Uitspraak
201805786/1/A2.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2017 heeft de minister aan [appellant] een vergoeding voor schade van € 34.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 april 2015, en een vergoeding voor deskundigenkosten van € 2.849,55 toegekend.
Bij besluit van 17 november 2017 heeft de minister het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de minister hebben ieder nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. ing. N.H. Huntelaar, R.G. Kempers en mr. ir. M.A. Drapers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Onder de minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. Bij besluit van 20 augustus 2013 heeft de minister krachtens artikel 9, eerste lid, van de Tracéwet het tracébesluit "N18 Varsseveld - Enschede" vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in de aanleg van een nieuw tracé van de N18 tussen Groenlo en Enschede en de aanpassing van het bestaande tracé van de N18 ter hoogte van Varsseveld tussen de A18 en de N318 alsmede het gedeelte tussen Varsseveld en Lichtenvoorde. Op het nieuwe tracégedeelte tussen Haaksbergen en Enschede verandert de N18 van een weg van twee rijbanen met ieder één rijstrook in een weg van twee rijbanen met ieder twee rijstroken. Op dat nieuwe tracégedeelte is een maximumsnelheid van 100 km per uur voorzien. Het tracébesluit is op 12 september 2013 in werking getreden.
Bij besluit van 21 februari 2014 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de minister krachtens artikel 9, eerste lid, van de Tracéwet het tracébesluit gewijzigd. Het wijzigingsbesluit regelt de verdiepte aanleg van de N18 bij Haaksbergen. Het wijzigingsbesluit is op 5 maart 2014 in werking getreden. Bij besluit van 15 december 2014 heeft de minister het tracébesluit opnieuw gewijzigd. Dit wijzigingsbesluit heeft geen betrekking op het landgoed van [appellant] en de omgeving daarvan en is daarom niet relevant voor deze zaak.
3. [appellant] is eigenaar van het [landgoed] aan de [locatie] te Haaksbergen. Het landgoed had op de peildata 12 september 2013 en 5 maart 2014 een oppervlakte van ruim 9 ha. Op het landgoed bevinden zich een woning met kantoor, bijgebouwen voor een stoeterij/paardenfokkerij, een bos met menpad en buitenrijbak, een buitenzwembad, erf, tuin en agrarisch gebruikte grond. [appellant] heeft ruim 1 ha van het landgoed verkocht aan de Staat voor de aanleg van een gedeelte van het nieuwe tracé van de N18. De Staat heeft [appellant] hiervoor bij minnelijke schikking in een onteigeningsprocedure € 168.800,00 betaald. In dat bedrag is onder meer ruim € 25.000,00 opgenomen voor de verkoop van het perceelgedeelte van ruim 1 ha en € 90.000,00 voor de waardevermindering van het overblijvende landgoed als bedoeld in artikel 41 van Pro de Onteigeningswet.
[appellant] heeft bij aanvraagformulier van 13 maart 2015 verzocht om vergoeding van schade ten gevolge van de aanleg van het nieuwe tracé van de N18 nabij zijn landgoed. In die aanvraag stelt hij ten gevolge van de aanleg van dat tracégedeelte een schade van ruim € 500.000,00 te lijden.
4. De minister heeft voor de beoordeling van de aanvraag van [appellant] een commissie (hierna: de schadecommissie) als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) ingesteld. De minister heeft het advies van de schadecommissie van 14 februari 2017 aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 april 2017 ten grondslag gelegd. In dat advies is het volgende vermeld.
Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op het tracégedeelte tussen km 254,440 en km 255,330. Het landgoed ligt ter hoogte van ongeveer km 255,1. In het wijzigingsbesluit is bepaald dat de N18 ter hoogte van het landgoed verdiept wordt aangelegd. Het nieuwe tracé van de N18 grenst direct aan het landgoed. De woning van [appellant] op het landgoed ligt op ongeveer 200 m van het nieuwe tracé van de N18. In het wijzigingsbesluit is op een gedeelte van het landgoed een verkeersbestemming gelegd, terwijl dit gedeelte voorheen een bosbestemming had. Het tracébesluit en het wijzigingsbesluit wijzigen niet de bestemmingen voor het huisperceel en het direct omliggende weiland met opstallen en het resterende gedeelte van de bosbestemming op het landgoed. In het tracébesluit en wijzigingsbesluit is aan gronden in de omgeving van het landgoed vooral een verkeersbestemming gegeven, terwijl deze gronden voorheen vooral waren bestemd voor agrarische doeleinden. Door de realisering van het nieuwe tracé van de N18 wordt de Hanenbergweg een doodlopende weg. Het landgoed blijft aan de zuidzijde ontsloten op de Hazenweg.
De schadecommissie heeft het tracébesluit en het wijzigingsbesluit vergeleken met de voorheen geldende planologische regimes. Op grond van deze planvergelijkingen heeft de schadecommissie in de eerste plaats geconcludeerd dat ten gevolge van deze besluiten de bestemming voor het overblijvende gedeelte van het landgoed niet is gewijzigd. De zogenoemde directe planschade is volgens het advies door de minnelijke schikking anderszins verzekerd. De schadecommissie is op grond van de planvergelijking verder tot de conclusie gekomen dat [appellant] door de bestemmingswijzigingen op gronden in de omgeving van het landgoed zogenoemde indirecte planschade lijdt door toegenomen geluidhinder, vermindering van de luchtkwaliteit en verslechtering van de algehele omgeving. Volgens het advies leidt [appellant] geen schade door een verslechterde bereikbaarheid. Over de verslechtering van de algehele omgeving is in het advies vermeld dat de omgeving van het landgoed voorheen viel te typeren als een overwegend agrarisch gebied, terwijl het landgoed, waaronder de woonomgeving van [appellant] en het gedeelte van het landgoed waar de manegeactiviteiten plaatsvonden, nu worden gedomineerd door het nieuwe tracé van de N18. De schadecommissie beschouwt deze wijziging als een ingrijpend planologisch nadeel. De schadecommissie heeft dit planologisch nadeel, op basis van een door mr. A.H. Kraak, lid van de commissie, opgesteld taxatierapport van 14 februari 2017, bepaald op een bedrag van € 68.000,00. Na aftrek van het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%, in dit geval een bedrag van € 34.000,00, resteert een toe te kennen bedrag aan nadeelcompensatie van € 34.000,00.
De schadecommissie leidt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2613) af dat planschade en nadeelcompensatie niet kunnen fungeren als vangnet voor schadeposten die in het kader van de minnelijke verwerving of onteigening behoren te worden vergoed. Volgens de schadecommissie volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 21 november 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BF0415) dat schade door geluidsoverlast en verslechtering van de luchtkwaliteit ten gevolge van een werk dat zowel op als buiten het aangekochte perceelgedeelte wordt gerealiseerd op grond van artikel 41 van Pro de Onteigeningswet geheel voor vergoeding in aanmerking komt. De commissie heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat de planschade die [appellant] ten gevolge van het tracébesluit en het wijzigingsbesluit lijdt door toegenomen geluidsoverlast en verslechterde luchtkwaliteit in de minnelijke schikking is vergoed door de toekenning van het bedrag van € 90.000,00 voor waardevermindering van het overblijvende gedeelte van het landgoed. Deze planschade is dus anderszins verzekerd, aldus het advies.
Behandeling van het beroep
5. [appellant] betoogt dat de minister zich, in navolging van het advies van de schadecommissie, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een gedeelte van de door hem geleden indirecte planschade is vergoed bij de minnelijke schikking en daarom anderszins is verzekerd. Hij betoogt dat bij de onderhandelingen over de minnelijke schikking steeds door de vertegenwoordigers van de Staat is gesteld dat planschade niet in de minnelijke schikking maar via een afzonderlijke procedure wordt geregeld. Hij voert daarbij aan dat dit in de minnelijke schikking en de akte van levering ook zo is vermeld. Hij stelt dat hij er daarom vanuit mocht gaan dat de door hem geleden planschade niet was begrepen in het meergenoemde bedrag van € 90.000,00. [appellant] stelt dat dit bedrag ziet op vergoeding van de te verwachten bedrijfsbeperkingen. Volgens [appellant] is de schadecommissie bij het bepalen van de hoogte van de nadeelcompensatie van onjuiste uitgangspunten uitgegaan en mocht de minister het advies van de schadecommissie daarom niet aan het besluit van 26 april 2017 ten grondslag leggen.
5.1. Artikel 22 van Pro de Tracéwet luidt: "Indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe."
Artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd."
5.2. Anders dan de minister heeft aangenomen, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2613) niet dat bepaalde schade in een planschadevergoedingsprocedure niet in aanmerking mag worden genomen omdat deze schade in een voorafgaande onteigeningsprocedure in aanmerking moest worden genomen. De Afdeling komt in de uitspraak van 16 juli 2014 tot het oordeel dat niet valt uit te sluiten dat de planschadevergoedingsprocedure ten opzichte van de onteigeningsprocedure aanvullende betekenis kan hebben. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3305).
De redenering in het advies van de schadecommissie dat moet worden aangenomen dat schade die [appellant] lijdt door extra geluidsoverlast en verslechtering van de luchtkwaliteit anderszins is verzekerd, alleen omdat dergelijke schade op grond van artikel 41 van Pro de Onteigeningswet geheel voor vergoeding in aanmerking komt, volgt de Afdeling niet. Met deze redenering hanteert de schadecommissie ten onrechte als maatstaf dat planschade die anderszins had kunnen worden verzekerd niet voor een tegemoetkoming in aanmerking kan komen. Deze maatstaf is echter niet opgenomen in artikel 22 van Pro de Tracéwet en artikel 6.1, eerste lid, van de Wro. Ingevolge deze bepalingen komt planschade voor zover deze voldoende anderszins is verzekerd niet voor een tegemoetkoming in aanmerking.
5.3. In artikel II van de op 29 februari 2016 tussen [appellant] en de Staat (Infrastructuur en Milieu) minnelijk tot stand gekomen koopovereenkomst is vermeld: "De koop geschiedt voor de schadeloosstelling van € 168.800,00 […], in welk bedrag alle schadeloosstellingen, hoe ook genaamd, zijn begrepen, evenwel met uitzondering van eventuele vergoeding van belastingschade als onder de bijzondere bepalingen van artikel 14 bedoeld Pro en de nog nader te bepalen planschade waarvoor een afzonderlijke procedure wordt doorlopen." In de koopovereenkomst is verder in artikel 3, tweede lid, vermeld: "De nog nader te bepalen planschade maakt geen deel uit van de tussen partijen overeengekomen schadeloosstelling. Daarvoor zal verkoper te zijner tijd afzonderlijk kwijting verlenen." In de akte van levering van 14 maart 2016 is artikel II van de koopovereenkomst letterlijk overgenomen.
Op grond hiervan mocht [appellant] er van uitgaan dat het in de schadeloosstelling opgenomen bedrag van € 90.000,00 voor waardevermindering van het overblijvende niet geheel of gedeeltelijk was bedoeld ter vergoeding van planschade. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt, ook niet op de zitting, dat dit bedrag wel geheel of gedeeltelijk ter vergoeding van planschade is toegekend.
5.4. Gezien het voorgaande gaat de Afdeling er niet van uit dat de door [appellant] ten gevolge van het tracébesluit en het wijzigingsbesluit door toegenomen geluidshinder en verslechtering van de luchtkwaliteit op zijn landgoed geleden planschade door de minnelijke verkoop van een gedeelte van het landgoed in de onteigeningsprocedure anderszins is verzekerd.
5.5. Het betoog slaagt.
Slotsom en toekennen nadeelcompensatie
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 november 2017 komt voor vernietiging in aanmerking, omdat het in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd en in strijd met artikel 22 van Pro de Tracéwet en artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is genomen. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de omvang van de door [appellant] geleden planschade en het bedrag van de aan [appellant] toe te kennen nadeelcompensatie zelf vast te stellen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
7. [appellant] heeft in bezwaar een door [taxateur] opgesteld taxatierapport van 7 juli 2017 overgelegd. In dat rapport is een planvergelijking opgenomen en is ingegaan op de schadefactoren geluidshinder, omgevingsverslechtering en verslechtering van de luchtkwaliteit. Volgens het taxatierapport lijdt [appellant] ten gevolge van het tracébesluit en het wijzigingsbesluit een planschade van € 185.000,00. Volgens het taxatierapport heeft [taxateur] bij de taxatie geen rekening gehouden met bedrijfsmatige schade, maar het landgoed getaxeerd als een prachtige woonlocatie.
De minister heeft zich in het besluit van 17 november 2017 op het standpunt gesteld dat [taxateur] bij de bepaling van de omvang van de planschade van [appellant] ten onrechte de schadefactoren extra geluidshinder en verslechterde luchtkwaliteit heeft betrokken. Zoals hiervoor is overwogen, volgt de Afdeling dat standpunt niet. Bij brief van 14 mei 2018 heeft de minister een door Kraak, lid van de schadecommissie, opgesteld memo van februari 2018 ingediend. Volgens het memo is [taxateur] ten onrechte in de oude planologische situatie van een op het landgoed aanwezig geluidsniveau van 38 dB uitgegaan. Volgens het memo moet in de oude planologische situatie van een hoogste waarde van 43 dB worden uitgegaan en leidt de planologische verandering tot een verslechtering van het geluidsniveau op het landgoed van 4 dB.
In het advies van de schadecommissie is op pagina 33 vermeld dat Rijkswaterstaat de commissie heeft meegedeeld dat in de situatie onder het oude planologische regime moet worden uitgegaan van een gemiddeld geluidsniveau op het landgoed van 38 dB. In het advies zijn op pagina 34 in een tabel de resultaten van een in het kader van de nadeelcompensatieprocedure uitgevoerd geluidsonderzoek vermeld. In de tabel zijn de geluidswaarden in 2012 en de geluidswaarden bij autonome ontwikkeling in 2027 op de noordoostelijke, noordwestelijke, zuidwestelijke en zuidoostelijke gevels van de woning op het landgoed vermeld. Tevens zijn in de tabel voor de noordoostelijke gevel geluidswaarden vermeld uit het wijzigingsbesluit, waarbij rekening is gehouden met de aanleg van de N18. Bij de tabel is vermeld dat deze laatste geluidswaarden met 2 dB moeten worden verhoogd om vergelijkbaar te zijn met de geluidswaarden uit het geluidsonderzoek in het kader van de nadeelcompensatieprocedure. Volgens de tabel bedroeg de geluidswaarde op de noordoostelijke gevel van de woning op een hoogte van 4,5 m in 2012 36 dB, bedraagt de geluidswaarde op die gevel bij autonome groei in 2027 37 dB en na realisatie van de N18 volgens het wijzigingsbesluit 47 dB. Volgens de tabel bedroeg de geluidswaarde op de zuidoostelijke gevel op een hoogte van 4,5 m in 2012 42 dB en bedraagt de geluidswaarde op die gevel bij autonome groei in 2027 43 dB. In de tabel is voor de zuidoostelijke gevel geen andere geluidswaarde vermeld. Volgens het advies is de schadecommissie er bij het bepalen van de omvang van de geleden planschade van uitgegaan dat de geluidsbelasting op het landgoed van [appellant] ten gevolge van de planologische verandering wijzigt van 43 naar 47 dB.
Dit uitgangspunt acht de Afdeling niet juist. In het advies is ten onrechte niet gemotiveerd waarom de commissie voor de situatie op het landgoed onder het oude planologische regime niet is uitgegaan van de door Rijkswaterstaat verstrekte gemiddelde geluidswaarde op het landgoed van 38 dB. Bovendien vergelijkt de schadecommissie voor het bepalen van de wijziging van de geluidsbelasting op het landgoed ten gevolge van de planologische verandering ten onrechte de geluidsbelasting op twee verschillende gevels van de woning met elkaar. De schadecommissie heeft bij die vergelijking voorts niet de geluidswaarden uit het wijzigingsbesluit met 2 dB verhoogd, zoals in het advies op pagina 34 onder de tabel is vermeld.
[taxateur] is volgens het taxatierapport voor het bepalen van de wijziging van de geluidssituatie op het landgoed uitgegaan van de geluidsgegevens in het advies van de schadecommissie. Voor de situatie op het landgoed onder het oude planologische regime is [taxateur] uitgegaan van het door Rijkswaterstaat verstrekte gegeven dat onder het oude planologische regime de gemiddelde geluidswaarde op het landgoed 38 dB bedroeg. Voor de situatie onder het nieuwe planologische regime is [taxateur] uitgegaan van de geluidsbelasting van 47 dB op de noordoostelijke gevel in 2027 na realisering van de N18. [taxateur] komt tot de conclusie dat de planologische verandering een forse toename van de geluidsbelasting op het landgoed tot gevolg heeft. De Afdeling ziet geen reden om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen. [taxateur] komt verder, evenals de schadecommissie, tot de conclusie dat de planschade die [appellant] heeft geleden als ernstig tot bovenmatig moet worden beschouwd. [taxateur] komt in het taxatierapport uit op een waardedaling van het landgoed van [appellant] van ongeveer 11%, hetgeen een bovenmatige waardedaling behelst.
De Afdeling heeft geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van het taxatierapport van [taxateur] en de wijze van totstandkoming ervan en zal daarom van dat taxatierapport uitgaan bij de vaststelling van de omvang van de planschade die [appellant] ten gevolge van het tracébesluit en het wijzigingsbesluit heeft geleden.
8. De Afdeling stelt de omvang van de planschade die [appellant] ten gevolge van het tracébesluit en het wijzigingsbesluit heeft geleden vast op een bedrag van € 185.000,00. De aan [appellant] toe te kennen nadeelcompensatie bedraagt na aftrek van het forfaitair normaal maatschappelijke risico van 2%, in dit geval een bedrag van € 34.000,00, € 151.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 18 maart 2015 tot aan de dag van uitbetaling. Voor zover de minister in deze zaak al een bedrag aan nadeelcompensatie aan [appellant] heeft betaald, mag dat betaalde bedrag op het hiervoor vermelde bedrag van € 151.000,00 in mindering worden gebracht. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 november 2017. De minister hoeft dus niet een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 17 november 2017, kenmerk: RWS-2017/44730;
III. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 151.000,00 (zegge: honderdeenenvijftigduizend euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 18 maart 2015 tot aan de dag van algehele voldoening, met dien verstande dat voor zover de minister in deze zaak al een bedrag aan nadeelcompensatie aan [appellant] heeft betaald dit bedrag op het hiervoor vermelde bedrag in mindering mag worden gebracht;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
507.