Uitspraak
201803766/1/V6.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], verblijvend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 maart 2018 in zaak nr. 17/495 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de minister een aanvraag van [appellante] haar een geldlening te verstrekken die verband houdt met een inburgeringscursus (hierna: de aanvraag), afgewezen.
Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:35 (hierna: de uitspraak van 11 januari 2017), heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 29 februari 2016 vernietigd en de zaak teruggewezen naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 23 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 20 oktober 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. C.J. Forder, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr.drs. E.H.A. van den Berg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 20 september 2012 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie [appellante] als slachtoffer van mensenhandel een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder een beperking verband houdende met tijdelijke humanitaire gronden. De geldigheidsduur van deze vergunning is tweemaal verlengd, op 31 oktober 2013 en 20 november 2014. Bij besluit van 18 juni 2015 is deze verblijfsvergunning met terugwerkende kracht tot en met 22 april 2013 ingetrokken.
De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat [appellante] niet inburgeringsplichtig is en daarom ook geen aanspraak kan maken op verstrekking van een lening voor een inburgeringscursus. In de uitspraak van 11 januari 2017 heeft de Afdeling vastgesteld dat in rechte vast staat dat [appellante] niet inburgeringsplichtig is. De Afdeling heeft verder overwogen dat de minister ten onrechte niet heeft onderzocht of de positie van [appellante] als slachtoffer van mensenhandel binnen de werkingssfeer valt van Richtlijn 2004/81/EG betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (PB 2004 L 261; hierna: de Richtlijn). De minister had volgens de Afdeling moeten beoordelen of de afwijzing van de aanvraag in strijd is met artikel 12 van Pro de Richtlijn, welk artikel voorziet in de toegang tot bestaande programma's en regelingen voor de betrokken onderdanen van derde landen. Ook de rechtbank had moeten bepalen of de positie van [appellante] binnen de werkingssfeer van de Richtlijn valt, hetgeen zij niet heeft gedaan. De Afdeling heeft de zaak teruggewezen naar de rechtbank opdat zij zich alsnog over de toepasselijkheid van de Richtlijn kon uitlaten.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat, gelet op de uitspraak van 11 januari 2017, het besluit van 20 oktober 2015 geen stand kan houden omdat daaraan een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank heeft verder overwogen dat, daargelaten of [appellante] binnen de werkingssfeer van artikel 12 van Pro de Richtlijn valt, de aanspraak die zij stelt te maken, te weten een geldlening ten behoeve van een inburgeringscursus, niet valt onder het bereik van artikel 12 van Pro de Richtlijn. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat, hoewel dit artikel voor lidstaten een positieve verplichting creëert om aan slachtoffers van mensenhandel toegang te bieden tot onderwijsprogramma's, dat niet betekent dat lidstaten verplicht zijn naar onderdanen bepaalde inburgeringscursussen open te stellen door leningen te verstrekken. Het onthouden van een lening leidt er volgens de rechtbank niet toe dat [appellante] geen toegang heeft tot andere inburgeringsprogramma's. Niet is gebleken dat zij niet op een andere wijze, gratis of goedkoper, bij een andere cursusinstelling of organisatie een cursus had kunnen volgen.
In het hoger beroep van [appellante]
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank artikel 12 van Pro de Richtlijn aldus te beperkt heeft geïnterpreteerd. Zij voert aan dat deze bepaling geen verwijzing bevat naar het nationale recht, in dit geval de Wet inburgering en het Besluit inburgering, ingevolge waarvan de minister de aanvraag kon afwijzen. Daarnaast is uit de tekst van de bepaling niet af te leiden dat een lidstaat geen toegang hoeft te verlenen tot een inburgeringscursus wanneer de daarmee gepaard gaande kosten te hoog zijn. Bovendien is het maken van kosten inherent aan een positieve verplichting als deze. Onder verwijzing naar punt 12, 16 en 17 van de considerans bij de Richtlijn wijst [appellante] er verder op dat het doel van de Richtlijn is om slachtoffers van mensenhandel ertoe te bewegen iets te doen wat zij anders niet zouden doen, te weten aangifte doen van strafbare feiten. Daarbij worden zij blootgesteld aan aanzienlijke risico's. Daarom ligt het niet voor de hand dat [appellante] alleen toegang zou kunnen krijgen tot kosteloze inburgeringsvoorzieningen. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet van haar mocht vergen dat zij op zoek zou gaan naar een goedkopere of kosteloze inburgeringscursus. Zij verzoekt de Afdeling prejudiciële vragen te stellen over de juiste uitleg van artikel 12 van Pro de Richtlijn, indien hierover twijfel bestaat.
3.1. Artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn luidt: 'De lidstaten passen deze richtlijn toe op onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn of zijn geweest van strafbare feiten in verband met mensenhandel, ook als zij het grondgebied van de lidstaten illegaal zijn binnengekomen.'
Artikel 12, eerste lid, luidt: 'De betrokken onderdanen van derde landen krijgen toegang tot bestaande programma's en regelingen die erop gericht zijn dat de betrokken onderdanen weer een normaal sociaal leven opbouwen en die zo nodig cursussen omvatten ter verbetering van hun beroepsvaardigheden of ter voorbereiding op hun terugkeer naar het land van herkomst; deze programma's en regelingen kunnen worden aangeboden door de lidstaten of door niet-gouvernementele organisaties of verenigingen die een specifieke overeenkomst met een lidstaat hebben. De lidstaten kunnen specifieke programma's en regelingen aan de betrokken onderdanen van derde landen aanbieden.'
De Engelse, Duitse en Franse taalversies van dit artikellid luiden als volgt:
'The third-country nationals concerned shall be granted access to existing programmes or schemes, provided by the Member States or by non-governmental organisations or associations which have specific agreements with the Member States, aimed at their recovery of a normal social life, including, where appropriate, courses designed to improve their professional skills, or preparation of their assisted return to their country of origin. Member States may provide specific programmes or schemes for the third-country nationals concerned.'
'Den betroffenen Drittstaatsangehörigen wird der Zugang zu bestehenden Programmen oder Maßnahmen für die Rückkehr in ein normales soziales Leben, einschließlich, soweit erforderlich, Lehrgängen zur Verbesserung der beruflichen Fähigkeiten, oder für die Vorbereitung der unterstützten Rückkehr in ihr Herkunftsland gewährt, die von den Mitgliedstaaten oder Nichtregierungsorganisationen oder Vereinigungen angeboten werden, die darüber mit den Mitgliedstaaten besondere Vereinbarungen getroffen haben. Die Mitgliedstaaten können den betroffenen Drittstaatsangehörigen besondere Programme oder Maßnahmen anbieten.'
'Les ressortissants de pays tiers concernés ont le droit d'accéder aux programmes et projets existants prévus par les États membres ou par des organisations non gouvernementales ou des associations ayant passé des accords spécifiques avec les États membres, dont l'objectif est leur retour à une vie sociale normale, y compris, le cas échéant, des cours conçus pour améliorer leurs compétences professionnelles ou la préparation de leur retour assisté dans leur pays d'origine. Les États membres peuvent prévoir des programmes ou projets destinés spécifiquement aux ressortissants de pays tiers concernés.'
3.2. Omdat de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is ingetrokken en de Richtlijn, gelet op artikel 3, van toepassing is op onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn of zijn geweest van strafbare feiten in verband met mensenhandel, moet eerst worden beoordeeld of [appellante] binnen de werkingssfeer van de Richtlijn valt.
[appellante] heeft op basis van de aan haar verleende verblijfsvergunning met ingang van 17 september 2012 in Nederland verbleven. Deze verblijfsvergunning is bij besluit van 18 juni 2015 met terugwerkende kracht ingetrokken tot en met 22 april 2013. Dit betekent weliswaar dat dit verblijf achteraf bezien onrechtmatig was, maar het laat onverlet dat [appellante] van 17 september 2012 tot 18 juni 2015 - feitelijk - in het bezit was van een verblijfsvergunning. Aangezien tussen partijen vaststaat dat een vreemdeling zich op de Richtlijn kan beroepen zolang deze over een verblijfsvergunning beschikt zoals aan [appellante] verleend, hoefde zij in de hiervoor genoemde periode redelijkerwijs niet te begrijpen dat zij - achteraf bezien - geen aanspraak kon maken op de in artikel 12 van Pro de Richtlijn bedoelde programma's en regelingen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:969. Hierbij is van belang dat [appellante] vanaf 6 oktober 2014, daarmee ruim vóór de intrekking van haar verblijfsvergunning en het voornemen daartoe, dat dateert van 20 januari 2015, is begonnen met het volgen van een inburgeringscursus bij [bedrijf]. Ook de aanvraag, ingediend op 6 januari 2015, dateert van vóór dat voornemen.
Onder deze omstandigheden moet het bij de beoordeling van deze zaak ervoor worden gehouden dat [appellante] binnen de werkingssfeer van de Richtlijn valt.
3.3. In de Nederlandse taalversie van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn staat dat de in die bepaling bedoelde programma's en regelingen "kunnen worden aangeboden" door de lidstaten of door niet-gouvernementele organisaties of verenigingen die een specifieke overeenkomst met een lidstaat hebben. Uit de Engelse, Duitse en Franse taalversies volgt dat dit moet worden beschouwd als een afbakening van de programma's en regelingen die onder de reikwijdte van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn vallen. Verder volgt uit de eerste volzin van deze bepaling dat het om een bestaand programma of bestaande regeling moet gaan. Het voorgaande betekent dat niet alleen moet worden beoordeeld of de door [appellante] gevolgde inburgeringscursus valt onder het type programma of regeling waarop artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn betrekking heeft, maar ook of deze is aangeboden door een lidstaat, een niet-gouvernementele organisatie of een vereniging als bedoeld in die bepaling en of het een bestaand programma of bestaande regeling is.
3.4. In het voorstel voor de Richtlijn van de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2002 (COM (2002) 71) staat: 'Naar gelang van de mogelijkheden en de behoeften van het slachtoffer, zijn deze programma's gericht op integratie in het gastland (bijvoorbeeld aanvullende studies of beroepsopleiding) of op terugkeer naar het land van herkomst of naar een andere staat die bereid is hem op te vangen (bijvoorbeeld uitwerking van een economisch uitvoerbaar project).'
[appellante] heeft bij [bedrijf] enkele modules van een inburgeringscursus gevolgd. Een inburgeringscursus is gericht op integratie van de betrokkene in de Nederlandse samenleving. Dergelijke cursussen bestonden reeds voor de inwerkingtreding van de Richtlijn. Mede gelet op de hiervoor weergegeven toelichting in het voorstel voor de Richtlijn is de door [appellante] gevolgde cursus dus een bestaand programma of bestaande regeling, gericht op de opbouw van een normaal sociaal leven, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn.
3.5. Vervolgens is het de vraag of de door [appellante] gevolgde cursus is aangeboden door een lidstaat, een niet-gouvernementele organisatie of een vereniging als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn. Aangezien [bedrijf] een private onderneming is en er geen aanwijzingen zijn dat zij bij het geven van inburgeringscursussen handelt uit naam van de Nederlandse overheid, gaat het hier niet om een door een lidstaat aangeboden cursus. [bedrijf] is, zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling desgevraagd heeft bevestigd, evenmin een niet-gouvernementele organisatie of een vereniging met een specifieke overeenkomst met een lidstaat. Gelet hierop en nu de Engelse, Duitse en Franse taalversies van deze bepaling geen aanleiding bieden voor een ruimere interpretatie van deze begrippen, valt de door [appellante] gevolgde cursus niet onder het toepassingsbereik van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn.
3.6. Reeds gelet op het in 3.5 overwogene is de afwijzing van de aanvraag niet in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen, zij het op andere gronden, die thans geen bespreking behoeven. Dat betekent dat in het midden kan blijven of artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn het recht op een lening voor het bekostigen van een inburgeringscursus omvat. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet van haar mocht vergen dat zij op zoek zou gaan naar een goedkopere of kosteloze inburgeringscursus, behoeft gelet op het voorgaande ook geen bespreking meer.
De slotsom is dat het betoog van [appellante] dat de rechtbank artikel 12 van Pro de Richtlijn te beperkt heeft geïnterpreteerd, faalt. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moet worden beantwoord.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, zij het, gelet op het onder 3.2-3.5 overwogene, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
670.