Rho adviseurs op ingebrachte onderzoeken [appellante] d.d. 09-05-2019.
De nadere motivering van 18 december 2018
5. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het rapport "Appingedam, nadere motivering brancheringsbeperking bestemmingsplan Stad Appingedam" van Rho Adviseurs van 3 december 2018 laten opstellen (hierna: het rapport van Rho). Het rapport is opgesteld door zeven deskundigen van Rho adviseurs, Bureau Stedelijke Planning en Locatus. Daarnaast is het rapport in een expertmeeting besproken met diverse beleidsmakers en juristen. De raad stelt zich ervan te hebben vergewist dat het onderzoek zorgvuldig tot stand is gekomen en dat het naar inhoud voldoende inzichtelijk en concludent is.
5.1. De raad stelt dat op basis van dit rapport redelijkerwijs kan worden geconcludeerd dat de brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken en dat de brancheringsregeling ook overigens evenredig is.
5.2. In het rapport wordt eerst ingegaan op de actuele situatie in Appingedam en Delfzijl. Hierbij zijn de vigerende beleidskaders het vertrekpunt (hoofdstuk 2). Op basis van gegevens uit het Koopstromenonderzoek provincie Groningen (2017) wordt het actuele functioneren van het winkelaanbod in Appingedam (en Delfzijl) onderzocht. Ook is aandacht voor de bevolkingsprognose en de gevolgen voor de behoefte aan winkelmeters. Dit geeft volgens het rapport inzicht in de kwetsbaarheid van de totale detailhandelsstructuur in Appingedam (en Delfzijl) in het algemeen én in de kwetsbaarheid van het centrum van Appingedam in het bijzonder.
Vervolgens wordt ingegaan op het evenredigheidsvraagstuk (hoofdstuk 3 en 4). Hiertoe worden twee onderzoeksvragen beantwoord:
1. is de getroffen maatregel geschikt om het beoogde doel te bereiken?
2. is de maatregel de minst beperkende maatregel waarmee het doel kon worden bereikt?
In het kader van de beantwoording van de eerste vraag worden in hoofdstuk 3 de volgende analyses uitgevoerd:
• Eerst wordt ingegaan op de vraag wat de vitaliteit van centrumgebieden/binnensteden bepaalt dan wel hoe de vitaliteit van de binnenstad kan worden gemeten en getoetst. Hierbij wordt onderzocht wat de relevante parameters zijn die laten zien in hoeverre een centrum/binnenstad vitaal is en goed functioneert. Hiertoe is een analyse uitgevoerd van onderzoek dat is uitgevoerd naar het functioneren van binnensteden en bovenlokale winkelgebieden. In de analyse wordt onderzocht welke parameters het functioneren beïnvloeden.
• Vervolgens wordt op basis van een analyse van uitgevoerde koopstroomonderzoeken, een analyse van de opbouw en de ontwikkeling van het winkelaanbod, een vergelijking van ontwikkelingen in het winkelaanbod in Nederland en België en een analyse van passanttellingen onderzocht in hoeverre de vestiging van mode & luxe (en dagelijkse goederen) op het Woonplein dan wel buiten de binnenstad, een negatief effect heeft op het functioneren en de vitaliteit van de winkelgebieden in binnensteden/centrumgebieden én in hoeverre het op het Woonplein vestigen van winkels in dagelijkse goederen (met name supermarkten) het functioneren van de buurt-/wijkcentra aantast (waardoor inwoners niet meer op aanvaardbare dan wel de kortst mogelijke afstand hun boodschappen kunnen blijven doen).
Op basis van deze analyses wordt de vraag beantwoord of de getroffen maatregel (branchering op het Woonplein, waarbij winkels in de branchegroepen mode en luxe artikelen én de branchegroep dagelijkse goederen zijn uitgesloten) geschikt is om het beoogde doel te bereiken: het voorkomen van het ongewenst aantasten van het functioneren en de vitaliteit van de totale winkelstructuur in het algemeen en het centrumgebied/de binnenstad in Appingedam en het Woonplein als volumineuze detailhandelslocatie in het bijzonder.
Om de tweede vraag te beantwoorden wordt in hoofdstuk 4 onderzocht wat het door de gemeente tot nu toe gevoerde overige beleid is geweest en welke maatregelen tot dusver zijn genomen. Vervolgens is verkend welke andere maatregelen ook mogelijk zouden zijn om het functioneren en de vitaliteit van het centrum te ondersteunen en hoe werkzaam deze zijn in de situatie van Appingedam. Daarna is onderzocht of de mogelijke maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd eenzelfde effect hebben op de vitaliteit van het centrumgebied/de binnenstad als de branchebeperking in combinatie met de reeds uitgevoerde maatregelen.
5.3. Er mag volgens de raad op grond van dit onderzoek redelijkerwijs van uit worden gegaan dat specifiek voor de situatie in Appingedam het volgende is aangetoond:
- de winkelstructuur, en met name die van de binnenstad, in Appingedam is zeer kwetsbaar, waardoor ook relatief kleine veranderingen grote gevolgen kunnen hebben voor de aantrekkelijkheid van het centrumgebied en de leegstand;
- de branchebeperking is niet alleen noodzakelijk, maar ook geschikt om het beoogde doel te bereiken, te weten: 1) het beperken van structurele leegstand in de binnenstad; 2) het borgen van de vitaliteit van de binnenstad; 3) het voorkomen van verdringing van detaillisten op het Woonplein die branches exploiteren waarvoor op andere plaatsen binnen de gemeente geen vestigingsmogelijkheid is; 4) het borgen van het consumentenbelang bij een goede voorzieningenstructuur voor dagelijkse boodschappen op aanvaardbare afstand van de eigen woning en 5) het borgen van het consumentenbelang bij een complete voorzieningenstructuur en zo hoog mogelijke koopkrachtbinding en toevloeiing;
- het functioneren en de vitaliteit van de binnenstad wordt aangetast wanneer de omvang van het winkelaanbod in de branchegroep mode en luxe in het centrumgebied kleiner wordt;
- de vestiging op het Woonplein van winkels in de branchegroepen dagelijks en mode en luxe die voor hun functioneren niet afhankelijk zijn van andere winkels, heeft rechtstreeks effect op winkels in de binnenstad die voor hun functioneren wel afhankelijk zijn van andere winkels;
- minder winkels in de branchegroep mode en luxe leidt tot een lagere waardering van de binnenstad, tot minder passanten en dus minder bezoekers en een lagere bezoekduur en aldus een lagere koopkrachtbinding en omzet;
- het wegtrekken van supermarkten uit een centrumgebied en boodschappengebied heeft grote nadelige gevolgen op het functioneren van de binnenstad;
- er treden verdringingseffecten op het Woonplein op wanneer de branchebeperking daar wegvalt, waardoor de voorzieningenstructuur en dus het consumentenbelang wordt aangetast;
- naast branchering wordt een brede en samenhangende set maatregelen toegepast, die echter - indien de branchering niet planologisch zou worden verankerd - op zichzelf nog niet het gewenste effect op het beschermen van de vitaliteit van het centrum zouden hebben ("dweilen met de kraan open"), zodat ook overigens sprake is van een evenredige maatregel.
5.4. De raad concludeert op grond hiervan dat — gelet op de kwetsbaarheid van de binnenstad en de reeds lang bestaande structurele leegstand — de in het plan opgenomen brancheringsregeling in beginsel geschikt is om verdere structurele leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen. Uit de met specifieke gegevens onderbouwde analyses van Rho volgt aantoonbaar dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels middels het planologisch verankeren van de detailhandelsstructuur en anderzijds het voorkomen van verdringing van retailers op het Woonplein, behoud van de vitaliteit en het oorspronkelijk karakter van het stadscentrum (leefbaarheid) en het voorkomen van verdere structurele leegstand in het stadscentrum. Daarnaast is naar de mening van de raad thans voldoende aangetoond dat de brancheringsregeling ook overigens evenredig is.
De zienswijze
Algemeen
6. [appellante] betoogt dat de noodzaak en de evenredigheid van de branchebeperkingen door het rapport van Rho op geen enkele wijze zijn onderbouwd of bewezen. [appellante] betoogt dat het rapport van Rho vol staat met verwijzingen naar stukken die ten tijde van de vorige zitting al bekend waren en dat het rapport daarom niet actueel is. Het is zeer oude wijn in nauwelijks nieuwe zakken. Bovendien staat het rapport volgens [appellante] vol met aannames, veronderstellingen en vaagheden. Het is bijna een onmogelijke opgave om tot in detail in te gaan op alle veronderstellingen, aannames en andere vaagheden in het rapport, aldus [appellante]. Zij betoogt dat het rapport geen concrete bewijzen en/of onderzoeksgegevens bevat die betrekking hebben op het Woonplein in Appingedam. Er is geen enkel concreet onderzoek uitgevoerd, er is alleen nogmaals verwezen naar oude algemene onderzoeksgegevens die niet specifiek zien op de situatie in Appingedam. In het bijzonder bevat het rapport geen concrete onderzoeksvraag die specifiek ziet op de gestelde vrees voor vertrek van winkels uit het centrum naar het Woonplein, laat staan dat deze zou zijn beantwoord. [appellante] stelt dat de raad het bewijs had moeten moet leveren dat de winkels uit het centrum van Appingedam zullen vertrekken naar het Woonplein, als dat zou zijn toegestaan. Nagelaten is om de ondernemers uit het centrum zelf vragen te stellen. Er zit bovendien ook nog een verboden distributieplanologische marktanalyse in het rapport, aldus [appellante].
6.1. Hoewel dit volgens [appellante] op zichzelf al voldoende is om de gewraakte planregel te vernietigen, heeft [appellante] de volgens haar relevante onderzoeken zelf laten uitvoeren. Uit nader onderzoek in opdracht van [appellante] blijkt volgens haar dat de gestelde vrees, dat de winkeliers uit het centrum van Appingedam allemaal naar het Woonplein zouden vertrekken als de branchebeperking zou komen te vervallen, ongegrond is. [appellante] stelt dat ze aldus heeft getracht om voor de Afdeling zo concreet mogelijk inzichtelijk te maken waar het nu eigenlijk over gaat. De discussie in onderhavige procedure en diverse andere procedures dreigt volgens haar een hoog abstractieniveau te krijgen, terwijl prima is uit te leggen en te onderzoeken wat er feitelijk aan de hand is.
Economische doelen; distributieplanologische marktanalyse
7. [appellante] betoogt dat Rho niet alleen tracht te onderbouwen dat winkels uit het centrum geneigd zullen zijn naar de periferie te verhuizen wanneer de planregeling dat zou toelaten, maar dat Rho ook onderzoek doet naar de effecten van nieuwe winkels aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum. Dit tweede onderwerp is volgens [appellante] echter gedurende de gehele procedure nooit eerder onderwerp van discussie geweest, dan wel aangevoerd als dwingende reden van algemeen belang. In paragraaf 2.6 en tabel 2.7 van het rapport wordt nu aan de hand van een actuele distributieplanologische marktanalyse geconcludeerd dat nieuw aanbod op locaties buiten de aangewezen winkelgebieden grote effecten kan hebben op het functioneren van het totale winkelgebied. [appellante] betoogt dat zij in de voorgaande fase van de procedure meermaals heeft aangevoerd dat de werkelijke reden achter de branchebeperking het reguleren van de impact van nieuwe winkels aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum is, maar dat de raad dit stelselmatig heeft ontkend.
[appellante] acht het in dit stadium voor het eerst opvoeren van een distributieplanologische marktanalyse (paragraaf 2.6 en tabel 2.7 van het rapport van Rho) primair in strijd met de goede procesorde. De gegevens waarop het rapport is gebaseerd, zijn al enkele jaren oud en er is geen enkele reden waarom deze analyse niet eerder in de procedure is ingebracht. Het rapport moet volgens [appellante] in zoverre buiten beschouwing blijven.
Indien de Afdeling de distributieplanologische marktanalyses meeneemt in de beoordeling, verzoekt [appellante] de Afdeling om de zaak terug te verwijzen naar het Hof van Justitie. Volgens haar heeft de raad het Hof niet volledig ingelicht over zijn motieven om de vestigingsmogelijkheden op het Woonplein te beperken. Indien het Hof had geweten dat de branchebeperking ook is ingegeven door de impact van nieuwe winkels aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum, dan had het Hof naar de stellige overtuiging van [appellante] niet overwogen dat de planregels geen verboden eis als bedoeld in artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn inhouden. [appellante] vraagt de Afdeling daarom het Hof alsnog concreet de vraag te stellen of de bescherming van het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang kan worden onderbouwd met een distributieplanologische marktanalyse, waarin de effecten van nieuwe winkels op de bestaande structuur worden meegewogen.
Voor het geval thans tot een inhoudelijke beoordeling wordt overgaan, betoogt [appellante] dat het onderzoek in paragraaf 2.6 en tabel 2.7 van het rapport een verboden distributieplanologische marktanalyse behelst. Het meewegen van de impact van nieuwe winkels op de bestaande structuur wordt op grond van vaste rechtspraak van het Hof gekwalificeerd als een zuiver economisch motief. Daarbij wijst zij op het arrest van het Hof van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, punten 95 tot en met 98, en op de Mededeling van de Europese Commissie van 19 april 2018 COM(2018)219 final, p. 3.
7.1. De raad stelt dat het volgens [appellante] "verboden" distributieplanologisch onderzoek is uitgevoerd in hoofdstuk 2 van het rapport van Rho. Dat hoofdstuk vormt echter niet de kern van de onderbouwing, maar geeft, samen met andere onderzoeken zoals de Retail Risk Index (die een indicatie geeft voor de kans dat een winkelpand leeg komt te staan) inzicht in de kwetsbaarheid van de structuur van het winkelaanbod in de binnenstad van Appingedam (en Delfzijl).
In het bestemmingsplan zijn geen regels opgenomen waaruit volgt dat de vestiging van dienstverrichters afhankelijk wordt gesteld van distributieplanologisch onderzoek. Ook anderszins wordt de vestiging van dienstverleners nergens afhankelijk gesteld van de uitkomsten van dergelijk onderzoek. Het distributieplanologisch onderzoek is slechts één van de onderzoeken waaruit kan worden afgeleid dat de structuur van het winkelaanbod in de binnenstad van Appingedam in beginsel zeer kwetsbaar is. De raad ziet niet in hoe die analyse in strijd kan zijn met de goede procesorde. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet om in die context gebruik te maken van de uitkomsten van dergelijk onderzoek, aldus de raad.
7.2. Artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
"De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
[…]
5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang."
7.3. Zoals onder 8. van de verwijzingsuitspraak en onder 11. van de tussenuitspraak is overwogen, heeft de raad de brancheringsregeling in het bestemmingsplan opgenomen ter voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied en vanwege behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum. Zoals onder 10.1 van de tussenuitspraak is overwogen dient de stad daartoe volgens de raad een aantrekkelijk centrum te houden, zodat mensen blijven winkelen in de kern. Om een centrum met aantrekkingskracht te houden waar het plezierig winkelen is, dient volgens de raad een mix van winkels te worden aangeboden die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Zoals voorts onder 13.1 van de tussenuitspraak is overwogen gaat de raad uit van de veronderstelling dat, indien branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen door vertrek van of druk op detailhandel in het centrum zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied. Volgens de raad zal dit leiden tot toename van de leegstand in binnenstedelijk gebied en afbreuk doen aan de leefbaarheid van het stadscentrum.
7.4. Voor zover [appellante] stelt dat de raad door middel van de brancheringsregeling beoogt de impact van nieuwe reguliere winkels aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum te reguleren, en dat dit een economisch doel is, overweegt de Afdeling als volgt. De met de brancheringsregeling nagestreefde doelen zijn gelegen in het voorkomen van leegstand en behoud van leefbaarheid in het centrum. In dat kader beoogt de raad - zoals al uit de hiervoor weergegeven passages van de tussenuitspraak volgt - niet alleen verplaatsing tegen te gaan van bestaande reguliere detailhandel vanuit het centrum naar het Woonplein, maar ook de vestiging van "nieuwkomers" (nog niet in de gemeente gevestigde reguliere detailhandel) op het Woonplein tegen te gaan. De door [appellante] genoemde effecten van het toelaten van nieuwe, nog niet in de gemeente gevestigde, reguliere detailhandel aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum vormen binnen het kader van de brancheringsregeling echter geen zelfstandig criterium. Zij zijn alleen van belang voor zover met de regeling beoogd wordt geen ontwikkelingen toe te staan waardoor onaanvaardbare leegstand dan wel aantasting van de leefbaarheid optreedt in het centrum. De omstandigheid dat de raad de effecten van nieuwe reguliere detailhandel aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum heeft betrokken in het onderzoek, brengt dan ook niet mee dat de doelen van de brancheringsregeling economische doelen zijn. De uitoefening van de dienstenactiviteit is voorts niet afhankelijk gesteld van een economische behoefte of marktvraag.
7.5. Voor zover [appellante] zich beroept op het arrest van het Hof van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, overweegt de Afdeling als volgt. In dit arrest heeft het Hof overwogen:
"97 Dienaangaande zij vastgesteld dat die bepalingen inhouden dat maxima voor de vestigingsdichtheid en het effect op de bestaande detailhandel worden toegepast, waarboven geen grote winkelbedrijven en/of middelgrote winkelbedrijven mogen worden geopend.
98 Aangezien dergelijke overwegingen zuiver economisch zijn, kunnen zij volgens de in punt 74 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak evenwel geen dwingende reden van algemeen belang vormen."
Zoals hiervoor werd overwogen zijn de door [appellante] genoemde effecten van het toelaten van nieuwe, nog niet in de gemeente gevestigde, reguliere detailhandel aan het Woonplein op de bestaande structuur in het centrum binnen het kader van de brancheringsregeling niet van zelfstandige betekenis. Deze effecten zijn alleen indirect van belang, in die zin dat met de regeling beoogd wordt geen ontwikkelingen toe te staan waardoor onaanvaardbare leegstand dan wel aantasting van de leefbaarheid optreedt in het centrum. Zoals onder 11.2 van de tussenuitspraak is overwogen, heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat deze doelstellingen een dwingende reden van algemeen belang behelzen. De bestreden brancheringsregeling houdt niet in dat maxima voor economische effecten op de bestaande detailhandel worden toegepast. Het beroep op dit arrest gaat daarom niet op.
Met betrekking tot het beroep van [appellante] op de Mededeling van de EC van 19 april 2018 COM(2018)219 final, p. 3, overweegt de Afdeling als volgt. In de Mededeling wordt vermeld:
"Door de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende de vrijheid van vestiging te codificeren, verbiedt de dienstenrichtlijn bepaalde vereisten zoals onderzoek naar de economische noodzaak. Verzoeken om informatie met het oog op evaluatie van het aanbod (bv. aantal, types en formaten van bestaande winkels) of het meten van de marktvraag (bv. Koopkracht of huishoudelijk verbruik in de betrokken vestigingsgebieden) vallen in deze categorie. Dergelijke eisen zijn door de EU-wetgever verboden omdat zij louter economische belangen nastreven of door minder beperkende maatregelen kunnen worden vervangen."
De bestreden brancheringsregeling vereist geen onderzoek naar de economische noodzaak, zodat ook aan deze Mededeling niet de betekenis kan worden toegekend die [appellante] bepleit.
7.6. Omdat de raad de distributieplanologische marktanalyses alleen in het onderzoek heeft betrokken in het kader van de beoordeling of door middel van de brancheringsregeling ontwikkelingen worden voorkomen waardoor onaanvaardbare leegstand dan wel aantasting van de leefbaarheid in het stadscentrum optreedt, is het voor de Afdeling duidelijk dat geen sprake is van een - zoals [appellante] stelt - "verboden" distributieplanologische marktanalyse.
Er bestaat dan ook geen aanleiding om het Hof de aanvullende prejudiciële vraag te stellen of de bescherming van het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang kan worden onderbouwd met een distributieplanologische marktanalyse, waarin de effecten van nieuwe winkels op de bestaande structuur worden meegewogen.
7.7. Ook het betoog van [appellante] dat sprake is van strijd met de goede procesorde treft geen doel. In 13.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen:
"De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden - meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. De raad heeft dit echter nagelaten."
Uit deze overweging volgt dat de raad bij het herstel onder meer gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw kon nemen en rekening kon houden met al beschikbare (onderzoeks)gegevens.
Noodzakelijkheid
8. Onder 11.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen:
"Door middel van branchering in het perifere winkelgebied beoogt de raad een mix van winkels in het centrum te behouden of te bevorderen die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Daarmee wordt beoogd een aantrekkelijk centrum te bevorderen, om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De raad heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het nastreven van deze doelen nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu, temeer wanneer − zoals in Appingedam− sprake is van een verhoudingsgewijs hoog leegstandspercentage aan winkelruimte in het stadscentrum. Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.
Aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) is daarmee voldaan. […]"
8.1. Voor zover [appellante] betoogt dat de noodzaak van de branchebeperkingen door het rapport van Rho op geen enkele wijze is onderbouwd of bewezen, keert zij zich dan ook tegen overwegingen van de tussenuitspraak. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
Geschiktheid
9. [appellante] betoogt dat de geschiktheid van de branchebeperkingen door het rapport van Rho op geen enkele wijze is onderbouwd of bewezen.
[appellante] betwist de inhoud van het rapport van Rho in zijn geheel, omdat die inhoud niet is gebaseerd op actueel en concreet onderzoek. [appellante] betoogt dat de raad helemaal niets heeft onderzocht, maar is teruggevallen op onderzoeksgegevens die dateren van ruim voor de datum van de zitting op 10 april 2018. Deze gegevens waren ten tijde van die zitting ook al bekend en niet al deze gegevens zijn volgens [appellante] nog actueel. Zo is paragraaf 3.1 van het rapport van Rho gebaseerd op een onderzoek uit 2005, dat is verouderd, en wordt in paragraaf 3.3.7 verwezen naar koopstromenonderzoek voor de Randstad uit 2016, waarvoor een update gereed is.
[appellante] betoogt verder dat er geen enkel concreet onderzoek is gedaan onder de ondernemers uit het centrum van Appingedam of anderszins. De voortdurende verwijzingen naar (zeer) algemeen beleid van provincies en gemeentes zeggen niets relevants over de specifieke situatie in Appingedam.
Volgens [appellante] is de enige relevante onderzoeksvraag de vraag naar de vestigingsmotieven van de winkeliers in het centrum van Appingedam en hun eventuele beweegredenen om te verhuizen naar andere winkelgebieden buiten het centrum, waaronder het Woonplein. Volgens [appellante] had de raad het bewijs moeten leveren dat de winkels uit het centrum van Appingedam zullen vertrekken naar het Woonplein, als dat zou zijn toegestaan.
9.1. In 13.2. van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het op zichzelf mogelijk geacht dat de op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling van de raad opgaat, dat een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en het oorspronkelijk karakter en daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. De raad was er naar het oordeel van de Afdeling echter niet in geslaagd om deze algemene stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Er was immers geen gebruik gemaakt van onderzoeksgegevens of andere feitelijke gegevens.
De Afdeling moet, aldus de tussenuitspraak, beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is - en niet verder gaat dan nodig - om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen. Daartoe diende de raad onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de door de raad gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt.
9.2. Het vorenstaande betekent niet dat de enige relevante onderzoeksvraag de vraag is naar de vestigingsmotieven van de winkeliers in het centrum van Appingedam en hun eventuele beweegredenen om te verhuizen naar andere winkelgebieden buiten het centrum. Evenmin betekent het vorenstaande dat de raad zich alleen moest richten op de vraag of het loslaten van de brancheringsregeling leidt tot het vertrek van de winkels uit het stadscentrum en ook niet dat hij daartoe bewijs moet leveren.
9.3. Zoals volgt uit overweging van 13.2 van de tussenuitspraak kan de raad ten behoeve van de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling zoals in het plan opgenomen twee opeenvolgende stappen zetten:
(1) resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen
(2) beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam.
Uit de tussenuitspraak vloeit voort dat de eerste stap ontbrak, zodat per definitie de tweede stap - een ‘vertaalslag’ naar Appingedam - evenmin was gezet. In de uitspraken van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195 (Maastricht) en ECLI:NL:RVS:2018:4196 (Schijndel), heeft de Afdeling geoordeeld dat de betrokken gemeenteraden in redelijkheid konden oordelen - op basis van de overgelegde gegevens -- dat brancheringregelingen zoals in de plannen die voorlagen in het algemeen effectief zijn (stap 1). De Afdeling overwoog, samengevat weergegeven, dat de gemeenteraad bij de beoordeling van de toepasbaarheid van de in stap 1 gehanteerde algemene gegevens op de specifieke situatie in de betrokken gemeente (stap 2) dient te motiveren en zo nodig met nader onderzoek te onderbouwen dat de situatie in zijn gemeente niet zo bijzonder of afwijkend is dat die toepasbaarheid zich niet voordoet.
9.4. Dat in het rapport van Rho bestaande algemene onderzoeken in ogenschouw zijn genomen, is gelet op het hiervoor onder (1) vermelde dan ook op zichzelf niet strijdig met de uitgangspunten zoals geformuleerd in de tussenuitspraak. [appellante] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek uit 2005, waarnaar in paragraaf 3.1 van het rapport van Rho wordt verwezen, en het onderzoek uit 2016, waarnaar in paragraaf 3.3.7 van het rapport van Rho wordt verwezen, achterhaald is.
Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit de tussenuitspraak niet dat concreet onderzoek zou moeten worden gedaan onder de ondernemers in het centrum van Appingedam.
9.5. In het onderstaande wordt nader ingegaan op de hiervoor genoemde twee stappen en hetgeen [appellante] daarover meer specifiek heeft aangevoerd.
Effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen
9.6. De Afdeling stelt in de eerste plaats vast dat in het rapport van Rho dieper is ingegaan op onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen.
In paragraaf 1.3 van het rapport van Rho wordt gewezen op de zogeheten wet van Hotelling, een economische wetmatigheid die inhoudt dat winkels hun marktgebied en daarmee hun omzet vergroten door zich centraal in het marktgebied te vestigen.
In paragraaf 3.2 van het rapport wordt opgemerkt dat het voor dit onderzoek van belang is om gegevens te hebben op meerdere tijdstippen in de tijd waardoor in kaart kan worden gebracht dat een bepaalde ontwikkeling leidt tot een vermindering van het functioneren of de vitaliteit van een centrumgebied of binnenstad. Voor de vitaliteit van een winkelgebied worden als indicator beschouwd de huurprijs van winkelpanden, het aantal passanten, de vloerproductiviteit, de consumentenwaardering, de bezoekduur en -frequentie en (het risico op) leegstand.
In paragraaf 3.3 is vermeld dat in het rapport wordt onderzocht in hoeverre met actueel onderzoek en cijfermateriaal aangetoond kan worden dat de benoemde parameters voor het beoordelen van de vitaliteit van een centrumgebied worden beïnvloed door het al dan niet hanteren van de branchebeperking in de branchegroep mode & luxe.
In paragraaf 3.3.1 wordt, op basis van een analyse van retaildata van Locatus uit 2018 over het aandeel winkels en m2 winkelvloeroppervlak (wvo) van alle winkelgebieden in kernen met meer dan 3.500 inwoners in Nederland, geconcludeerd dat de functie en het verzorgingsgebied van een centrumgebied samenhangen met de (relatieve) omvang van het winkelaanbod in de branchegroep mode & luxe. Een gebied waar het aandeel mode & luxe ruim groter is dan dagelijkse goederen heeft een grotere verzorgingsfunctie dan wanneer het aandeel dagelijkse goederen even groot of groter is. Wanneer het boodschappen doen in een winkelgebied de overhand krijgt wordt een winkelgebied minder aantrekkelijk om recreatief te gaan winkelen, waardoor de belevingsfunctie van een binnenstad en centrumgebied voor de bevolking afneemt.
In paragraaf 3.3.2 wordt, op basis van een analyse van de ontwikkeling van het aantal passanten en het aandeel winkels in de branchegroep mode & luxe in 100 centrale winkelgebieden in Nederland waarvoor passantentellingen beschikbaar zijn over de periode 2005-2018, geconcludeerd dat de afname van het aandeel van de branchegroep mode & luxe in de omvang van het winkelaanbod gemiddeld genomen leidt tot een afname van het aantal passanten.
In paragraaf 3.3.2 wordt, op basis van een analyse van gegevens over centrumgebieden in kernen met een omvang van 10.000 tot 20.000 inwoners in het Koopstromenonderzoek Randstad 2016, geconcludeerd dat de aanwezigheid van mode & luxe buiten het centrum negatieve gevolgen heeft voor het functioneren van winkels in mode & luxe in het centrumgebied.
In paragraaf 3.3.4 wordt, op basis van een analyse van het leegstandsrisico volgens de zogeheten Retail Risk Index van Locatus in kernwinkelgebied van plaatsen met een omvang van 10.000 tot 30.000 inwoners, onderzocht of de omvang van het aandeel centrumbranches (mode & luxe) buiten de centrumgebieden de kans op leegstand in de centrale winkelgebieden beïnvloedt. Geconcludeerd wordt dat een groeiend winkelaanbod in centrumbranches buiten de centrale en ondersteunende winkelgebieden resulteert in een hoger risicoprofiel van (winkel)panden in het centrale winkelgebied.
In paragraaf 3.3.5 wordt - op basis van een analyse van het aantal panden met een Retail Risk Index boven de 110 (met een hoog of zeer hoog risico) in relatie tot de verandering van het aandeel van de branchegroep mode en luxe in 89 centrumgebieden in de periode 2005-2018 - geconcludeerd dat de afname van het aandeel van de branchegroep mode & luxe in het centrumgebied een indicator is voor de kans op leegstand in dat gebied.
In paragraaf 3.3.6 wordt geconcludeerd dat in kernen waar centrumbranches meer versnipperd zijn over de woonplaats dan in het jaar 2005 het geval was, de leegstand in het centrale winkelgebied ruim boven het landelijke gemiddelde ligt.
In paragraaf 3.3.7 wordt aan de hand van het Koopstromenonderzoek Randstad 2016 onderzocht of er een verband bestaat tussen de vertegenwoordiging van de branchegroep mode & luxe in een winkelgebied, en het bezoekmotief, de waardering van het winkelaanbod, de bezoekfrequentie en de bezoekduur. Consumenten die vergelijkend en/of recreatief komen winkelen noemen het bezoekmotief "het totale winkelaanbod" aanzienlijk vaker in winkelgebieden met een groot aandeel mode & luxe, dan in winkelgebieden waar dat aandeel laag is. In winkelgebieden waar minder dan 40% van de winkels in de niet-dagelijkse sector behoort tot de hoofdbranche mode & luxe, wordt het winkelaanbod door inwoners van de betreffende woonplaats beduidend lager gewaardeerd dan in winkelgebieden waar dat hoger ligt. Ook de bezoekfrequentie is lager naarmate het aandeel winkels in de branchegroep mode & luxe lager is. Bij de bezoekduur is dezelfde trend zichtbaar. Geconcludeerd wordt dat naarmate mode & luxe in centrumgebieden beter vertegenwoordigd is, consumenten het winkelaanbod hoger waarderen, het winkelgebied frequenter bezoeken en hun bezoekduur langer is.
In paragraaf 3.3.8 wordt, met behulp van een analyse van de Locatus bestanden van Nederland en België, onderzocht of de omvang van het winkelaanbod in centrumgebieden in België, waar er minder beperkingen zijn voor het vestigen van detailhandel buiten de binnenstad, gemiddeld kleiner is dan in Nederland. Geconcludeerd wordt dat niet alleen het aanbod in de branchegroep mode & luxe in de binnensteden in België kleiner is dan in Nederland, maar ook de omvang van het totale winkelaanbod in centrumgebieden/binnensteden is in België - gemiddeld meer dan 40% - kleiner dan in Nederland.
In paragraaf 3.4 wordt op basis van passantenonderzoek van DTNP geconcludeerd dat supermarkten een cruciale publiekstrekker zijn voor centrumgebieden.
In paragraaf 3.6 staat dat op basis van de in het voorgaande uitgevoerde analyses is aangetoond dat het functioneren en de vitaliteit van het centrum wordt aangetast wanneer de omvang van het winkelaanbod in de branchegroep mode & luxe in een centrumgebied kleiner wordt. Minder winkels in deze branchegroep leidt tot een lagere waardering voor een gebied, tot minder passanten, dus minder bezoekers en een lagere bezoekduur en daarmee tot een lagere koopkrachtbinding en tot een lagere omzet (en dus vloerproductiviteit). De analyse van de situatie in België laat volgens het rapport zien dat het bieden van ruimere vestigingsmogelijkheden voor mode & luxe buiten de binnenstad niet alleen leidt tot een kleiner winkelaanbod in deze branchegroep in deze binnensteden maar ook tot een kleiner winkelaanbod in het algemeen. Tevens is volgens het rapport aangetoond dat het wegtrekken van supermarkten uit een boodschappengebied grote nadelige gevolgen heeft op het functioneren van dit gebied.
9.7. [appellante] betoogt dat de aannames en conclusies in het rapport van Rho op zeer klassieke leest zijn geschoeid. Er zijn in de huidige tijd ook hele andere, nieuwe inzichten over nut en noodzaak van branchering. Zo wijst [appellante] op de column "Het winkelcentrum: niet meer doen!" van M. van der Maas, planoloog in Amsterdam, in wiens visie branchering nu juist de oorzaak van de leegstand en niet de oplossing is, aldus [appellante]. Daarnaast vraagt [appellante] zich af of de in paragraaf 1.3 aangehaalde wet van Hotelling nog enige rol van betekenis speelt in het vestigingsklimaat van winkels. Deze vraag heeft zij voorgelegd aan prof. dr. L. Sloot, Hoogleraar retail Marketing aan de Rijksuniversiteit Groningen, wiens antwoord volgens [appellante] erg duidelijk is.
9.8. De raad stelt dat [appellante] een tweetal deskundigen aanhaalt om respectievelijk de noodzaak van branchering en de wet van Hotelling ter discussie te stellen. De column van M. van der Maas gaat echter helemaal niet over branchering, maar over monofunctionele winkelgebieden, zodat daarin niet wordt onderbouwd dat branchering niet deugt. Prof. dr. L. Sloot gaat in zijn e-mail van 1 februari 2019 niet in op de wet van Hotelling, maar stelt dat dit niet zijn expertise is.
9.9. De column van M. van der Maas behelst een pleidooi om te stoppen met (monofunctionele) winkelcentra en in te zetten op multifunctionele centra en kleurrijke stadsstraten met flexibele plinten die eenvoudig van functie kunnen veranderen. Van der Maas schrijft onder meer: "Leegstaande units kunnen niet anders worden gebruikt, want gij zult een winkelcentrum zijn. De bestemming is bevroren, bijbehorende huurprijzen zijn gefixeerd, investeerders en eigenaren hebben het als ‘winkelpand’ in de boeken staan. Met omzetting naar een andere functie gaan op meerdere computerschermen de alarmbellen af." Hieruit kan niet worden afgeleid dat volgens Van der Maas branchering van detailhandel de oorzaak is van leegstand.
Prof. dr. L. Sloot stelt in zijn e-mail: "Hoewel ik de situatie in Appingedam interessant vindt is dit niet mijn expertise. […] Het lijkt mij overigens zeer onwaarschijnlijk dat alle (of de meeste winkeliers) naar de periferie zouden willen verhuizen. Voor veel winkelconcepten is een lokatie in het centrum buitengewoon geschikt. En mbt supermarkten geldt ook dat het voor de meeste concepten van essentieel belang is om dicht bij of in woonwijken te zitten. Alleen voor de hard discounters zijn consumenten vaak bereid om naar een industrieterrein te rijden (al geldt dat ook slechts voor een beperkt deel)." Hieruit kan niet de conclusie worden getrokken dat Sloot de wet van Hotelling verwerpt.
Ook hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft mogen uitgaan van de bevindingen in het rapport van Rho over de effectiviteit van branchering in het algemeen.
Het betoog faalt.
9.10. De Afdeling concludeert dat de raad door de overgelegde gegevens over de effectiviteit van branchering - die mode & luxe in de periferie uitsluit − als onderdeel van ruimtelijk detailhandelsbeleid, een analyse gebaseerd op gegevens heeft gegeven, op basis waarvan hij in redelijkheid de conclusie heeft getrokken dat branchering in het algemeen effectief is ter voorkoming van leegstand en tot behoud van leefbaarheid in het centrum.
Effectiviteit van de branchering in de situatie van Appingedam
9.11. In het onderzoek van Rho is voorts dieper ingegaan op de effectiviteit van branchering in de concrete situatie van de gemeente Appingedam.
In paragraaf 1.3 van het rapport van Rho staat: "Het Woonplein vormt feitelijk de verbinding c.q. het geografisch centrum van de kernen Appingedam en Delfzijl samen. Het Woonplein is bovendien direct ontsloten vanuit de N33 en de N360 en daarmee goed bereikbaar vanuit beide kernen. Het Woonplein zou, wanneer dit een algemeen winkelgebied zou zijn zonder beperkingen, een klassiek voorbeeld zijn van de vestigingstheorie wet van Hotelling (1929), waarbij winkels hun marktgebied en daarmee hun omzet vergroten door zich centraal in het marktgebied te vestigen […]".
In paragraaf 2.5 staat dat meer dan de helft van de leegstand in Appingedam in het centrum is gesitueerd. Vergeleken met vergelijkbare centra (op basis van inwonertal) wordt geconcludeerd dat de leegstand fors boven het gemiddelde ligt. In Appingedam staat meer dan een kwart van de panden in het centrum leeg, in de provincie Groningen ligt het leegstandspercentage van verkooppunten in centra gemiddeld op 10%.
In paragraaf 2.6 staat dat in Appingedam het winkelaanbod relatief groot is voor de gerealiseerde omzet.
In paragraaf 2.7 staat dat De Eemsdelta (waaronder Appingedam en Delfzijl) wordt aangemerkt als krimpregio.
In paragraaf 2.10 wordt geconcludeerd dat de binnenstad van Appingedam (en DelfzijI) kwetsbaar is en de vitaliteit onder druk staat. Uit koopstromenonderzoek, marktanalyse en leegstandsanalyse blijkt dat het centrum in Appingedam (ernstig) onder druk staat. Dit wordt naar de toekomst versterkt doordat het draagvlak voor voorzieningen afneemt als gevolg van de bevolkingskrimp in de regio Eemsdelta.
In paragraaf 3.3.1 staat dat Appingedam door de geringe omvang van het verzorgingsgebied bijna op de grens ligt van een boodschappengebied (vooral lokaal) en een bovenlokaal winkelgebied waar ook tot op zekere hoogte recreatief gewinkeld wordt. In dit soort gebieden luistert de samenstelling van het winkelaanbod nauw in relatie tot de functie die dit gebied heeft voor de bevolking. Wanneer door invloed van het Woonplein het aandeel mode & luxe in het centrum afneemt zou dit gebied van kleur kunnen gaan verschieten — van functie kunnen gaan veranderen.
In paragraaf 3.4 wordt beschreven dat de consumentrekkers Action, Albert Heijn, Aldi en Coop zijn gesitueerd aan de rand van het historische centrum van Appingedam. Combinatiebezoek tussen deze consumenttrekkers en het overige winkelaanbod is volgens Rho aangetoond. Mochten de consumenttrekkers zich verplaatsen naar het Woonplein vervalt het combinatiebezoek volledig, waardoor het overige winkelaanbod significant nadelige effecten gaat ondervinden, wat zich uiteindelijk zal uiten in een toenemende winkelleegstand.
In paragraaf 3.5.2 staat dat in reguliere winkelgebieden de huur (aanzienlijk) hoger ligt dan op PDV (Perifere Detailhandels Vestiging)-locaties. Voor de casus Appingedam is volgens het rapport over het geheel sprake van een lager huurprijsniveau, maar de verhouding in huurprijsniveaus tussen typen winkelgebieden is vergelijkbaar. Dit blijkt onder meer uit een actueel overzicht van Funda in Business (per 27 november 2018). Op het Woonplein worden momenteel twee winkelpanden (Farmsumerweg 126b en 134) aangeboden: één voor € 35,- per m2 en één voor € 50,- per m2. In de reguliere winkelgebieden worden winkelpanden aangeboden voor € 45,- tot € 120,- per m2 (Funda in Business, per 27 november 2018).
In paragraaf 3.5.3 staat dat als de branchebeperking op het Woonplein wordt losgelaten, in principe alle soorten detailhandel mogelijk zijn in het winkelgebied. In Appingedam gaat het om ongeveer 13.500 m2 wvo die beschikbaar komt voor reguliere detailhandel. Het Woonplein is net zo groot als (het momenteel aanwezige winkelaanbod in) de binnenstad van Appingedam (9.944 m2 wvo), winkelcentrum Overdiep én winkelcentrum Harddraversplein (totaal 4.137 m2 wvo) samen. In de praktijk zal het gaan om verplaatsing van bestaande aanbieders, waardoor de leegstand in het centrum mogelijk nog groter wordt.
In paragraaf 3.6 staat dat, wanneer er geen branchebeperking is op het Woonplein, zich hier winkels in de branchegroepen dagelijks en mode & luxe zullen gaan vestigen. Het betreft winkels die voor hun functioneren niet afhankelijk zijn van andere winkels (zoals Bristol). Dit zal rechtstreeks effect hebben op winkels die voor hun functioneren wel afhankelijk zijn van andere winkels.
Voor Appingedam geldt specifiek dat, omdat drie van de vier supermarkten tevens bronpunten vormen voor het centrumgebied, het wegtrekken van supermarkten uit een boodschappengebied ook gevolgen heeft voor de binnenstad/het centrum.
De specifieke kwaliteiten van het Woonplein ten aanzien van bereikbaarheid, parkeren en de pandindeling en omvang én de centrale ligging tussen Delfzijl en Appingedam maken dat het (op basis van een al zeer lang toegepaste economische wetmatigheid) zeer waarschijnlijk is dat de benoemde effecten zullen optreden, aldus het rapport.
9.12. [appellante] betoogt dat de stukken waarnaar het rapport van Rho verwijst dusdanig algemeen van aard zijn, dat er geen concrete bewijzen voor de geschiktheid van de branchebeperkingen in Appingedam in te vinden zijn. De juistheid van wat het rapport in algemene zin opmerkt over de hoogte van de huurprijs en de omvang van de winkelunits, wordt betwist bij gebrek aan concreet bewijs voor de toepasselijkheid op Appingedam. Verder wordt in paragraaf 3.3.7 verwezen naar koopstromenonderzoek voor de Randstad uit 2016. De resultaten daarvan hebben geen enkele relevantie voor de situatie in Appingedam en gaan daar ook niet concreet over. Hetzelfde geldt voor paragraaf 3.3.8, dat gaat over winkelgebieden in België.
Om de effectiviteit van branchering in Appingedam te bepalen is het volgens [appellante] relevant om te weten of de winkeliers uit het centrum willen verhuizen naar het Woonplein als reguliere detailhandel daar mogelijk wordt gemaakt en of zij dat ook willen als zij bijvoorbeeld minimaal 1.000 m2 moeten huren. De winkelunits op het Woonplein zijn volgens [appellante] te groot voor het overgrote deel van de winkels in het centrum en het opknippen van die units in kleine stukjes is fysiek en financieel zeer onaantrekkelijk, zo niet onmogelijk. De raad heeft dit evenwel niet laten onderzoeken, terwijl hij daartoe nu juist de opdracht heeft gekregen in de tussenuitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018.
[appellante] heeft alsnog onderzoeken laten uitvoeren naar de vestigingsmotieven en verhuismotieven naar locaties buiten het historische centrum van Appingedam onder de winkeliers die daar gevestigd zijn. Aan de hand van deze onderzoeken kan volgens [appellante] een beeld worden verkregen van het risico dat door het volledig loslaten van de branchebeperking het centrum van Appingedam leegloopt naar het Woonplein.
[appellante] heeft in de eerste plaats het rapport "Winkelen bij Woonplein Appingedam; Online onderzoek onder inwoners van de regio" van I&O research van 10 april 2019 ingediend. Dit betreft volgens haar een online koopstromenonderzoek, althans een (inwoners)onderzoek, naar de bezoekersmotieven en de beleving van consumenten van het Woonplein, al of niet in combinatie met het centrum. Het Woonplein wordt door consumenten over het algemeen goed gewaardeerd en 50% van de online respondenten geeft aan een bezoek aan het Woonplein te combineren met een bezoek aan het centrum.
[appellante] heeft voorts het rapport "Onderzoek vestigingsmotieven winkeliers Appingedam" van CityLab van 17 april 2019 ingezonden. Dit betreft onderzoek onder de winkeliers in en rond het centrum van Appingedam, waarbij is gevraagd naar hun beleving en waardering van het centrum en naar eventuele verhuisplannen naar andere locaties, mits toegestaan. Van de ondervraagde winkeliers in en rond het centrum geeft het overgrote deel aan tevreden te zijn over het centrum. Slechts één ondernemer geeft aan te overwegen om te verhuizen naar het Woonplein als dat zou zijn toegestaan.
[appellante] heeft verder door Urban Climate Architects een bouwkundige analyse, neergelegd in een brief van 15 april 2019, laten maken van de (on)mogelijkheid om het Woonplein te verbouwen naar een regulier winkelcentrum. Het blijkt volgens [appellante] volstrekt onmogelijk om het Woonplein zodanig te verbouwen dat er winkels uit het centrum in kunnen worden gevestigd, zonder dat er voor miljoenen moet worden geïnvesteerd. Bovendien gaat ruim 60% van de verhuurbare meters verloren door de gewijzigde indeling.
Tot slot heeft [appellante] door Nextfund Vastgoedadviseurs een analyse, neergelegd in een brief van 24 april 2019, laten maken van de gemiddelde huurprijs voor winkels in het centrum van Appingedam. De gemiddeld gewogen huurprijs van winkelruimte in het centrum van Appingedam bedraagt ongeveer € 70,00 m2 en die huurprijs verschilt niet van de gemiddeld gewogen huurprijs per vierkante meter op de begane grond van het Woonplein.
9.13. De raad begrijpt de door [appellante] overgelegde onderzoeken aldus dat deze zouden moeten bewijzen dat winkeliers uit het centrum van Appingedam niet willen verhuizen en niet kunnen verhuizen naar het Woonplein omdat hier geen behoefte aan is, terwijl dit ook niet uitvoerbaar is vanwege bouwkundige kosten en verhuurbaarheld van het Woonplein.
Uit een analyse van deze onderzoeken blijkt volgens de raad echter dat deze dit geenszins aannemelijk maken en dat de onderzoeken ook niet representatief zijn, dan wel dat niet de juiste relevante vragen zijn gesteld.
De raad stelt dat het in opdracht van [appellante] uitgevoerde consumentenonderzoek door I&O geen koopstromenonderzoek is en een te kleine steekproef behelst om betrouwbare en nauwkeurige uitspraken te kunnen doen.
Het ondernemersonderzoek door CityLab heeft een te kleine steekproef, is deels in het verkeerde gebied uitgevoerd (boodschappencentrum Overdiep hoort niet hij de binnenstad) en is onjuist in uitgangspunten omdat de ondernemers die gevestigd zijn in Overdiep, niet uit het centrum komen maar uit een gesaneerd wijkwinkelcentrum. Het onderzoek is daarenboven niet relevant omdat de belangrijkste vraag ‘zou u willen verhuizen naar een andere locatie’ niet op de juiste manier in het onderzoek is vervat.
Het onderzoek van Urban Climate Architects naar de haalbaarheid van het vestigen van kleine winkels op het Woonplein is volgens de raad eenvoudig weerlegbaar met een andere, meer gebruikelijke indeling van een deel van het Woonplein (een loopgang binnen de units). Voorts gaat het betoog van [appellante] over de feitelijke mogelijkheden van een bestaand gebouw, terwijl een bestemmingsplan voorziet in een planologisch kader voor mogelijke opeenvolgende ontwikkelingen binnen de maximale mogelijkheden van de gebruiks- en bouwregels. Als de brancheringsregels worden losgelaten dan voorzien de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan aldus bij recht in de toelaatbaarheid van reguliere detailhandel, ongeacht de vierkante meters. Dat reeds bebouwing is opgericht, doet hier niet aan af, en dat het kennelijk te duur is om het gebouw aan te passen, wat hier ook van zij, evenmin, aldus de raad.
Ten slotte blijkt volgens de raad op basis van een actuele analyse van Funda door Rho dat, anders dan wordt gesuggereerd door Nextfund, er wel degelijk een substantieel verschil in huurprijs bestaat tussen het centrum en het woonplein.
9.14. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de toepasbaarheid van de resultaten van het algemene onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid dat strekt tot branchering, zich in Appingedam door verschillende omstandigheden bij uitstek voordoet. Deze omstandigheden maken het volgens de raad zeer waarschijnlijk dat in het centrum van Appingedam nadelige effecten voor de leegstand en de leefbaarheid optreden, wanneer de branchering op het Woonplein wordt losgelaten. In de eerste plaats gaat het daarbij om de kwetsbaarheid van het stadscentrum, die eruit voortkomt dat in het centrum van Appingedam sprake is van een bovengemiddelde leegstand, het winkelaanbod relatief groot is voor de gerealiseerde omzet en het draagvlak voor voorzieningen afneemt als gevolg van de bevolkingskrimp in de regio Eemsdelta. Daarnaast is sprake van een delicate balans tussen de functie van het centrum van Appingedam als lokaal boodschappengebied en als bovenlokaal winkelgebied waar ook tot op zekere hoogte recreatief gewinkeld wordt. Hierdoor kan het centrum snel het karakter van recreatief winkelgebied verliezen en verworden tot boodschappengebied. Voorts heeft het Woonplein een geografische middenpositie tussen de kernen Appingedam en Delfzijl, waarvoor geldt dat winkels hun marktgebied en omzet kunnen vergroten door zich daar te vestigen.
Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusies van de raad over de toepasbaarheid van de resultaten van onderzoek naar de algemene effectiviteit van branchering op de specifieke situatie in Appingedam niet aannemelijk zijn. Voor zover [appellante] eigen onderzoek heeft laten verrichten, leidt dit niet tot een ander oordeel. Zo betreft het onderzoek van I&O geen daadwerkelijk koopstromenonderzoek en betreft het een kleine steekproef. Het onderzoek van CityLab betreft een steekproef met een relatief algemene vraagstelling. Het onderzoek van Urban Climate Architects gaat eraan voorbij dat het plan er niet aan in de weg staat dat ter plaatse andere bebouwing wordt opgericht. Ten slotte acht de Afdeling het op grond van de analyse van Nextfund Vastgoedadviseurs niet aannemelijk geworden dat de huurprijs van winkelruimte in het centrum van Appingedam en op het Woonplein niet van elkaar verschillen.
9.15. [appellante] betoogt verder dat ervaringsgegevens uit de Randstad over wat er gebeurt met de winkels in het centrum als in de periferie de vestiging van gewone winkels wordt toegestaan, precies het tegenovergestelde laten zien van wat de raad stelt. [appellante] wijst in dit verband op het perifere winkelcentrum Maxis Muiden met onder andere een AH XL, een LidI, een Etos, een Hema en een goedkoop tankstation. Er is desondanks geen noemenswaardige leegstand in de centra van Diemen, Muiden en Weesp. De leefbaarheid en/of vitaliteit van die (historische) centra heeft op geen enkele manier te lijden van de aanwezigheid van de Maxis.
9.16. De raad stelt dat er meerdere redenen zijn waarom dit voorbeeld niet representatief is voor de situatie in Appingedam. Maxis Muiden ligt op grote afstand van (de binnensteden van) Diemen en Weesp. Het Woonplein ligt centraal in het stedelijk gebied op slechts ongeveer een kilometer van de binnenstad. Daarnaast omvat het verzorgingsgebied van Maxis Muiden meer dan 300.000 inwoners. Dit is absoluut niet vergelijkbaar met Appingedam. Ten slotte is het winkelaanbod in Diemen en Weesp in de branches die ook vertegenwoordigd zijn in Maxis Muiden relatief klein. Gelet hierop is verklaarbaar dat Maxis Muiden minder negatieve ruimtelijke effecten op de binnensteden van Diemen en Weesp heeft.
9.17. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] ook met haar verwijzing naar de situatie in Muiden niet aannemelijk gemaakt dat hetgeen de raad stelt over de effectiviteit van branchering in de situatie van Appingedam niet aannemelijk is. Zoals de raad heeft gesteld, is dit voorbeeld niet representatief voor de situatie in Appingedam.
9.18. In 9.3. is onder verwijzing naar de tussenuitspraak uiteen gezet dat de raad ten behoeve van de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling zoals in het plan opgenomen twee opeenvolgende stappen kan zetten. De eerste stap bestaat uit het in ogenschouw nemen van de resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek. In 9.10 heeft de Afdeling het oordeel vervat dat de raad de conclusie heeft kunnen trekken dat branchering als onderdeel van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen effectief is ter bereiking van de nagestreefde doelen. Thans is aan de orde of de raad heeft kunnen oordelen dat deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, waartoe de raad diende te motiveren en zo nodig met nader onderzoek diende te onderbouwen dat de situatie in Appingedam niet zo bijzonder of afwijkend is dat die toepasbaarheid zich niet voordoet (stap 2). De raad heeft met het overgelegde rapport aannemelijk gemaakt dat de toepasbaarheid van de resultaten van het algemene onderzoek zich in de specifieke situatie van Appingedam bij uitstek voordoet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met het overgelegde rapport dan ook inzichtelijk gemaakt dat de brancheringsregeling zoals opgenomen in het plan effectief is in de specifieke situatie in de gemeente Appingedam.
Aldus is sprake van een analyse van de geschiktheid van de gekozen maatregel op basis van specifieke gegevens. Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken.
Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen
10. Volgens [appellante] is ten onrechte niet onderzocht of er geen minder beperkende brancheringsregel mogelijk is die vertrek van de winkels uit het centrum naar het Woonplein kan voorkomen. Paragraaf 3.5.3. van het rapport van Rho gaat uit van het volledig loslaten van de branchebeperkingen voor 13.500 m2 wvo, maar dat is helemaal niet de bedoeling van [appellante]. Er zijn tal van genuanceerde variaties mogelijk waarbij de branchering wordt verruimd en er nog steeds voldoende waarborgen in de planregels zitten om de gestelde leegloop uit het centrum te voorkomen, aldus [appellante].
Zo zouden de branchebeperkingen voor reguliere detailhandel, of in elk geval voor mode & luxe, kunnen worden losgelaten, maar zou wel kunnen worden gewerkt met minimale bruto vloeroppervlaktes van bijvoorbeeld 750 of 1.000 m2, waardoor het Woonplein voor kleine winkels uit het centrum zeer onaantrekkelijk wordt. Voor de verschillende branches zou ook kunnen worden gewerkt met maximale bvo’s (meters bruto vloeroppervlak) om het centrum nog verder te beschermen, als dat nodig zou blijken te zijn. Daarbij stelt [appellante] dat de Afdeling in haar uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:RVS:2018:3471, heeft geoordeeld dat behoudens concreet tegenbewijs, planregels die een specifieke branche toestaan in combinatie met een minimale verkoopvloeroppervlakte, in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn.
Voorts laat de Dienstenrichtlijn volgens [appellante] ruimte om het plan alleen voor een Bristol-vestiging op het betrokken perceel te wijzigen. In paragraaf 4.1.2 van het rapport van Rho wordt er volgens [appellante] ten onrechte van uitgegaan dat de gemeente ieder volgend verzoek om verandering van de branchering ook weer aan de richtlijn moet toetsen. Als na toevoeging van bijvoorbeeld één Bristol blijkt dat daardoor aantoonbaar het stedelijk milieu geweld is aangedaan, dan hoeft de raad dat de volgende keer niet toe te staan. Er hoeft dus niet te worden gevreesd dat door een doorlopend aantal verzoeken uiteindelijk toch het hele Woonplein wordt gevuld met gewone winkels, aldus [appellante].
De raad heeft volgens [appellante] ten onrechte niet onderzocht of winkeliers uit het centrum zullen vertrekken als een beperktere dan de huidige vorm van branchering zou worden opgenomen.
In dit verband wijst [appellante] ook op de Mededeling van de EC van 19 april 2018 COM(2018)219 final. In deze mededeling wordt mede aan de hand van het arrest van het Hof in de zaak [appellante] nog eens benadrukt hoe belangrijk het is dat de vestigingseisen voor winkels niet al te restrictief moeten zijn.
De in paragraaf 4.2 van het rapport van Rho opgesomde andere maatregelen die de gemeente zou nemen om het centrum leefbaar te houden neemt [appellante] voor kennisgeving aan. Het is [appellante] bij "minder beperkende maatregelen" te doen om een minder verstrekkende branchebeperking.
10.1. De raad stelt dat iedere wijziging van de brancheringsregeling ten gunste van reguliere detailhandel er in de Appingedamse situatie toe leidt dat wordt afgedaan aan de zorgvuldig in balans gebrachte en planologisch verankerde detailhandelsstructuur. Ook indien op het Woonplein "slechts" grootschalige reguliere detailhandel wordt toegestaan, kunnen de met de maatregelen nagestreefde doelen niet worden bereikt. Uit het rapport van Rho blijkt dat in dat geval nog altijd de "trekkers" van het centrum (zoals supermarkten of een Hema of een Bristol), die belangrijk zijn voor combinatiebezoek met andere reguliere detailhandel en dus een aantrekkende werking hebben, zullen vertrekken naar het Woonplein. Dat maakt dat de vitaliteit van de binnenstad ook dan ernstig wordt bedreigd door een nieuw regulier detailhandelscluster op het Woonplein. Ook leidt een dergelijke ontwikkeling aantoonbaar tot verergering van de structurele leegstand en verdringing op het Woonplein van perifere detailhandelslocaties, aldus de raad. Voor zover [appellante] betoogt dat een beperking van een branche op vierkante meters, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471, in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, stelt de raad dat deze conclusie niet uit die uitspraak kan worden getrokken, omdat de Afdeling die vraag om formele redenen niet heeft beantwoord.
Wanneer in het bestemmingsplan alsnog specifiek voor Bristol een uitzondering wordt gemaakt op de brancheringsregeling, dan betekent dit dat niet meer kan worden voldaan aan het vereiste van een coherente en systematische maatregel (hypocrisietest). Zou immers in de planregeling toch een uitzondering worden gemaakt voor Bristol, dan zou mogelijk herhaaldelijk een nieuwe aanvraag voor een wijziging of afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een naar aard en omvang vergelijkbaar concept in de branche mode en luxe kunnen worden gedaan. Vanuit ruimtelijk motief zou dan vermoedelijk niet te motiveren zijn waarom een Bristol wél, maar vergelijkbare andere concept niet zouden kunnen worden toegestaan. Toepassing van deze salamitactiek zou dan uiteindelijk in de weg staan aan de nagestreefde doelen. Hiermee wordt de effectiviteit van de regeling ernstig ondermijnd, aldus de raad.
10.2. In paragraaf 4.1.2 van het rapport van Rho wordt vermeld dat winkels die zelf voldoende kopersverkeer kunnen genereren en dus niet afhankelijk zijn van andere winkels, interesse zullen hebben in het Woonplein. Echter, deze winkels zijn hard nodig in of aan de rand van het centrumgebied, aldus het rapport.
Verder staat in paragraaf 4.1.2 dat wanneer in de bestemmingsregeling één of een klein aantal winkelvestigingen voor reguliere detailhandel wordt toegestaan, of een maximum oppervlaktemaat wordt gehanteerd, kan worden betoogd dat zo’n omvang niet schadelijk is voor het centrumgebied. Volgens het rapport is het echter realistisch te veronderstellen dat zich in de loop der tijd meerdere winkels op het Woonplein willen vestigen. Het vereiste van coherent en systematisch handelen staat dan aan weigering van vervolgaanvragen in de weg. Niet kan worden volgehouden dat dan juist een volgend klein aantal winkelvestigingen fataal is voor de dynamiek, het oorspronkelijke karakter en leefbaarheid van het stadscentrum en dat dan ineens onaanvaardbare leegstand ontstaat. Uiteindelijk kunnen hierdoor steeds meer winkels worden gerealiseerd. De problematiek in het centrumgebied wordt hierdoor nijpender, terwijl in het centrumgebied geen tegenwicht kan worden geboden aan de huidige leegstand. De eis van coherent en systematisch handelen en treffen van maatregelen dwingt daarom tot het weigeren van medewerking aan iedere reguliere winkelvestiging op het Woonplein, aldus Rho. Geconcludeerd wordt dat het beoogde doel van de brancheringsregeling niet met andere, vergelijkbare of minder verstrekkende maatregelen te bereiken is.
10.3. Zoals hiervoor al werd vermeld, is in Appingedam sprake van een kwetsbare structuur van het winkelaanbod. Er is sprake van een delicate balans tussen de functie van het centrum van Appingedam als lokaal boodschappengebied en als bovenlokaal winkelgebied waar ook tot op zekere hoogte recreatief gewinkeld wordt. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het aannemelijk dat een brancheringsregeling die ruimte biedt voor grootschaliger reguliere detailhandel op het Woonplein, kan leiden tot het vertrek van of druk op publiekstrekkers in het centrum. De leefbaarheid en vitaliteit van het centrum zou daardoor onder druk komen.
Voorts heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat een bestemmingsregeling die slechts aan één of een klein aantal winkelvestigingen reguliere detailhandel toestaat niet geschikt is, omdat het vereiste van coherent en systematisch handelen hieraan in beginsel in de weg staat.
In de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471, is de Afdeling in het kader van het beroep tegen een omgevingsvergunning niet overgegaan tot de exceptieve toetsing van een planregeling van een onherroepelijk bestemmingsplan. Daarom kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat de Afdeling de betrokken planregeling in overeenstemming achtte met de Dienstenrichtlijn.
Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Conclusie
11. De zienswijzen over de nadere motivering van 18 december 2018 treffen geen doel. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat niet is voldaan aan de opdracht die de Afdeling de raad in de tussenuitspraak heeft gegeven, om de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de betrokken brancheringsregeling voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel).
Dit betekent dat aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het besluit van 18 februari 2016, voor zover dit wordt vernietigd, in stand te laten. De rechtsgevolgen van het besluit van 19 juni 2013, voor zover dat wordt vernietigd, behoeven niet in stand te worden gelaten, omdat dit besluit is vervangen door het besluit van 18 februari 2016.
Proceskosten
12. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
De opgegeven kosten voor het inschakelen van deskundigen bij de indiening van de zienswijzen over de nadere motivering van 18 december 2018 komen niet voor vergoeding is aanmerking, omdat deze kosten in de herstelfase zijn gemaakt en de zienswijzen van [appellante] over de nadere motivering van 18 december 2018 geen doel treffen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Appingedam van 19 juni 2013, kenmerk 7, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stad Appingedam", voor zover het artikel 18, lid 18.1, van de planregels betreft;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Appingedam van 18 februari 2016 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Stad Appingedam", voor zover het artikel 19, lid 19.1, van de planregels betreft;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 18 februari 2016, voor zover vernietigd, in stand blijven;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Appingedam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.864,00 (zegge: vierduizend achthonderdvierenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Appingedam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Kuipers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
271.