Uitspraak
201809543/1/A3.
Datum uitspraak: 7 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 november 2018 in zaken nrs. 18/426 en 17/6518 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2017 heeft het college besloten op een verzoek van [appellante] om verstrekking van haar betreffende persoonsgegevens.
Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college het door [appellante] in haar bezwaarschrift tegen het besluit van 21 juli 2017 gedane verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2017 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door haar aan de rechtbank gedane verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de door [appellante] verzochte gegevens, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die gegevens. [appellante] heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.S. Imanse en mr. W.J.J. Steekelenburg, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft op 13 juni 2017 het college verzocht om op grond van artikel 35 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) mede te delen of persoonsgegevens van haar worden verwerkt. Indien dat het geval is, heeft zij verzocht om een begrijpelijk overzicht van de persoonsgegevens, waarbij de aard, de herkomst, de bestemming en het doel van de verwerking van de gegevens worden vermeld. Daarnaast heeft zij verzocht om alle passages waarin over haar wordt geschreven te verstrekken.
1.1. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het college onder meer 151 e-mailberichten tot en met 13 juni 2017 aangetroffen en een overzicht daarvan bij het besluit van 21 juli 2017 verstrekt. Uit dat overzicht volgt dat deze e-mails betrekking hebben op [appellante]. Deze gegevens zijn verwerkt in verband met lopende juridische procedures en worden enkel binnen de gemeente Den Haag gebruikt. Deze gegevens heeft het college verkregen van de ambtenaar die de juridische procedures voorbereidt en van [appellante] zelf.
1.2. Volgens [appellante] is het door het college verstrekte overzicht onbegrijpelijk en dienen citaten uit de e-mails te worden verstrekt. Daarnaast moeten er meer gegevens zijn dan het college stelt te hebben. Het college had ook de persoonsgegevens zelf aan haar moeten verstrekken. Het college heeft zich bij besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het geen afschriften hoeft te verstrekken, maar dat verstrekking van een overzicht in begrijpelijke vorm, voorzien van een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van ontvangers alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens, voldoende is. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet meer gegevens heeft dan die in het overzicht zijn vermeld. Weliswaar is er een aantal persoonsgegevens dat in de e-mails is opgenomen niet in het overzicht vermeld, maar door overname van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, waarin deze gegevens zijn vermeld, is het college van mening dat het gebrek is hersteld met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb en heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het overzicht dat het college heeft verstrekt voldoet aan de eisen die artikel 35 van Pro de Wbp daaraan stelt. Uit dat overzicht kan [appellante] opmaken welke feitelijke gegevens zijn verwerkt, wat het doel is van die verwerking, wie de gegevens heeft gebruikt, wat de ratio en de juridische grondslag zijn van de verwerking en wat de herkomst is van de gegevens. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college over meer gegevens moet beschikken. Het college mocht aan het besluit op bezwaar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften ten grondslag leggen, aangezien niet is gebleken dat de leden van de adviescommissie bezwaarschriften niet deskundig of niet onpartijdig zijn. Omdat het college bij het besluit op bezwaar heeft geconstateerd dat er meer gegevens in de e-mails zijn opgenomen dan in het overzicht stonden vermeld, had het college het bezwaar gegrond moeten verklaren. Omdat volgens de rechtbank niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het beroep in zoverre gegrond te verklaren.
Wettelijk kader
3. Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden en de Wbp ingetrokken. Omdat de besluiten in deze zaak vóór deze dag zijn genomen, blijft de Wbp in deze zaak van toepassing.
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Het verzoek op grond van de Wbp
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij met het door het college verstrekte overzicht kan controleren of de persoonsgegevens juist zijn en in overeenstemming met de Wbp zijn verwerkt. Het college moet over meer persoonsgegevens beschikken. Het college heeft in één onleesbaar tabelletje vermeld dat er 151 e-mailberichten zijn. Op grond van de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:319) is een abstracte vermelding van persoonsgegevens onvoldoende. Op grond van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1519) had het college de persoonsgegevens zelf moeten verstrekken. Per e-mailbericht had het college moeten aangeven wie de afzender van het bericht was, wat het doel van het bericht is, wie de ontvanger van het bericht is en had de haar betreffende inhoud van het bericht moeten worden beschreven, zo volgt ook uit de uitspraken van de Afdeling van 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6383) en 7 juni 2017. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:85) dat het college in dit geval volledige afschriften van de verwerking van persoonsgegevens had moeten verstrekken. Omdat het door het college verstrekte overzicht onvolledig is, is het onmogelijk om te controleren hoe persoonsgegevens zijn verwerkt. Daarnaast had het college de door de adviescommissie bezwaarschriften geconstateerde gebreken niet mogen passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Verder is de rechtbank in haar oordeel niet op alle door [appellante] ingebrachte literatuur en jurisprudentie ingegaan. Ook voldoet de door het college geraadpleegde adviescommissie bezwaarschriften niet aan de eisen die de wet daaraan stelt. De leden van de adviescommissie bezwaarschriften hebben namelijk geen kennis van het bestuursrecht en de Wbp. De voorzitter en een lid hebben nauwe banden met de gemeente. Omdat het advies van de adviescommissie bezwaarschriften juridisch onjuist, vaag, innerlijk tegenstrijdig en niet concludent is, had het college het advies niet zonder nadere motivering aan het besluit op bezwaar ten grondslag mogen leggen, aldus [appellante].
5.1. [appellante] heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op basis van de door het college ingediende geheime stukken uitspraak te doen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3465), komen de gevolgen van het weigeren van toestemming in beginsel voor risico van degene die de toestemming heeft geweigerd.
5.2. Omdat [appellante] de Afdeling geen toestemming heeft gegeven om mede op grondslag van de door het college op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb verstrekte stukken uitspraak te doen, kan de Afdeling niet beoordelen of het door het college verstrekte overzicht, aangevuld door het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, onjuistheden bevat of te algemeen is. De Afdeling zal er daarom, gelet op hetgeen onder 5.1 is overwogen, van uitgaan dat het overzicht voldoet aan de eisen die artikel 35, tweede lid, van de Wbp daaraan stelt.
Anders dan [appellante] veronderstelt, verplicht artikel 35 van Pro de Wbp het college niet om de documenten aan haar te verstrekken. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest van 17 juli 2014 in gevoegde zaken C-141/12 en C-372/12, inzake Y.S. tegen de minister voor Immigratie en Asiel onderscheidenlijk de minister voor Immigratie en Asiel tegen M. en S. (ECLI:EU:C:2014:2081), over de wijze van verstrekking van persoonsgegevens overwogen dat het aan de lidstaten is om te bepalen welke concrete materiële vorm die verstrekking moet krijgen, mits deze in begrijpelijke vorm geschiedt. Voor zover aan de met het recht op toegang tot gegevens nagestreefde doelstelling volledig kan worden voldaan met een andere vorm van verstrekking kan de betrokkene aan artikel 12, aanhef en onder a, van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281; de Privacyrichtlijn) geen recht ontlenen om een afschrift te verkrijgen van het originele document of bestand waarin hem betreffende gegevens staan, aldus het Hof. Het is daarom voldoende dat aan de betrokkene, bedoeld in artikel 35 van Pro de Wbp, een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van deze persoonsgegevens wordt verstrekt, voorzien van een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens, zodat de betrokkene die gegevens kan controleren op hun juistheid en kan controleren of zij in overeenstemming met de Wbp zijn verwerkt. De door [appellante] aangehaalde uitspraken brengen daar geen verandering in.
Zoals verder volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1519), dient degene die stelt dat er meer persoonsgegevens moeten zijn, nadat het college onderzoek naar die persoonsgegevens heeft gedaan en niet ongeloofwaardig heeft medegedeeld dat er niet meer persoonsgegevens zijn, aannemelijk te maken dat er wel meer persoonsgegevens dienen te zijn. Het college heeft toegelicht dat het alle persoonsgegevens heeft verzameld die betrekking hebben op [appellante]. Deze mededeling komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college meer persoonsgegevens moet hebben. De Afdeling kan immers, omdat [appellante] geen toestemming heeft gegeven om mede op grondslag van de door het college op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb verstrekte stukken uitspraak te doen, niet nagaan of er inderdaad meer persoonsgegevens aanwezig zijn die niet in het overzicht, zoals aangevuld door het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, staan vermeld.
5.3. Verder is niet gebleken dat de samenstelling van de adviescommissie bezwaarschriften in strijd is met de Awb en daardoor het besluit op het bezwaar van 16 november 2017 gebreken vertoont. De voorwaarden waar een adviescommissie aan moet voldoen zijn opgenomen in artikel 7:13 van Pro de Awb. De raad van de gemeente Den Haag heeft daar een nadere invulling aan gegeven in de Regeling behandeling bezwaarschriften 2011. Uit die Regeling volgt niet dat elk lid aan alle daarin genoemde eisen moet voldoen. De commissie als geheel dient wel aan alle eisen te voldoen. Het is bovendien aan de gemeenteraad om te bepalen over welke expertise de leden van de adviescommissie bezwaarschriften dienen te beschikken. Daarbij is van belang dat het advies van de adviescommissie bezwaarschriften geen specialistisch deskundigenadvies hoeft te zijn. Dat de voorzitter gemeenteraadslid is geweest en een lid ook actief is voor de plaatselijke afdeling van een politieke partij, is onvoldoende voor het oordeel dat het advies in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb is opgesteld. Gezien het voorgaande en hetgeen is overwogen over de inhoud van het besluit van 16 november 2017, is er geen reden om het advies onjuist, vaag, innerlijk tegenstrijdig of niet concludent te achten. Hetgeen [appellante] over de adviescommissie bezwaarschriften heeft aangevoerd, betekent dan ook niet dat het college zich niet op het advies mocht baseren.
5.4. De rechtbank heeft gezien het voorgaande terecht geoordeeld dat [appellante] met het door het college verstrekte overzicht, zoals aangevuld door het advies van de adviescommissie bezwaarschriften, kan controleren of de door het college verwerkte persoonsgegevens juist zijn en in overeenstemming met de Wbp zijn verwerkt. Dat de rechtbank niet alle door [appellante] aangehaalde jurisprudentie en literatuur expliciet heeft genoemd, betekent niet dat de rechtbank een onvolledig onderzoek heeft verricht. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3501) heeft geoordeeld, verplicht artikel 8:69 van Pro de Awb de bestuursrechter niet om elke stelling uitdrukkelijk in de uitspraak te behandelen.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het beroep niet gegrond verklaard behoefde te worden, omdat het college het bezwaar ten onrechte niet gegrond heeft verklaard, nu het in het besluit op bezwaar de feitelijke gegevens van [appellante] heeft aangevuld. Omdat er geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn, had [appellante], gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, daarbij geen belang.
Het betoog faalt.
Het verzoek om schadevergoeding
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Volgens haar klopt zowel procedureel als inhoudelijk niets van het besluit op bezwaar. Daarom dient het college veroordeeld te worden tot betaling van een schadevergoeding van € 25.000,-.
Zoals uit het voorgaande volgt, blijft het besluit op bezwaar van 16 november 2017 in stand. Alleen al om die reden heeft de rechtbank terecht het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Het betoog faalt.
Heeft de rechtbank ten onrechte tweemaal griffierecht geheven?
7. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte tweemaal griffierecht van haar heeft geheven. Het ging om één beroepschrift, waarbij zij in het aanvullend beroepschrift een verzoek om vergoeding van schade heeft gedaan, zodat de rechtbank maar éénmaal griffierecht van haar mocht heffen, aldus [appellante].
7.1. Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college het in het bezwaarschrift gedane verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daarbij heeft het college medegedeeld dat op het bezwaarschrift afzonderlijk zal worden besloten. Op 16 september 2017 heeft [appellante] een beroepschrift ingediend bij de rechtbank. Omdat op grond van artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb geen beroep openstaat tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen, heeft de rechtbank dit beroepschrift terecht aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb. Op grond van artikel 8:94, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:41, eerste lid, van de Awb is voor een dergelijk verzoek griffierecht verschuldigd. De uitzondering van artikel 8:94, tweede lid, van de Awb deed zich niet voor. Pas op 16 november 2017 heeft het college een besluit op het bezwaarschrift genomen, waarna [appellante] op 28 december 2017 een beroepschrift heeft ingediend tegen dat besluit. Ook dit is een aparte procedure waarvoor griffierecht is verschuldigd. De rechtbank heeft daarom terecht tweemaal griffierecht geheven.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Hoogvliet w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
582-857.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:13
1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
[…]
Artikel 7:15
[…]
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
[…]
Artikel 8:4
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
[…]
f. inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
[…]
Artikel 8:41
1. Van de indiener van het beroepschrift wordt door de griffier een griffierecht geheven.
[…]
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
[…]
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
[...]
Artikel 8:91
1. Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is.
[…]
Artikel 8:94
1. Op het verzoek en de behandeling daarvan zijn de artikelen […] 8:29 tot en met 8:51, […] van overeenkomstige toepassing, […]
2. In afwijking van het eerste lid is bij indiening van het verzoek overeenkomstig artikel 8:91 geen Pro griffierecht verschuldigd.
Wet bescherming persoonsgegevens
Artikel 35
1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
[…]
Regeling behandeling bezwaarschriften 2011
Artikel 4
[...]
4. De selectie van kandidaten is er op gericht dat in de commissie de volgende expertise aanwezig is:
- kennis op het gebied van het algemeen bestuursrecht;
- kennis van Den Haag en de in Den Haag spelende vraagstukken;
- kennis van het gemeentelijk beleid en de daarbij behorende besluitvormingstrajecten;
- een onbevooroordeelde houding ten opzichte van de gemeentelijke bestuursorganen, bezwaarmakers en andere belanghebbenden;
- een oplossingsgerichte instelling;
- in staat om hoorzittingen te leiden.
[…]