Uitspraak
201806217/1/A1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij vijftien besluiten van 12 januari 2018 en 15 januari 2018 heeft de staatssecretaris vijftien in 2017 verleende toestemmingen voor overbrenging van afvalstoffen naar [appellante], ingetrokken.
Bij besluit van 22 juni 2018 heeft de staatssecretaris de door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, mr. L. Bier, advocaat te Vught, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, A.M. Witte en L. Mulders MSc, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] bewerkt in haar inrichting te [plaats] beeldbuizen, zogeheten Cathode Ray Tubes (CRT’s), en beeldbuisglas. De beeldbuizen en het beeldbuisglas zijn afkomstig van afgedankte televisietoestellen en computerschermen. Na de bewerking wordt het CRT-glas overgebracht naar de inrichting van [appellante] in [plaats], waar het wordt toegepast in betonproducten, de zogenoemde legioblokken.
2. Beeldbuizen en beeldbuisglas worden geregeld vanuit het buitenland naar de inrichting van [appellante] in Son overgebracht om te worden verwerkt. Van de overbrenging van deze afvalstoffen moet voorafgaand kennisgeving worden gedaan.
In de periode van januari 2017 tot en met oktober 2017 heeft de staatssecretaris bij vijftien afzonderlijke besluiten toestemming verleend voor overbrenging van de afvalstoffen naar [appellante] als vermeld in de desbetreffende kennisgevings- en vervoersdocumenten.
Bij besluiten van 12 en 15 januari 2018, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 22 juni 2018, heeft de staatssecretaris de vijftien toestemmingsbesluiten ingetrokken. Hij stelt zich op het standpunt dat het CRT-glas, na de bewerking in de inrichting te Son, een gevaarlijke afvalstof is vanwege het daarin voorkomende lood en daarom niet in betonproducten mag worden verwerkt. Hij heeft de toestemmingsbesluiten ingetrokken op grond van artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c en d, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA).
Regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Verspreiding van stoffen
4. De staatssecretaris heeft in verweer en ter zitting gesteld dat [appellante] in strijd met de algemene zorgplicht handelt, neergelegd in artikel 10.1, derde lid, van de Wet milieubeheer en artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Door de bewerking van de beeldbuizen op en buiten het terrein van de inrichting in Son treedt volgens de staatssecretaris een ongecontroleerde verspreiding van loodoxide, barium-, strontiumoxide en andere stoffen op.
4.1. De Afdeling stelt vast dat het verspreiden van schadelijke stoffen via de lucht niet aan de intrekkingsbesluiten of het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd. Aan de beoordeling of stofverspreiding grondslag voor intrekking kan zijn, komt de Afdeling daarom niet toe.
Strijd met de vergunning
5. Artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA bepaalt dat een toestemming wordt ingetrokken wanneer de betrokken bevoegde autoriteiten er kennis van krijgen dat afvalstoffen niet conform de vergunning van de inrichting waarin de genoemde handeling plaatsvindt, nuttig worden toegepast of verwijderd.
6. Uit de intrekkingsbesluiten blijkt dat de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat het glasafval niet overeenkomstig beoordelingsrichtlijnen BRL 5070 en BRL 9322 wordt verwerkt. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat [appellante] hierdoor de omgevingsvergunning voor de inrichting in Helmond overtreedt.
De intrekkingsbesluiten vermelden voorts dat bij [appellante] een enorm volume aan glas in opslag ligt waarvoor geen vergunde nuttige toepassing is voorzien. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat het glasafval te lang in de inrichting in Helmond wordt opgeslagen, zodat het niet nuttig wordt toegepast, maar gestort. Dit is volgens de staatssecretaris eveneens in strijd met de voor die inrichting verleende vergunning.
De intrekkingsbesluiten vermelden ten slotte dat [appellante] niet handelt in overeenstemming met de ingevolge artikel 18 van Pro het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) geldende normdocumenten BRL 5070 en BRL 9322. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA ook de grondslag biedt om toestemmingsbesluiten in te trekken wegens overtreding van algemene regels als artikel 18 van Pro het Bbk.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de hiertegen door [appellante] ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
7. [appellante] voert aan dat de afvalstoffen overeenkomstig de omgevingsvergunning van de inrichting worden verwerkt, zodat overtreding van die vergunning niet aan de intrekkingsbesluiten ten grondslag kon worden gelegd.
7.1. De Afdeling stelt vast dat op de kennisgeving van de geplande overbrenging van beeldbuizen vanuit Malta naar de inrichting van [appellante] in Son, kenmerk MT 17/000015, in vak 11 de codes R12 en R5 zijn vermeld. Ook in het besluit van de staatssecretaris van 12 juli 2017, waarbij toestemming voor deze overbrenging is gegeven, zijn deze codes vermeld. Ter zitting hebben de staatssecretaris en [appellante] verklaard dat de veertien andere kennisgevingen en toestemmingen eveneens deze codes vermelden. Dit betekent ingevolge artikel 2, zevende lid, van de EVOA dat de geplande overbrengingen bestemd waren voor voorlopige nuttige toepassing in de inrichting in Son. Uit artikel 15, aanhef en onder b, van de EVOA volgt dat de uiteindelijke toepassing van de afvalstoffen in de inrichting in Helmond mede bepalend is voor het geven van toestemming voor die overbrengingen. Gelet hierop en gelet op de tekst van artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA bestaat grond voor intrekking van de toestemmingen, indien de afvalstoffen niet conform de vergunning van de inrichting in Helmond nuttig worden toegepast.
7.2. Bij besluit van 24 oktober 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting in Helmond. Vergund is onder meer de op- en overslag van afvalstoffen, het immobiliseren van minerale afvalstoffen en de productie van betonmortel en cementgebonden producten met het gebruik van afvalstoffen. Bij dat besluit is vergunning voor de bewerking van beeldbuisglas met een fluorescerende laag geweigerd.
Bij besluit van 15 januari 2010 heeft het college vergunning verleend voor het veranderen van de inrichting. Daarbij is het be- en verwerken van beeldbuisglas onder Euralcodes 16.02.15* en 10.11.11* alsnog vergund. Ook na dit besluit zijn nog besluiten over vergunningverlening voor het veranderen van de inrichting of wijziging van de revisievergunning genomen.
Bij besluit van 20 juni 2018 heeft het college de vergunning voor de inrichting, die met ingang van 1 oktober 2010 wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, gedeeltelijk ingetrokken. De vergunning is ingetrokken voor zover deze ziet op het mengen, verwerken, immobiliseren of (nuttig) toepassen van een deel van het CRT-glas. Bij uitspraak van 10 september 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:4412, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant dit besluit gedeeltelijk geschorst.
7.3. Voorschrift 1.1.1 van de bij besluit van 15 januari 2010 verleende vergunning bepaalt:
"Op de be- en verwerking van beeldbuislas zijn eveneens van toepassing de voorschriften uit het besluit van 24 oktober 2008 met nummer 1457727."
Voorschrift 6.6.4 van de bij besluit van 24 oktober 2008 verleende vergunning bepaalt:
"De termijn van opslag van afvalstoffen mag maximaal één jaar bedragen. In afwijking hiervan mag de termijn van opslag van te verwerken afvalstoffen maximaal drie jaar bedragen."
Voorschrift 20.1.1 bepaalt:
"Immobilisatie van ernstig verontreinigde grond, baggerspecie, AVI-bodemassen of overige minerale reststoffen (zie begrippen) moet plaatsvinden conform BRL 9322. Vergunninghoudster moet in het bezit zijn van een certificaat en erkend zijn op basis van dit protocol."
Voorschrift 20.1.2 bepaalt:
"In afwijking van voorschrift 20.1.1 kan immobilisatie zonder certificaat plaatsvinden. In dit geval moet overeenkomstig de werkwijze beschreven in BRL 9322 worden gewerkt en […]."
Voorschrift 20.1.4 bepaalt:
"Het produceren van cementgebonden producten conform de BRL 5070 is toegestaan. Vergunninghoudster moet in het bezit zijn van een certificaat en erkend zijn op basis van dit protocol."
Voorschrift 20.1.5 bepaalt:
"Immobilisatie van minerale reststoffen in cementgebonden producten moet plaatsvinden conform de werkwijze beschreven in BRL 9322. […]."
7.4. In de intrekkingsbesluiten is vermeld dat in BRL 5070, door verwijzing naar NEN-normen, is bepaald dat anorganische of organische materialen die al in bouwconstructies zijn gebruikt, in beton mogen worden toegepast. Aangezien het CRT-glas niet uit bouwconstructies afkomstig is, laat BRL 5070 volgens de staatssecretaris toepassing van CRT-glas in betonblokken niet toe.
De intrekkingsbesluiten vermelden verder dat BRL 9322 een expliciet verbod bevat om gevaarlijke afvalstoffen toe te passen en dat het CRT-glas gevaarlijk afval is. In het besluit op bezwaar wijst de staatssecretaris erop dat in de vergunning van 24 oktober 2008 is bepaald dat immobilisatie geschiedt volgens de werkwijze vermeld in BRL 9322.
7.5. De Afdeling overweegt dat BRL 5070 betrekking heeft op de milieuhygiënische kwaliteit van vooraf vervaardigde betonproducten die kunnen worden toegepast. In bezwaar en beroep heeft [appellante] gesteld dat de toepassing van beeldbuisglas als toeslagmateriaal in beton individueel gecertificeerd is. Zij heeft ook een aan haar afgegeven productcertificaat op basis van BRL 5070 overgelegd. De staatssecretaris heeft niet bestreden dat [appellante] in het bezit is van een certificaat van een erkende certificeringsinstelling. De stelling van de staatssecretaris dat het CRT-glas niet uit bouwconstructies afkomstig is, is onvoldoende om aan te nemen dat [appellante] ondanks het certificaat, niet aan BRL 5070 voldoet.
Hieruit volgt dat de toestemmingsbesluiten niet konden worden ingetrokken wegens overtreding van vergunningvoorschrift 20.1.4.
7.6. BRL 9322 heeft betrekking op mengsels van cementgebonden minerale reststoffen. Door de binding van minerale reststoffen met cement of cementvervangers en eventueel additieven ontstaat een bouwstof, waarin verontreinigingen vastgelegd zijn. Een erkend NL-BSB productcertificaat geldt als bewijsmiddel om aan te tonen dat de bouwstof aan de eisen van deze BRL voldoet.
BRL 9322 sluit gevaarlijke afvalstoffen uit van verwerking tot bouwstof. Onder gevaarlijke afvalstof wordt in de BRL verstaan: een afvalstof die volgens de Eural classificatie is geclassificeerd als gevaarlijke afvalstof. Bij het besluit van 15 januari 2010 is vergunning verleend voor de verwerking van beeldbuisglas met Euralcodes 16.02.15* en 10.11.11*, waarmee is aangeduid dat het om gevaarlijke afvalstoffen gaat. Ook indien het glas na bewerking moet worden aangemerkt als gevaarlijk afval vanwege de aanwezigheid van lood, zoals de staatssecretaris stelt, is toepassing daarvan als toeslagmateriaal in cementgebonden producten dus toegestaan. Immobilisatie overeenkomstig voorschrift 20.1.1 is in zoverre niet mogelijk.
Met voorschrift 20.1.2 heeft het college blijkens het besluit van 24 oktober 2008 beoogd de immobilisatie van andersoortige minerale afvalstoffen, die niet zijn toegestaan in de BRL 9322, toe te staan. De immobilisatie moet in dat geval wel overeenkomstig dezelfde werkwijze plaatsvinden. Ook voorschrift 20.1.5 vereist uitsluitend immobilisatie overeenkomstig de werkwijze beschreven in BRL 9322. Dat het te verwerken CRT-glas mogelijk gevaarlijk afval betreft, betekent niet dat niet aan de voorschriften 20.1.2 en 20.1.5 wordt voldaan. Andere feiten op grond waarvan deze voorschriften overtreden zouden zijn, heeft de staatssecretaris niet gesteld.
Hieruit volgt dat de toestemmingsbesluiten niet konden worden ingetrokken wegens overtreding van vergunningvoorschriften 20.1.1, 20.1.2 en 20.1.5.
7.7. Uit voorschrift 6.6.4 volgt dat het CRT-glas maximaal drie jaar in de inrichting in Helmond mag worden opgeslagen. Uit de bij het verweerschrift gevoegde inspectierapporten van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van 16 november 2016 en 14 april 2017, die volgens de staatssecretaris aan de intrekkingsbesluiten ten grondslag liggen, blijkt niet dat het CRT-glas langer dan drie jaar in Helmond wordt opgeslagen. Deze inspectierapporten gaan over de inrichting in Son. De staatssecretaris heeft ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] het CRT-glas te lang in de inrichting in Helmond opslaat en in zoverre niet overeenkomstig de omgevingsvergunning heeft verwerkt.
Hieruit volgt dat de toestemmingsbesluiten ook niet konden worden ingetrokken wegens overtreding van voorschrift 6.6.4 of het niet nuttig toepassen van afvalstoffen.
7.8. Gelet op het voorgaande, heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat het CRT-glas niet overeenkomstig de vergunning van de inrichting in Helmond nuttig wordt toegepast. Daarbij laat de Afdeling in het midden in hoeverre de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften nog gelden na de wijziging van artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht met ingang van 1 maart 2014 (Stb. 2014, 20).
7.9. Het betoog slaagt.
8. [appellante] voert aan dat artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA geen grondslag biedt voor intrekking van de toestemmingsbesluiten wegens overtreding van algemene regels. Zij wijst erop dat de bepaling in ondubbelzinnige bewoordingen is gesteld. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet bij de uitleg van een bepaling van het Unierecht weliswaar niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, maar dit gaat volgens haar niet zover dat er in feite een volledig andere lading aan de bepaling mag worden gegeven.
8.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA ook van toepassing is wanneer in strijd met algemene regels wordt gehandeld. De Wet milieubeheer en het Bbk bevatten volgens hem algemene regels die naast de vergunning door een vergunninghouder in acht moeten worden genomen. Aangezien veel algemene regels niet meer als voorschriften aan vergunningen worden verbonden, valt overtreding van deze voorschriften volgens de staatssecretaris onder de reikwijdte van artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA. Hij wijst op de Kaderrichtlijn afvalstoffen, waarin is bepaald dat inrichtingen die afvalstoffen nuttig toepassen niet zonder meer vergunningplichtig zijn. Lidstaten kunnen inrichtingen vrijstellen van die verplichting. In de redactie van artikel 9, achtste lid, onder c, van de EVOA is hiermee geen rekening gehouden. Deze c-grond moet daarom volgens de staatssecretaris richtlijnconform worden uitgelegd, waarmee de staatssecretaris kennelijk een uitleg bedoelt die overeenstemt met de Kaderrichtlijn afvalstoffen. De staatssecretaris verzoekt de Afdeling zo nodig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen over de reikwijdte van de intrekkingsgronden van artikel 9, achtste lid, van de EVOA.
8.2. Het besluit op bezwaar vermeldt verschillende bepalingen van de Wet milieubeheer en het Bbk die volgens de staatssecretaris in de inrichting in Helmond overtreden zijn. In verweer heeft de staatssecretaris daaraan nog bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen toegevoegd. De Afdeling laat in het midden of deze uitbreiding van algemene regels die [appellante] zou hebben overtreden, nog te beschouwen is als het resultaat van de heroverweging van de intrekkingsbesluiten.
8.3. Niet in geschil is dat het college vergunning heeft verleend voor het mengen van gevaarlijke afvalstoffen, te weten loodhoudend gebroken CRT-glas, met andere stoffen in de inrichting in Helmond. Indien deze activiteit niet in overeenstemming is met regels uit het Bbk of de Kaderrichtlijn afvalstoffen, zoals de staatssecretaris stelt, kan het college bezien of dat aanleiding is voor aanpassing van de vergunning. Strijd met de bedoelde regels, wat daarvan zij, verandert op zichzelf echter niet de inhoud en de reikwijdte van de verleende omgevingsvergunning en maakt niet dat de afvalstoffen door het mengen niet overeenkomstig de vergunning worden verwerkt. De gestelde strijdigheid kan daarom niet leiden tot intrekking van toestemming op grond van artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA.
De omgevingsvergunning heeft geen betrekking op het toepassen van de geproduceerde betonblokken buiten de inrichting. Het standpunt van de staatssecretaris dat de Wet milieubeheer en het Bbk toepassing van de betonblokken buiten de inrichting verbieden, omdat het gevaarlijke afvalstoffen zouden zijn, betreft daarom niet de naleving van deze vergunning. Het betreft ook niet een handeling die plaatsvindt in de inrichting als bedoeld in artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA. Daargelaten of het standpunt van de staatssecretaris over de betonblokken juist is, kan het door hem bedoelde verbod daarom niet leiden tot intrekking van een toestemming op grond van die bepaling.
Voor de inrichting in Helmond is een omgevingsvergunning milieu vereist, omdat daartoe een IPPC-installatie behoort. De inrichting is een type C inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Voor de inzet van afvalstoffen bij de betonproductie in een type C inrichting zijn geen specifieke voorschriften in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen. Voor zover in het Bbk voor bouwstoffen algemene voorschriften in de zin van artikel 25 van Pro de Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn opgenomen, hebben deze betrekking op een ander type activiteit, namelijk het in een werk aanbrengen of houden van bouwstoffen. Die activiteit vindt niet plaats in de inrichting in Helmond. Verder zijn de door de staatssecretaris genoemde artikelen uit hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer niet aan te merken als algemene voorschriften in de zin van artikel 25 van Pro de Kaderrichtlijn afvalstoffen. De staatsecretaris heeft gelet hierop niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] bij de verwerking van het CRT-glas algemene voorschriften als bedoeld in artikel 25 van Pro de Kaderrichtlijn afvalstoffen heeft overtreden. Ook indien "vergunning" in artikel 9, achtste lid, onder c, van de EVOA zo moet worden uitgelegd dat daaronder eveneens algemene voorschriften in de zin van artikel 25 van Pro de Kaderrichtlijn afvalstoffen moeten worden begrepen, heeft de staatssecretaris de toestemmingen dus niet op grond van die bepaling mogen intrekken.
8.4. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aangezien beantwoording van de opgeworpen vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil.
8.5. Het betoog slaagt.
9. Uit het voorgaande volgt dat artikel 9, achtste lid, aanhef en onder c, van de EVOA geen grond voor intrekking van de toestemmingsbesluiten vormde.
Strijd met de kennisgeving
10. Artikel 9, achtste lid, aanhef en onder d, van de EVOA bepaalt dat een toestemming wordt ingetrokken wanneer de betrokken bevoegde autoriteiten er kennis van krijgen dat de afvalstoffen zullen worden of zijn overgebracht, nuttig toegepast of verwijderd op een wijze die niet in overeenstemming is met de in het kennisgevings- en vervoersdocument of daarbij gevoegde informatie.
11. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het glas dat bij [appellante] in opslag ligt niet in overeenstemming met de kennisgevingen nuttig wordt toegepast, maar verwijderd zal worden. De afvalstoffen worden volgens de staatssecretaris ook niet binnen de termijn van artikel 16, onder e, van de EVOA definitief verwerkt. Verder ontdoet [appellante] het loodhoudende glas niet van zware metalen. Hierdoor wijkt zij volgens de staatssecretaris eveneens af van de kennisgevingen, waarin staat dat de fractie gereinigd wordt voordat het in de legioblokken wordt toegepast. In verweer stelt de staatssecretaris dat in de kennisgevingsdocumenten de suggestie wordt gewekt dat het glas dat in het beton wordt toegepast geen loodhoudend glas betreft.
12. [appellante] voert aan dat de intrekking van de besluiten niet kan worden gebaseerd op artikel 9, achtste lid, aanhef en onder d, van de EVOA, omdat de overbrenging van de afvalstoffen overeenkomstig de informatie in het kennisgevings- en vervoersdocument plaatsvindt.
12.1. Het doel van de overbrenging is volgens de kennisgevingen een nuttige toepassing door het CRT-glas als grondstof voor beton in te zetten, waardoor minder primaire grondstoffen als steen en zand hoeven te worden gebruikt. Op de onder 7.1 vermelde kennisgeving is in vak 11, naast de codes R12 en R5, vermeld: "Technology employed (6): Metal removal, coating removal, automatic sorting, manual sorting, homogenisation and quality controls." Bij de kennisgeving is een processchema en een procesbeschrijving gevoegd. De procesbeschrijving vermeldt onder meer dat "the remaining plastics and non-ferrous metals are extracted by a third aspiration point". Daarna wordt het glas verkleind en in drie fracties gescheiden.
In het onder 7.1 vermelde toestemmingsbesluit van 12 juli 2017 is beschreven welke handelingen in de inrichting in Son plaatsvinden. Uiteengezet is dat de afvalstoffen worden ontdaan van de verpakking en dat de beeldbuizen worden gebroken in een voorbreekinstallatie. Vervolgens worden de eventueel aanwezige ijzeronderdelen met magneetbanden uit de afvalstroom gehaald. Daarna worden kunststoffen en non-ferro metalen uit het materiaal afgezogen. In alle processtappen wordt het vrijkomende fluorescentiepoeder afgezogen. Al het glas wordt gebroken tot een fractie van <28 mm. De fractie gereinigd glas wordt vervolgens elders ingezet voor de productie van betonblokken.
12.2. De staatssecretaris heeft niet aannemelijk gemaakt dat het CRT-glas in de inrichtingen van [appellante] wordt gestort, in plaats van tijdelijk opgeslagen ten behoeve van verwerking overeenkomstig de kennisgevingen. Dat de staatssecretaris de toepassing van het CRT-glas in beton niet langer als nuttige toepassing wil aanmerken, betekent niet dat [appellante] de afvalstoffen heeft verwerkt op een wijze die niet in overeenstemming is met de kennisgevingen.
De enkele stelling dat begin 2018 een grote hoeveelheid CRT-glas op het terrein in Helmond werd aangetroffen, is voorts niet voldoende om te kunnen concluderen dat [appellante] afvalstoffen niet binnen 30 dagen en ook niet binnen een jaar na ontvangst definitief verwerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellante] bestrijdt dat verwerking van overgebracht CRT-glas niet binnen de in artikel 16, aanhef en onder e, van de EVOA gestelde termijn plaatsvindt. Ter zitting heeft [appellante] nog toegelicht dat niet al het glas dat op het terrein aanwezig is met kennisgeving uit het buitenland is overgebracht.
12.3. Uit de bij de kennisgeving gevoegde informatie blijkt dat het over te brengen glas lood kan bevatten. De procesbeschrijving vermeldt niet dat lood uit het glas wordt verwijderd. Niet in geschil is dat lood niet kan worden afgezogen, maar alleen door verhitting uit het glas kan worden verwijderd. Verhitting is in de kennisgeving niet als reinigingsstap vermeld.
Hieruit volgt dat, voor zover de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat uit de kennisgevingen volgt dat [appellante] het lood uit het CRT-glas zou verwijderen, dat standpunt niet juist is. In de kennisgevingen wordt die suggestie ook niet gewekt.
12.4. Het betoog slaagt.
13. Uit het voorgaande volgt dat aan de intrekkingsbesluiten eveneens ten onrechte artikel 9, achtste lid, aanhef en onder d, van de EVOA ten grondslag is gelegd.
Conclusie
14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit op bezwaar dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 9, achtste lid, van de EVOA. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de vijftien besluiten van 12 januari 2018 en 15 januari 2018 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
15. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 22 juni 2018, met de kenmerken B-4-18-0033.001, B-4-18-0047.001, B-4-18-0048.001, B-4-18-0049.001, B-4-18-0050.001, B-4-18-0052.001, B-4-18-0053.001, B-4-18-0054.001, B-4-18-0055.001, B-4-18-0056.001, B-4-18-0057.001, B-4-18-0058.001, B-4-18-0059.001, B-4-18-0060.001 en B-4-18-0062.001;
III. herroept de besluiten van 12 januari 2018, kenmerken ILT-EVOA-2018-002, ILT-EVOA-2018-003, ILT-EVOA-2018-004, ILT-EVOA-2018-006, ILT-EVOA-2018-008, ILT-EVOA-2018-009, ILT-EVOA-2018-010, ILT-EVOA-2018-011, ILT-EVOA-2018-012, ILT-EVOA-2018-013, ILT-EVOA-2018-014, ILT-EVOA-2018-015, ILT-EVOA-2018-016, ILT-EVOA-2018-017, en het besluit van 15 januari 2018, kenmerk ILT-EVOA-2018-018;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
148.
BIJLAGE
EVOA - Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190)
Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
7. "voorlopige nuttige toepassing": nuttige-toepassingshandelingen R 12 en R 13 als omschreven in bijlage II B van Richtlijn 2006/12/EG;
[…]
34. „overbrenging":
het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben:
a) tussen een land en een ander land […].
Artikel 3
Algemeen procedureel kader
1. Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel:
[…]
b) indien bestemd voor nuttige toepassing:
i) de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel;
ii) de afvalstoffen van bijlage IV A;
iii) de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;
iv) mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
Artikel 4
Kennisgeving
[…]
6. Reikwijdte van de kennisgeving
De kennisgeving bestrijkt de overbrenging van de afvalstoffen vanaf de oorspronkelijke plaats van verzending en omvat de voorlopige en niet-voorlopige nuttige toepassing of verwijdering.
[…].
Artikel 9
Toestemming van de bevoegde autoriteit van bestemming, van verzending en van doorvoer en termijnen voor vervoer, nuttige toepassing of verwijdering
1. De bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer beschikken over een termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteiten van bestemming uit hoofde van artikel 8 om Pro een van de volgende, schriftelijk gemotiveerde besluiten te nemen over de aangemelde overbrenging:
a) toestemming zonder voorwaarden;
b) aan voorwaarden verbonden toestemming, overeenkomstig artikel 10; of
c) bezwaar, overeenkomstig de artikelen 11 en 12.
[…]
2. De bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en, voorzover van toepassing, van doorvoer zenden de kennisgever binnen de in lid 1 bedoelde termijn van 30 dagen hun schriftelijk besluit en de redenen daarvoor toe, met afschrift aan de overige betrokken bevoegde autoriteiten.
[…]
8. De betrokken bevoegde autoriteiten trekken hun toestemming in, wanneer zij er kennis van krijgen dat:
a. de samenstelling van de afvalstoffen niet overeenstemt met hetgeen in de kennisgeving is vermeld; of
b. de aan de overbrenging verbonden voorwaarden niet worden nageleefd; of
c. de afvalstoffen niet conform de vergunning van de inrichting waarin de genoemde handeling plaatsvindt, nuttig worden toegepast of verwijderd; of
d. de afvalstoffen zullen worden of zijn overgebracht, nuttig toegepast of verwijderd op een wijze die niet in overeenstemming is met de in het kennisgevings- en vervoersdocument vermelde of daarbij gevoegde informatie.
Artikel 15
Aanvullende voorschriften inzake voorlopige nuttige toepassing en verwijdering
Voor transporten van afvalstoffen die bestemd zijn voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering gelden de volgende aanvullende voorschriften:
[…]
b. de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming kunnen alleen dan toestemming geven voor een transport dat bestemd is voor een voorlopige nuttige toepassing of verwijdering, wanneer er geen gronden voor bezwaar zijn in de zin van artikel 11 of Pro 12 voor het transport naar de inrichting waar de daaropvolgende al dan niet voorlopige nuttige toepassing of verwijdering zal plaatsvinden;
[…].
Kaderrichtlijn Afvalstoffen - Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312/)
Artikel 13
Bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name:
a) zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
b) zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken; en tevens
c) zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.
Artikel 18
Verbod op het mengen van gevaarlijke afvalstoffen
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat gevaarlijke afvalstoffen niet worden gemengd met andere categorieën gevaarlijke afvalstoffen, noch met andere afvalstoffen, stoffen of materialen. Onder mengen wordt ook het verdunnen van gevaarlijke stoffen verstaan.
2. In afwijking van lid 1 mogen de lidstaten toestaan dat er wordt gemengd, op voorwaarde dat:
a) er wordt gemengd door een inrichting of onderneming die over een vergunning overeenkomstig artikel 23 beschikt Pro;
b) de bepalingen van artikel 13 worden Pro nageleefd en de negatieve gevolgen van het afvalbeheer op de menselijke gezondheid en het milieu niet worden vergroot; en tevens
c) de handeling in kwestie in overeenstemming is met de beste beschikbare technieken.
Artikel 23
Afgifte van vergunningen
1. De lidstaten bepalen dat inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen.
In die vergunningen worden in elk geval de volgende elementen gespecificeerd:
a) soorten en hoeveelheden van de afvalstoffen die mogen worden verwerkt;
b) voor elk type vergunde handeling, de technische en andersoortige voorschriften die op de betrokken locatie van toepassing zijn;
c) de te nemen veiligheids- en voorzorgsmaatregelen;
d) de voor elk type handeling toe te passen methode;
e) monitoring- en controlehandelingen voor zover noodzakelijk;
f) bepalingen inzake sluiting en nazorg voor zover noodzakelijk.
[…].
Artikel 24
Vrijstelling van de vergunningsvereisten
De lidstaten kunnen inrichtingen en ondernemingen vrijstellen van het bepaalde in artikel 23, lid 1, voor onderstaande handelingen:
a) verwijdering van hun eigen niet-gevaarlijke afvalstoffen op de plaats van productie, of
b) nuttige toepassing van afvalstoffen.
Artikel 25
Voorwaarden voor vrijstelling
1. Wanneer een lidstaat vrijstellingen wenst te verlenen overeenkomstig artikel 24, legt hij voor elk type activiteit algemene voorschriften vast waarin wordt gespecificeerd op welke soort en hoeveelheid afvalstoffen een vrijstelling betrekking heeft en welke verwerkingsmethode moet worden gebruikt. Deze voorschriften zijn erop gericht te garanderen dat afval overeenkomstig artikel 13 wordt Pro verwerkt. In het geval van verwijderingshandelingen, bedoeld in artikel 24, onder a), moeten in deze voorschriften de beste beschikbare technieken in aanmerking worden genomen.
2. Naast de algemene voorschriften waarin lid 1 voorziet, stellen de lidstaten specifieke voorwaarden vast voor vrijstellingen met betrekking tot gevaarlijke afvalstoffen, inclusief types activiteiten, alsmede alle andere noodzakelijke eisen met betrekking tot de uitvoering van verschillende vormen van nuttige toepassing en waar dit relevant is, grenswaarden voor het gehalte aan gevaarlijke stoffen in de afvalstoffen en emissiegrenswaarden.
3. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de krachtens de leden 1 en 2 vastgestelde algemene voorschriften.
Wet milieubeheer
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
gevaarlijke afvalstof: afvalstof die een of meer van de in bijlage III bij de kaderrichtlijn afvalstoffen genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit;
[…]
kaderrichtlijn afvalstoffen: richtlijn nr. 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312);
[…].
Artikel 10.1
1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
[…]
3. Het is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
4. Onder handelingen als bedoeld in het derde lid wordt in ieder geval verstaan: inzamelen of anderszins in ontvangst nemen, bewaren, nuttig toepassen, verwijderen, vervoeren of verhandelen van afvalstoffen of bemiddelen bij het beheer van afvalstoffen.
5. De verboden, bedoeld in het tweede en derde lid, gelden niet voor zover deze handelingen betreffen, die degene die deze verricht, uitdrukkelijk zijn toegestaan bij of krachtens deze wet of een in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wet of de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.
Artikel 10.2
1. Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid.
3. Indien toepassing is gegeven aan het tweede lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot het zich ontdoen van afvalstoffen als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 10.52
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld omtrent het beheer van bij de maatregel aangewezen categorieën van bedrijfsafvalstoffen.
2. Bij de maatregel kunnen in ieder geval regels worden gesteld, inhoudende een verbod bij de maatregel aangewezen categorieën van bedrijfsafvalstoffen buiten een inrichting nuttig toe te passen of te verwijderen zonder vergunning van het bestuursorgaan dat daartoe bij de maatregel is aangewezen.
[…]
Artikel 10.54
1. Het is verboden gevaarlijke afvalstoffen buiten een inrichting nuttig toe te passen of te verwijderen.
2. Het verbod geldt niet voor handelingen die aan degene die gevaarlijke afvalstoffen inzamelt, uitdrukkelijk zijn toegestaan krachtens artikel 10.47, 10.48 of 10.54a, tweede lid.
3. Artikel 10.2, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 10.54a
1. Het is verboden gevaarlijke afvalstoffen te mengen, daaronder mede begrepen verdunnen, met andere bij ministeriële regeling aangewezen categorieën gevaarlijke afvalstoffen of met andere bij ministeriële regeling aangewezen afvalstoffen, stoffen of materialen.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet voor zover het mengen van gevaarlijke afvalstoffen is toegestaan krachtens een omgevingsvergunning.
3. Onze Minister bepaalt bij ministeriële regeling in welke gevallen gevaarlijke afvalstoffen die in strijd met het eerste lid zijn gemengd, gescheiden dienen te worden.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 1.1
[…]
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden categorieën inrichtingen aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken. Bij de maatregel worden als categorie in ieder geval aangewezen de inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort.
[…].
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
[…]
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.1
Inrichting
[…]
2. Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
[…].
Artikel 2.2a
Activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving (milieu)
[…]
2. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden tevens aangewezen:
[…]
f. het mengen van afvalstoffen voor het vervaardigen van betonmortel of betonwaren binnen een inrichting als bedoeld in categorie 11.1, onder b, van onderdeel C van bijlage I;
[…]
3. Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, wordt tevens aangewezen het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting als bedoeld in categorie 11.3, onderdeel c, onder 2° en 3°, van onderdeel C, van bijlage I.
[…]
9. Het eerste tot en met het achtste lid zijn niet van toepassing indien de activiteit deel uitmaakt van een IPPC-installatie.
Besluit bodemkwaliteit
Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…]
Bouwstof: materiaal waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium of aluminium tezamen meer dan 10 gewichtsprocent van dat materiaal bedragen, uitgezonderd vlakglas, metallisch aluminium, grond of baggerspecie, dat is bestemd om te worden toegepast;
[…]
Toepassen van bouwstoffen: in een werk aanbrengen of houden van bouwstoffen, alsmede het laten verrichten daarvan. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels wordt onder «het toepassen van bouwstoffen in een oppervlaktewaterlichaam» mede verstaan het toepassen van bouwstoffen op of in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam;
[…]
Werk: bouwwerk, weg- of waterbouwkundig werk of anderszins functionele toepassing van een bouwstof, uitgezonderd het verondiepen of het dempen van een oppervlaktewaterlichaam en het ophogen van de bodem ten behoeve van woonwijken en industrieterreinen;
Werkzaamheid: een bij regeling van Onze Minister aangewezen handeling als bedoeld in artikel 11A.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, die wordt uitgevoerd met betrekking tot bodem, grond, baggerspecie, bouwstoffen of bodemenergiesystemen.
Artikel 18
1 Het is verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument.
2 Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor zover het afwijken van het normdocument bij wettelijk voorschrift is toegestaan.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.2
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
inrichting type C: een inrichting die behoort tot een categorie van inrichtingen die op grond van artikel 1.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is aangewezen;
[…].
Artikel 2.4
[…]
2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
[…].