Uitspraak
201704494/1/A2.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Delta Onroerend Goed B.V., gevestigd te Beverwijk,
2. het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 april 2017 in zaak nr. 16/1945 in het geding tussen:
Delta
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft het college een aanvraag van Delta om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 30 maart 2016 heeft het college het door Delta daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2017 heeft de rechtbank het door Delta daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2016 vernietigd ten aanzien van de percelen I en III en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van perceel I in stand blijven. Voorts heeft de rechtbank het college opgedragen om ten aanzien van perceel III een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Delta en het college hoger beroepen ingesteld.
Delta en het college hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 20 september 2017 heeft het college, ter voldoening aan de rechtbankuitspraak, het door Delta gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en beslist het planologisch nadeel dat Delta op perceel III lijdt in natura te vergoeden.
Delta heeft een reactie ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2018, waar Delta, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. R.A.M. Schram, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, en A.C. Rensen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 20 september 2017 heeft het college het bezwaar van Delta, voor zover dat gaat over de afwijzing van een tegemoetkoming in planschade voor de gestelde waardedaling van perceel III, gegrond verklaard. Het college heeft daarbij het besluit van 30 juni 2015 in zoverre herroepen en opnieuw beslist over de aanvraag van Delta om een tegemoetkoming in planschade voor de gestelde waardedaling van perceel III. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Inleiding
2. Delta is eigenaar van twee percelen ten noorden van de provinciale weg N246, aan Schieland, (de percelen I en II) en een perceel ten zuidwesten van die provinciale weg, nabij de Kanaalweg, (perceel III). Zij heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Kagerweg", dat de gemeenteraad van Beverwijk op 14 november 2013 heeft vastgesteld en dat op 21 februari 2014 in werking is getreden. Volgens Delta zijn in het nieuwe bestemmingsplan ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" de bouw- en gebruiksmogelijkheden op de percelen beperkt, waardoor zij schade lijdt.
3. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 juni 2015 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van 9 juni 2015 ten grondslag gelegd. In dat SAOZ-advies is het volgende vermeld.
Perceel I en het overgrote gedeelte van perceel II waren in het oude bestemmingsplan en zijn in het nieuwe bestemmingsplan bestemd voor uit te werken bestemmingen. Die bestemmingen zijn niet uitgewerkt. Aangezien het college de aanvraag van Delta om een tegemoetkoming in planschade na 25 april 2013 heeft ontvangen, volgt uit artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de rechtspraak van de Afdeling dat uit te werken bestemmingen niet bij de planvergelijking mogen worden betrokken. Dit heeft als gevolg dat voor de planvergelijking voor zowel het oude als het nieuwe planologische regime wordt teruggevallen op het bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk", dat voorafgaande aan het oude bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" op de percelen gold. Doordat wordt teruggevallen op hetzelfde bestemmingsplan heeft er geen nadelige planologische verandering plaatsgevonden.
Een gedeelte van perceel II is in het nieuwe bestemmingsplan bestemd voor "Verkeer". In het oude bestemmingsplan gold voor dit perceelgedeelte de uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden II", zodat voor de planvergelijking het voorgaande bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk" het oude planologische regime is. In het bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk" was dit gedeelte van perceel II bestemd als "Verkeer te Water". Een vergelijking tussen deze twee bestemmingen levert geen planologisch nadeel op.
Het overgrote gedeelte van perceel III was in het oude bestemmingsplan bestemd voor de uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden I", zodat voor de planvergelijking wordt uitgegaan van het bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk", waarin dat perceelgedeelte was bestemd als "Verkeer te Water". In het nieuwe bestemmingsplan is dit perceelgedeelte bestemd voor "Groen". Deze nieuwe bestemming levert geen planologisch nadeel op ten opzichte van de bestemming "Verkeer te Water".
Gronden gelegen tussen Schieland 8 en 12, hadden in het oude bestemmingsplan een uit te werken bestemming en in het daarvoor geldende bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk" de bestemming "Verkeer te Water". In het nieuwe bestemmingsplan is het perceelgedeelte bestemd als "Bedrijf". De nieuwe bestemming is een voordeel voor Delta, omdat de voorheen openbare bestemming "Verkeer en Water" is veranderd in een bestemming met bouw- en gebruiksmogelijkheden.
Op grond van het voorgaande is de SAOZ tot de conclusie gekomen dat het bestemmingsplan "Kagerweg" voor Delta geen planologisch nadeel veroorzaakt. Zij heeft geadviseerd de aanvraag om een tegemoetkoming af te wijzen.
In het SAOZ-advies is verder vermeld dat de gemeenteraad op 4 februari 2010 de Structuurvisie Beverwijk 2015+ (hierna: de structuurvisie) heeft vastgesteld en dat provinciale staten van Noord-Holland op 21 juni 2010 de provinciale ruimtelijke verordening hebben vastgesteld. Op basis van de structuurvisie en de provinciale verordening was voorzienbaar dat op de gronden ten zuidwesten van de N246, waarvan perceel III deel uitmaakt, de bebouwingsmogelijkheden zouden gaan vervallen. Niet is gebleken dat Delta in de periode tussen het moment waarop voorzienbaar werd dat de bebouwingsmogelijkheden zouden gaan vervallen en de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan pogingen heeft ondernomen om de voorheen op perceel III bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden alsnog te benutten. Delta heeft daarom eventuele planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan passief aanvaard.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft over de planvergelijking in het SAOZ-advies voor perceel I, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326), overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van Wro volgt dat de wetgever slechts voor ogen heeft gehad dat schade pas wordt vastgesteld nadat bij een uit te werken bestemming die uitwerking heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich daarom, in navolging van het SAOZ-advies, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor de planvergelijking het bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk" als het oude planologische regime heeft te gelden. De rechtbank heeft verder overwogen dat de regels voor de uit te werken bestemming voor perceel I in het nieuwe bestemmingsplan geen directe gebruiksmogelijkheden bieden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich daarom, in navolging van het SAOZ-advies, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor perceel I een planvergelijking kan worden gemaakt. Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank het besluit van 30 maart 2016, voor zover dat ziet op perceel I, vernietigd. De rechtbank heeft echter de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van het besluit in stand gelaten, omdat het college eveneens tot de conclusie is gekomen dat Delta op dit moment ten gevolge van de nieuwe bestemming voor perceel I geen planschade lijdt die voor vergoeding in aanmerking komt.
De rechtbank heeft over perceel II overwogen, onder verwijzing naar de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, dat artikel 6.1, zesde lid, van de Wro zich niet verzet tegen het betrekken bij de planvergelijking van een uit te werken bestemming die onderdeel is van het oude planologische regime, zodat voor perceel II een planvergelijking kan worden gemaakt. Delta is feitelijk eigenaar van één kadastraal perceel dat wordt gevormd door de percelen I en II en de gronden die tussen Schieland 8 en 12 (hierna: perceel IV) liggen. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat het nieuwe bestemmingsplan een groot planologisch voordeel oplevert voor de bouw- en gebruiksmogelijkheden op perceel IV. Dit voordeel is zo groot dat een mogelijk planologisch nadeel voor perceel II hierdoor geheel wordt gecompenseerd, zodat Delta voor perceel II ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen planschade lijdt die voor vergoeding in aanmerking kan komen.
De rechtbank heeft over perceel III overwogen dat een planologische vergelijking moet worden gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan en de maximale mogelijkheden van de voorheen voor het perceel geldende uit te werken bestemming. De rechtbank heeft het besluit van 30 maart 2016, voor zover dat betrekking heeft op perceel III, vernietigd, omdat het college voor perceel III geen planvergelijking heeft gemaakt en aan dat besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank heeft verder overwogen dat perceel III in de structuurvisie nergens is genoemd of aangeduid en dat daaruit niet kan worden afgeleid dat het planologisch regime voor perceel III in nadelige zin zal wijzigen. De rechtbank heeft verder de provinciale verordening te onbepaald geacht voor het oordeel dat Delta eventuele schadeveroorzakende ontwikkelingen op grond daarvan kon voorzien. De rechtbank is op grond van het voorgaande tot het oordeel gekomen dat de planologische verandering voor perceel III voor Delta niet voorzienbaar was. De rechtbank heeft daarom het besluit van 30 maart 2016 in zoverre vernietigd en het college opgedragen voor perceel III een nieuw besluit te nemen.
De hoger beroepen
5. In hoger beroep betwist Delta allereerst het oordeel van de rechtbank dat een uit te werken bestemming in een nieuw bestemmingsplan niet bij de planvergelijking mag worden betrokken. Vervolgens draagt Delta een aantal gronden over perceel II voor. Met haar laatste beroepsgrond, die is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over perceel III, wil Delta een verdergaande vernietiging van het besluit van het college van 30 maart 2016 voor dat perceel te bereiken.
Het hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat Delta de planologische verandering voor perceel III niet kon voorzien.
De Afdeling zal hierna per perceel op de gronden ingaan.
Schade van een uit te werken bestemming - perceel I
6. Delta betoogt dat zij zich niet kan vinden in de rechtspraak van de Afdeling, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, dat een uit te werken bestemming in het nieuwe, beweerdelijk schadeveroorzakende, bestemmingsplan geen grond kan zijn voor de vaststelling van planschade. Delta voert aan dat zij schade lijdt vanaf de inwerkingtreding van een dergelijk bestemmingsplan, omdat de bouw- en gebruiksmogelijkheden op haar grond vanaf die inwerkingtreding worden beperkt. Dit geldt ook als de uit te werken bestemming later alsnog wordt uitgewerkt. Volgens Delta zou een uit te werken bestemming in een nieuw bestemmingsplan daarom op zijn minst in beperkte mate bij de planvergelijking moeten worden betrokken.
6.1. De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) en 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326), met juistheid en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat op grond van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro een uit te werken bestemming in het nieuwe, beweerdelijk schadeveroorzakende, bestemmingsplan geen grond kan zijn voor de vaststelling van planschade. De Afdeling ziet in hetgeen Delta heeft aangevoerd geen aanleiding om nu tot een ander oordeel te komen. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 8 februari 2017 heeft overwogen, valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro af te leiden dat de wetgever met die bepaling heeft beoogd dat slechts voor werkelijke planschade en niet voor theoretische planschade een tegemoetkoming wordt toegekend. Indien op grond van de uit te werken bestemming een uitwerkingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan Delta voor schade die zij stelt te lijden ten gevolge van het uitwerkingsplan een aanvraag om een tegemoetkoming in geleden planschade indienen.
Het betoog faalt.
Perceel II
7. Delta betwist het oordeel van de rechtbank dat volgens het oude bestemmingsplan op perceel II voor het bouwen een beperking gold omdat in het oude bestemmingsplan voor perceel II geen bouwvlak was aangeduid. Volgens Delta mocht onder het regime van het oude bestemmingsplan na uitwerking het gehele perceel met bedrijfsbebouwing worden bebouwd, terwijl het perceel in het nieuwe bestemmingsplan voor "Verkeer" is bestemd.
Delta betwist verder dat het nieuwe bestemmingsplan voor het perceel plaatselijk bekend Schieland 10, in de uitspraak van de rechtbank aangeduid als perceel IV, tot planologisch voordeel leidt. Volgens Delta nemen ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op perceel IV niet toe en is perceel IV in het nieuwe bestemmingsplan evenals in het oude bestemmingsplan bestemd voor bedrijfsdoeleinden.
Delta betwist voorts dat een eventueel planologisch nadeel voor perceel II kan worden gecompenseerd door een planologisch voordeel voor perceel IV. Volgens Delta bestaat voor een dergelijke compensatie geen rechtsgrond. Delta voert aan dat de percelen II en IV deel uitmaken van het bedrijventerrein waarop zij percelen ontwikkelt die zij verkoopt aan bedrijven die zich op dat bedrijventerrein willen vestigen. Het is toeval dat zij nog eigenaar is van perceel IV. Zij wijst erop dat de percelen Schieland 8 en Schieland 12 al verkocht zijn.
7.1. Perceel II heeft volgens de plankaart van het oude bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden II" met de aanduiding "groenvoorzieningen GR". Volgens artikel 7, tweede lid, onder b8, van de voorschriften, voor zover hier van belang, zijn gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "groenvoorzieningen GR" bestemd voor afschermende groenvoorzieningen, waterpartijen, wegen, parkeervoorzieningen, verhardingen en andere werken, waarbij geldt dat niet minder dan 75% van deze gronden mag worden bestemd voor groenvoorzieningen.
Hoewel Delta terecht aanvoert dat voor de planvergelijking niet van belang is dat voor perceel II op de plankaart geen bouwvlak is aangeduid, is haar stelling dat het gehele perceel voorheen met bedrijfsbebouwing mocht worden bebouwd onjuist. Uit de hiervoor vermelde voorschriften van het oude bestemmingsplan volgt dat het oordeel van de rechtbank dat de maximale mogelijkheden op perceel II beperkt waren, juist is.
7.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), en met name rechtsoverweging 4.9, volgt dat planologische voordelen en planologische nadelen die worden veroorzaakt door hetzelfde planologische regime met elkaar mogen worden verrekend.
Vast staat dat Delta op de peildatum 21 februari 2014 eigenaar was van perceel IV. Aangezien de percelen II en IV onderdeel zijn van hetzelfde bestemmingsplan kan een eventueel planologisch voordeel op perceel IV worden verrekend met een planologisch nadeel op perceel II.
7.3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de planregels voor de nieuwe bestemming "Bedrijf" op perceel IV beknopt weergegeven en verder overwogen: "Met verweerder, die zich hierbij baseert op het advies van de SAOZ, is de rechtbank van oordeel dat op perceel IV met het nieuwe bestemmingsplan een aanzienlijk planologisch voordeel is ontstaan. Dit voordeel is dusdanig groot dat het een mogelijk nadeel op perceel II als gevolg van het geldende bestemmingsplan compenseert, omdat ervan moet worden uitgegaan dat de maximale mogelijkheden op perceel II onder het oude bestemmingsplan beperkt waren […]". De SAOZ heeft in haar advies van 9 juni 2015 de bestemming "Bedrijf" in het nieuwe bestemmingsplan echter ten onrechte vergeleken met de bestemming "Verkeer en Water" in het bestemmingsplan "Oostelijk Beverwijk", dat voorafgaand aan het oude bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" voor het perceel gold. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, had de SAOZ de nieuwe bestemming "Bedrijf" moeten vergelijken met de uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden II" in het oude bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985".
Delta heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank haar oordeel dat door het nieuwe bestemmingsplan een groot planologisch voordeel op perceel IV is ontstaan en dat dit planologisch voordeel een eventueel planologisch nadeel voor perceel II geheel compenseert niet toereikend heeft gemotiveerd. Dit leidt echter, zoals in 7.4 wordt toegelicht, niet tot vernietiging van de rechtbankuitspraak.
7.4. In een nader SAOZ-advies van 11 augustus 2017, dat het college aan het nieuwe besluit van 20 september 2017 ten grondslag heeft gelegd, heeft de SAOZ voor perceel IV een planvergelijking tussen de nieuwe bestemming "Bedrijf" en de voorheen geldende, uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden II" gemaakt. Op grond van deze planvergelijking komt de SAOZ tot de conclusie dat Delta ten gevolge van de nieuwe bestemming op perceel IV een planologisch voordeel ten bedrage van € 60.000,00 geniet. Volgens het nader SAOZ-advies lijdt Delta ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan op perceel II een planologisch nadeel van € 60.000,00. Op grond hiervan komt de SAOZ tot de conclusie dat het planologisch nadeel voor perceel II wordt gecompenseerd door het planologisch voordeel voor perceel IV.
Delta heeft in haar zienswijze van 17 oktober 2017 geen gronden aangevoerd tegen deze conclusies in het nader SAOZ-advies van 11 augustus 2017. Van deze conclusies kan daarom worden uitgegaan.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat Delta ten gevolge van de bestemmingswijziging op perceel II geen te vergoeden planschade lijdt, omdat het planologisch nadeel op perceel II geheel wordt gecompenseerd door het planologisch voordeel op perceel IV.
7.5. Het betoog faalt.
Perceel III
Het hoger beroep van het college
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Delta geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen voor de planologische verandering op perceel III. Volgens het college moest Delta er vanaf 2009 op grond van de structuurvisie rekening mee houden dat de bestaande bedrijfsbestemming op perceel III ingevolge het bestemmingsplan "Beverwijk Oost" niet zou worden gecontinueerd. Het college voert verder aan dat Delta ook op grond van de provinciale verordening en de Provinciale Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de Leidraad) rekening moest houden met een voor haar nadelige planologische verandering op perceel III.
Het hoger beroep van Delta
9. Delta betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil lijkt dat perceel III onderdeel is van een nationaal landschap en UNESCO-werelderfgoed als bedoeld in artikel 20 van Pro de provinciale verordening. Delta voert aan dit wel in geschil is. Delta betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat perceel III onderdeel uitmaakt van het gebied waarop artikel 20 van Pro de provinciale verordening van toepassing is. Zij voert aan dat zij geen rekening had hoeven houden met enige beperking op perceel III als gevolg van die verordening.
Behandeling van de hoger beroepen
10. Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
11. In het SAOZ-advies van 9 juni 2015, dat het college aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 juni 2015 ten grondslag heeft gelegd, is over de voorzienbaarheid het volgende vermeld.
Op de kaart ‘Werken met perspectief’ op pagina 76 van de structuurvisie is een duidelijke begrenzing van het bedrijventerrein opgenomen. Het gebied aan de zuidwestzijde van de provinciale weg N246, waarbinnen perceel III ligt, is niet opgenomen binnen het gebied dat voor bedrijvigheid is aangeduid. Op de kaart wordt niet expliciet aangegeven welk gebruik wordt voorzien voor perceel III.
Uit de provinciale verordening blijkt dat de gronden zijn gelegen binnen de grenzen van het op grond van artikel 20 van Pro de verordening aangewezen Unesco-erfgoed van uitzonderlijke universele waarde behorende bij de Stelling van Amsterdam. Vervolgens dient artikel 22 van Pro de provinciale verordening in aanmerking te worden genomen bij de beoordeling van het gebruik. Op basis van de structuurvisie in combinatie met de provinciale verordening is voldoende concreet vast te stellen dat op de gronden ten zuidwesten van de provinciale weg N246, waar perceel III is gelegen, de bebouwingsmogelijkheden zouden gaan vervallen, aldus het SAOZ-advies.
12. Op de kaart op pagina 76 van de structuurvisie is een gebied aangeduid als "Industrie & Research". In de op pagina 77 van de structuurvisie vermelde legenda is onder ‘Industrie & Research’ echter niet vermeld dat met deze aanduiding een begrenzing voor het toekomstige industriegebied in de gemeente Beverwijk is beoogd. Dit kan ook overigens niet uit de structuurvisie worden afgeleid. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat Delta op grond van de structuurvisie geen rekening hoefde te houden met de kans dat de planologische situatie op perceel III in voor haar nadelige zin zou gaan veranderen.
Ter zitting is vastgesteld dat perceel III niet ligt binnen het gebied dat op de kaart bij de provinciale verordening, die in het procesdossier is opgenomen, is aangeduid als ‘zone Stelling van Amsterdam’. Verder blijkt uit de provinciale verordening niet concreet dat de artikelen 20 en 22 van die verordening op perceel III van toepassing zijn. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat Delta ook op grond van de provinciale verordening geen rekening hoefde te houden met de kans dat de planologische situatie op perceel III in voor haar nadelige zin zou gaan veranderen.
13. Het betoog van Delta dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij op grond van artikel 20 van Pro de provinciale verordening op perceel III rekening heeft moeten houden met enige beperkingen op perceel III, treft geen doel. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak slechts veronderstellenderwijs overwogen dat Delta, gelet op artikel 20 van Pro de provinciale verordening, wellicht met enige beperkingen op perceel III rekening moest houden. De rechtbank heeft dit dus niet vastgesteld. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat niet duidelijk is welke beperkingen artikel 20 van Pro de provinciale verordening voor perceel III zal hebben. Dit zijn geen dragende overwegingen van de rechtbank voor haar oordeel over de tegengeworpen passieve risicoaanvaarding. Zoals de Afdeling hiervoor onder 12 heeft geoordeeld, hoefde Delta op grond van de provinciale verordening geen rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op perceel III in voor haar nadelige zin zou gaan veranderen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
14. Hetgeen Delta heeft aangevoerd over het standpunt van het college dat zij niet tijdig pogingen heeft ondernomen om de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden alsnog te realiseren, behoeft na het voorgaande geen bespreking.
Slotsom hoger beroepen
15. De hoger beroepen van Delta en van het college zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
Het besluit van 20 september 2017
16. Het college heeft aan het besluit van 20 september 2017 het door de SAOZ opgestelde nader advies van 11 augustus 2017 ten grondslag gelegd. De SAOZ heeft voor perceel III een planvergelijking gemaakt tussen de uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden I" in het oude bestemmingplan "Beverwijk Oost 1985" en de bestemmingen "Groen" en "Waarde-Archeologie" in het nieuwe bestemmingsplan "Kagerweg". Volgens het nader SAOZ-advies zijn ten gevolge van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden voor bedrijfsdoeleinden op perceel III vervallen. Volgens de nieuwe groenbestemming zijn op perceel III alleen nog een speelterrein en voet- en fietspaden toegestaan. Perceel III kan hierdoor niet meer voor commerciële doeleinden worden gebruikt, waardoor Delta planologisch nadeel lijdt. De SAOZ heeft de waarde van perceel III onder het oude planologische regime getaxeerd op een bedrag van € 430.000,00 en onder het nieuwe planologische regime op een bedrag van € 5.000,00. Aldus heeft de SAOZ het planologisch nadeel bepaald op een bedrag van € 425.000,00. Volgens het nader SAOZ-advies is het in deze zaak niet passend om op het bedrag van het planologisch nadeel een korting toe te passen in verband met het normaal maatschappelijk risico van Delta.
Het college heeft in het besluit van 20 september 2017 beslist de aldus vastgestelde planschade in natura te zullen compenseren. Daartoe heeft het college in dat besluit het volgende vermeld:
"Op verzoek van Delta of haar rechtsopvolger zal de raad kunnen besluiten het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan Kagerweg voor wat betreft perceel III in te trekken. Als gevolg van een dergelijk besluit zal het nadeel dat door de vaststelling van het bestemmingsplan Kagerweg is toegebracht op perceel III vervallen c.q. worden gecompenseerd. Het verzoek kan door Delta of haar rechtsopvolgers worden gedaan binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van het planschadebesluit.
Uitsluitend indien om redenen die buiten de macht van Delta of haar rechtsopvolger liggen, niet binnen drie jaar na het betreffende, tijdig gedane verzoek van Delta of haar rechtsopvolger sprake is van een onherroepelijk besluit tot intrekking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan Kagerweg voor wat betreft perceel III, zal alsnog worden overgegaan tot vergoeding van de geleden planschade in geld, vermeerderd met de daarover verschuldigde wettelijke rente vanaf 12 mei 2014, de dag van ontvangst van het planschadeverzoek.
De omvang daarvan wordt overeenkomstig het advies van SAOZ reeds nu voor alsdan vastgesteld op € 425.000,00 exclusief de wettelijke rente daarover vanaf de dag van indiening van het planschadeverzoek."
17. Delta betoogt in haar zienswijze van 17 oktober 2017 dat het college niet mocht afgaan op het SAOZ-advies van 11 augustus 2017, omdat de SAOZ daarin bij het bepalen van de waarde van perceel III onder het regime van het oude bestemmingsplan van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Delta voert aan dat de SAOZ voor perceel III van een te lage uitgifteprijs van € 140,00/m2 is uitgegaan. Volgens Delta bedraagt de marktconforme uitgifteprijs voor perceel III € 300,00/m2 en is de uitgifteprijs van € 140,00/m2 in het nader SAOZ-advies niet gemotiveerd.
17.1. De SAOZ heeft de gehanteerde uitgifteprijs van € 140,00/m2 in het nader SAOZ-advies van 11 augustus 2017 niet gemotiveerd. Een motivering van die uitgifteprijs lag wel voor de hand, temeer omdat Delta al in een brief van 19 december 2015, gericht aan het college, heeft aangevoerd dat de uitgifteprijs van kavels op het bedrijventerrein volgens haar gemiddeld € 300,00/m2 bedraagt. In die brief heeft Delta vier referentiepercelen vermeld en over drie van deze percelen kadastrale informatie met de oppervlakten en de gerealiseerde verkoopprijs bijgevoegd. Het college heeft zich terecht in de schriftelijke uiteenzetting van 20 september 2017 op het standpunt gesteld dat voor het antwoord op de vraag of een referentieperceel vergelijkbaar is met perceel III van belang is welke bedrijvigheid op het referentieperceel planologisch is toegestaan. De stelling van het college in die schriftelijke uiteenzetting dat een perceel dat in 2011 is uitgegeven en verkocht in deze zaak niet bruikbaar is als referentieperceel omdat die uitgifte enkele jaren geleden heeft plaatsgevonden kan echter niet zonder nadere toelichting worden gevolgd. Het is immers in beginsel mogelijk om bij de taxatie van de waarde van een perceel op een bepaalde peildatum niet al te grote verschillen tussen referentiepercelen en het te taxeren perceel, zoals een verschil in verkoopdatum en peildatum en verschillen in bouw- en gebruiksmogelijkheden, te verrekenen.
Gezien het voorgaande mocht het college niet zonder nadere motivering uitgaan van de juistheid van de in het nader SAOZ-advies vermelde uitgifteprijs van € 140,00/m2 voor perceel III onder het regime van het oude bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
18. Delta betoogt verder terecht dat op perceel III een weg aanwezig is. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit een dienstweg van Rijkswaterstaat is. Het college heeft toegelicht dat de N246 een drukke weg is, maar dat perceel III in theorie op de N246 kan worden ontsloten.
De aanwezigheid van een weg op perceel III betekent niet dat op voorhand kan worden aangenomen dat bij de ontwikkeling van perceel III als bedrijfslocatie in het geheel geen kosten gemaakt hoeven worden voor de ontsluiting van dat perceel. De SAOZ heeft in het nader SAOZ-advies van 11 augustus 2017 dan ook terecht bij het bepalen van de waarde van perceel III onder het regime van het oude bestemmingsplan een kostenpost betrokken voor de ontsluiting van dat perceel. Of het in het nader SAOZ-advies vermelde bedrag aan kosten voor de ontsluiting van perceel III juist is, laat de Afdeling nu in het midden. Het college moet over de hoogte van die kosten op basis van een nieuw deskundigenadvies in het nieuwe besluit beslissen.
19. Delta betoogt voorts dat het college in het nieuwe besluit ten onrechte stelt dat het de geleden planschade in natura zal vergoeden. Zij voert aan dat een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan niet kan worden ingetrokken, althans niet voor een gedeelte van het betrokken plangebied. Bovendien zou een gedeeltelijke intrekking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kagerweg" volgens Delta niet het gevolg hebben dat voor perceel III het bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" weer gaat gelden. Ook al zou dat laatste wel zo zijn, dan zou op het perceel opnieuw een uit te werken bestemming liggen, waarmee haar planschade niet zou zijn gecompenseerd, aldus Delta.
19.1. De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1848) het volgende overwogen:
"De Wro gaat ervan uit dat het bevoegd gezag een planologisch regime voor gronden alleen door expliciete vaststelling kan laten gelden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kleven er immers bezwaren aan dat een planologisch regime dat op enig moment is vervangen door een nieuw - onherroepelijk geworden - planologisch regime, door de enkele intrekking van dit nieuwe regime weer komt te herleven. Met het onherroepelijk worden van dat nieuwe planologische regime was het oude regime namelijk komen te vervallen en bestaat het niet meer. Anders ligt dit bij een vernietiging door de Afdeling van een nog niet onherroepelijk geworden bestemmings- of inpassingsplan, in welk geval betrokkenen er op bedacht dienen te zijn dat het oude planologische regime nog kan herleven."
Vast staat dat het bestemmingsplan "Kagerweg" ten tijde van het besluit van 20 september 2017 onherroepelijk was. Dit betekent dat een besluit van de gemeenteraad, inhoudende dat het besluit waarbij het bestemmingsplan "Kagerweg" is vastgesteld, wordt ingetrokken voor perceel III niet tot gevolg heeft dat de uit te werken bestemming "Bedrijfsdoeleinden I" van het bestemmingsplan "Beverwijk Oost 1985" op perceel III herleeft. De planschade van Delta wordt door intrekking dus niet in natura gecompenseerd. Het college heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
20. Delta betoogt tot slot dat het college ten onrechte stelt dat de geleden planschade in natura kan worden gecompenseerd. Zij voert in de eerste plaats aan dat het college in het besluit van 20 september 2017 alleen heeft vermeld dat Delta en haar rechtsopvolgers bij de gemeenteraad een verzoek kunnen indienen om het bestemmingsplan "Kagerweg", voor zover dat betrekking heeft op perceel III, in te trekken. Volgens Delta kan zij dat altijd doen en ontleent zij dus aan het besluit in zoverre geen extra rechten. Zij voert verder aan dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de gemeenteraad van Beverwijk bereid zal zijn om op perceel III opnieuw een bedrijfsbestemming te leggen, omdat de gemeenteraad uitgebreid heeft gemotiveerd dat het perceel een groenbestemming moet krijgen. Ten tijde van de procedure voor het bestemmingsplan "Kagerweg" was volgens Delta bij de gemeenteraad bekend dat wijziging van de bedrijfsbestemming op perceel III in een groenbestemming tot een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade zou leiden, maar dat was toen geen reden die bestemmingswijziging niet door te voeren. Delta voert aan dat ook de provincie Noord-Holland het standpunt heeft ingenomen dat perceel III onderdeel moet zijn van een groengebied. Volgens Delta valt niet te verwachten dat de gemeenteraad op perceel III opnieuw een bedrijfsbestemming zal leggen, terwijl de raad weet dat de provincie zich daartegen zal verzetten.
Delta verzet zich ook tegen de bepaling in het nieuwe besluit dat uitsluitend indien om redenen die buiten de macht van Delta of haar rechtsopvolger liggen, niet binnen drie jaar na het indienen van een tijdige aanvraag er een onherroepelijk besluit is tot intrekking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kagerweg" voor perceel III, de planschade alsnog in geld aan haar wordt betaald. Zij vindt de periode van drie jaar te lang. Zij bepleit dat het college de tegemoetkoming in de geleden planschade nu aan haar betaalt.
20.1. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder 5.41, 5.44 en 5.46 het volgende overwogen.
Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt.
Compensatie in natura kan bij planschade in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak van de aanvrager ten gevolge van een wijziging van het planologische regime (de zogenoemde directe planschade) onder meer bestaan uit een herstel van de door een wijziging van het planologische regime weggevallen bouwmogelijkheid. In dat geval kan tegemoetkoming in geld achterwege blijven omdat de (tegemoetkoming in) schade anderszins is verzekerd.
Tegemoetkoming in schade door compensatie in natura is niet voldoende anderszins verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis.
20.2. Ter zitting heeft het college desgevraagd meegedeeld dat het nog geen overleg met de gemeenteraad heeft gevoerd over herbestemming van perceel III voor bedrijfsdoeleinden ter compensatie in natura van de planschade die Delta ten gevolge van het bestemmingsplan "Kagerweg" lijdt. Het college deelde verder mee dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in antwoord op een brief van het college van 17 oktober 2018 per e-mail heeft meegedeeld, dat indien een door Delta in te dienen bouwplan past binnen het provinciale beleid voor de Stelling van Amsterdam, het college van gedeputeerde staten welwillend over een oplossing wil meedenken. Volgens het college was de provincie Noord-Holland tot voor kort niet bereid mee te werken aan een herbestemming van perceel III, terwijl die medewerking voor de herbestemming nodig is.
20.3. Gezien het hiervoor vermelde standpunt van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bestond op de peildatum 21 februari 2014 en ten tijde van het besluit van 20 september 2017 geen concreet zicht op herbestemming van perceel III voor bedrijfsdoeleinden. De door het college voorgestane compensatie in natura was daarmee ten tijde van dat besluit afhankelijk van een toekomstige, onzekere gebeurtenis. De planschade van Delta was daarom ten tijde van het besluit van 20 september 2017 door de compensatie in natura die het college voorstaat niet anderszins verzekerd. Het college had daarom bij het besluit van 20 september 2017 aan Delta een tegemoetkoming in geld voor de geleden planschade moeten toekennen. Het college heeft dit ten onrechte niet gedaan.
20.4. Het betoog slaagt.
Slotsom besluit van 20 september 2017
21. Het beroep van Delta tegen het besluit van 20 september 2017 is gegrond. De Afdeling zal dat besluit vernietigen voor zover het college daarbij heeft beslist de planschade die Delta ten aanzien van perceel III heeft geleden in natura te compenseren, omdat dat besluit in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd en in strijd met artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is genomen.
Opdracht voor een nieuw besluit
22. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb het college op te dragen om binnen zestien weken na deze uitspraak met inachtneming van de rechtbankuitspraak en deze uitspraak een nieuw besluit op het door Delta gemaakte bezwaar te nemen. Ter voorbereiding van dat besluit moet het college een nieuw advies vragen aan een ter zake deskundige, waarbij mede het hiervoor onder 18 overwogene in aanmerking wordt genomen. Gezien het verloop van de procedure tot nu toe ligt het voor de hand dat het college dat advies aan een andere deskundige dan de SAOZ vraagt. Bij het nieuwe besluit kent het college aan Delta een tegemoetkoming toe in geld, vermeerderd met de wettelijke rente, voor de planschade die Delta lijdt ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kagerweg" voor perceel III.
Alleen beroep bij de Afdeling
23. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
24. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk van 20 september 2017, kenmerk UIT-17-31015, voor zover het college daarbij heeft beslist de planschade die Delta ten aanzien van perceel III heeft geleden in natura te compenseren;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk tot vergoeding van bij Delta Onroerend Goed B.V. in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 20 september 2017 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
507.