Uitspraak
201608035/1/A3.
Datum uitspraak: 6 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [bedrijf], kantoorhoudend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 september 2016 in zaak nr. 16/43 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2011 heeft de staatssecretaris het Air Operator Certificate (hierna: AOC) en de exploitatievergunning van [bedrijf] geschorst.
Bij besluit van 19 oktober 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 oktober 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Ten aanzien van enkele stukken heeft de minister met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het verzoek gedaan dat alleen de Afdeling daarvan kennis mag nemen. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft op 25 september 2018 beslist dat beperking van de kennisneming van deze stukken niet gerechtvaardigd is. Vervolgens zijn de stukken teruggezonden aan de minister.
De minister heeft de stukken opnieuw ingediend. Voor één stuk heeft de minister met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het verzoek gedaan dat alleen de Afdeling van dat stuk kennis mag nemen. Een meervoudige kamer van de Afdeling heeft op 30 november 2018 beslist dat beperking van de kennisneming van dat stuk gerechtvaardigd is.
[appellant] heeft de Afdeling geen toestemming gegeven om mede op grond van het door de minister vertrouwelijk overgelegde stuk uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P.M. van Beers, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. C.J. Kuiper, ir. J. Keer en M. Schoo, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. Voor het juridisch kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Inleiding
2. [bedrijf] was een luchtvaartbedrijf dat zich richtte op de zakelijke markt. Zij beschikte over een AOC als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet luchtvaart, een document waarin wordt verklaard dat de betrokken luchtvaartexploitant beschikt over beroepsbekwaamheid en organisatie om luchtvaartuigen veilig te exploiteren voor de in dat document gespecificeerde luchtvaartactiviteiten. Ook beschikte [bedrijf] over een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 16 van Pro de Luchtvaartwet.
2.1. Op 12 en 13 september 2011 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) naar aanleiding van een melding een onderzoek bij [bedrijf] ingesteld. Naar aanleiding van de bevindingen van de ILT heeft de staatssecretaris [bedrijf] op 14 september 2011 onder verscherpt toezicht gesteld. Op 27 september 2011 is een rapport van het door de ILT ingestelde onderzoek opgemaakt. Hierin zijn de volgende overtredingen van bij of krachtens de Wet luchtvaart gegeven voorschriften vermeld:
1. Vliegen met cockpitpersoneel dat niet de vereiste periodieke training en/of toetsing heeft genoten.
2. Het op de terugvlucht registreren van een incident dat zich op de heenvlucht heeft voorgedaan (late logging).
3. Het overschrijden van het maximum startgewicht.
4. Landen met een te lage brandstofreserve.
5. Overschrijding van de maximale vliegdienstperiode door de piloten.
6. Het niet verstrekken van dienstroosters.
7. Het niet melden van incidenten bij het Analysebureau luchtvaartvoorvallen.
8. Het inzetten van een lid van het cockpitpersoneel terwijl deze een lijntraining op een ander type vliegtuig ondergaat.
9. Het tekortschieten in beheer en organisatie.
Volgens de staatssecretaris (thans: de minister) moet elk van deze overtredingen als zeer ernstig worden gekwalificeerd. De staatssecretaris was er niet langer van overtuigd dat [bedrijf] een veilige vluchtuitvoering kan garanderen en heeft daarom het AOC en de exploitatievergunning van [bedrijf] geschorst.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet langer in geschil is dat [bedrijf] de overtredingen 1, 3 en 4 heeft begaan. De staatssecretaris heeft voldoende onderbouwd dat [bedrijf] de overtredingen 2, 5, 6 en 9 heeft begaan, maar niet de overtredingen 7 en 8. Daarom heeft de staatssecretaris het besluit van 19 oktober 2015 niet voldoende gemotiveerd en heeft de rechtbank dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten, omdat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de andere overtredingen voldoende ernstig zijn om de schorsing van het AOC te rechtvaardigen. Omdat de staatssecretaris het AOC mocht schorsen heeft hij ook de exploitatievergunning terecht geschorst. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de bij [bedrijf] geconstateerde overtredingen en tekortkomingen dusdanig ernstig waren, dat een veilige vluchtuitvoering niet meer gegarandeerd kon worden en daarom niet kon worden volstaan met een lichter middel dan schorsing van het AOC en de exploitatievergunning. Ook heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat geen noodzaak bestond om het AOC en de exploitatievergunning onmiddellijk te schorsen, in aanmerking genomen dat [bedrijf] onder verscherpt toezicht stond, aldus de rechtbank. Zij heeft het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel afgewezen, omdat de door hem genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met het geval van [bedrijf].
Hoger beroep
Geconstateerde overtredingen
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende heeft onderbouwd dat [bedrijf] de overtredingen 2, 5, 6 en 9 heeft begaan en ten onrechte heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat [bedrijf] de overtredingen 1, 3 en 4 heeft begaan. Ten aanzien van de overtredingen 1, 3 en 4 overweegt de Afdeling dat [appellant] in beroep alleen heeft betoogd dat de staatssecretaris deze overtredingen ten onrechte als ernstige overtredingen heeft aangemerkt. De rechtbank is daarop niet specifiek ingegaan. De Afdeling zal de tegen de overtredingen 1, 3 en 4 aangevoerde beroepsgronden in haar beoordeling betrekken. [appellant] bestrijdt niet het oordeel van de rechtbank, dat de staatssecretaris de overtredingen 7 en 8 onvoldoende heeft onderbouwd. In hoger beroep wordt dan ook van de juistheid van dat oordeel uitgegaan.
overtreding 1: Vliegen met cockpitpersoneel dat niet de vereiste periodieke training en/of toetsing heeft genoten
5. Uit OPS 1.965 onder b van bijlage III van Verordening nr. 3922/91 (hierna: bijlage III) volgt dat een houder van een AOC ervoor zorgdraagt dat elk bemanningslid elke zes maanden een ‘proficiency check’ , een bekwaamheidsproef, met goed gevolg aflegt.
5.1. [appellant] voert aan dat het maar om één soort training ging, die voor een paar piloten om financiële en operationele redenen is uitgesteld van augustus tot oktober. Daarbij speelde mee dat deze training zag op een oud luchtvaarttype, terwijl al een training voor een nieuw type gepland stond. Er is geen reden om aan te nemen dat het enkele overschrijden van de termijn van zes maanden de veilige vluchtuitvoering in gevaar heeft gebracht. De ILT staat onder andere omstandigheden wel een overschrijding van de termijn toe, aldus [appellant].
5.2. Uit het inspectierapport volgt dat vijf piloten in augustus 2011 werkzaamheden als cockpitpersoneel hebben verricht terwijl zij niet tijdig de vereiste ‘proficiency check’ hebben ondergaan. Dit is een overtreding van OPS 1.965. De staatssecretaris heeft bij zijn beoordeling mogen betrekken dat uit e-mails tussen leden van het management van [bedrijf] blijkt dat zij de trainingen en ‘proficiency check’ voor deze piloten doelbewust hebben uitgesteld. De reden daarvan, is niet relevant. Dat de vliegveiligheid in het concrete geval niet in gevaar is gekomen gaat eraan voorbij dat de vliegveiligheid alleen bij strikte naleving van de daartoe gestelde voorschriften kan worden gegarandeerd. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht is een overschrijding van de zesmaandentermijn van maximaal 10% toegestaan bij een niet-inhoudelijke training, als daar om is verzocht. [bedrijf] heeft dat verzoek niet gedaan. Daarbij is het aannemelijk dat de overschrijding van de termijn indien daar om was verzocht in dit geval niet zou zijn toegestaan omdat het om een vliegtechnisch inhoudelijke training ging, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht.
overtreding 2: Op de terugvlucht registreren van incident dat zich op de heenvlucht heeft voorgedaan (late logging)
6. Uit OPS 1.420, onder b en onder 4, van bijlage III volgt dat de gezagvoerder ervoor zorgt dat alle technische storingen en overschrijdingen van technische begrenzingen die zich naar zijn/haar weten of vermoeden hebben voorgedaan terwijl hij/zij de verantwoordelijkheid voor de vlucht droeg, in het technisch journaal van het vliegtuig worden opgetekend. Indien de storing of de overschrijding van de technische begrenzingen een veilige vluchtuitvoering in gevaar brengt of zou kunnen brengen, initieert de gezagvoerder bovendien de toezending van een melding aan de autoriteit overeenkomstig subparagraaf (b)(2).
6.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat late logging een algemeen probleem was bij [bedrijf] en dat door het management druk is uitgeoefend om laat te loggen. Er heeft zich slechts één incident voorgedaan en nergens blijkt dat het management druk heeft uitgeoefend om deze overtreding te begaan, aldus [appellant].
6.2. Uit het inspectierapport volgt dat zich op [2011] een incident heeft voorgedaan bij aankomst op het vliegveld van Stuttgart en dat dat incident pas is geregistreerd in het technisch journaal van de terugvlucht naar Eindhoven. Het niet-registreren van een incident kan tot gevolg hebben dat een technisch gebrek voorafgaand aan de terugvlucht niet wordt opgemerkt en verholpen. [bedrijf] heeft hiermee OPS 1.420, onder b en onder 4, overtreden. De staatssecretaris heeft voorts in de besluitvorming mogen betrekken dat aannemelijk is dat dit niet de enige keer is geweest dat dit is gebeurd. Twee bemanningsleden op de betrokken vlucht hebben in interviews met de inspecteurs te kennen gegeven dat het merendeel van herstelincidenten op de terugvlucht is genoteerd en dat het management druk heeft uitgeoefend om dat zo te doen.
overtreding 3: Overschrijding maximum startgewicht
7. Uit OPS 1.290, onder b en onder 11, van bijlage III volgt dat de gezagvoerder alleen aan een vlucht mag beginnen als hij/zij zich ervan heeft overtuigd dat de massa van het vliegtuig, aan het begin van de startaanloop, zodanig zal zijn, dat de vlucht kan worden uitgevoerd met inachtneming van het in subdelen F t/m I bepaalde, voor zover van toepassing.
7.1. [appellant] voert aan dat het een eenmalig incident betrof. Er was geen enkele aanwijzing dat het overschrijden van het maximum startgewicht een algemeen geaccepteerde werkwijze was. Bovendien ging het om een weloverwogen keuze van de gezagvoerder, die wist dat het teveel aan gewicht ruimschoots werd gecompenseerd door het relatief lage gewicht van het aantal passagiers.
7.2. Uit het inspectierapport volgt dat [bedrijf] op [2011] een vlucht heeft uitgevoerd waarbij het startgewicht met 300 Lbs (136,8 kg) is overschreden. De Afdeling heeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze constatering van de inspectie te twijfelen. Vast staat dat daarmee OPS 1.290, onder b en onder 11, is overtreden. Het startgewicht is in dit geval in overeenstemming met het vluchthandboek van [bedrijf] berekend met standaardgewichten. Ter zitting is toegelicht dat als met standaardgewichten wordt gerekend, dat consequent moet gebeuren en daarvan niet op basis van een eigen inschatting van de gezagvoerder mag worden afgeweken. Bij een overschrijding van het standaardgewicht wordt de gebruiksgrens van het vliegtuig overschreden, waardoor de luchtwaardigheid van het vliegtuig kan worden aangetast. De staatssecretaris heeft voorts in aanmerking mogen nemen dat de manager Flight Operations van [bedrijf] deel uitmaakte van de bemanning van de vlucht op 31 augustus 2011. Deze heeft geen actie ondernomen om de overtreding te voorkomen, terwijl dat als lid van het management van [bedrijf] zijn verantwoordelijkheid was.
overtreding 4: Landen met te lage brandstofreserve
8. Uit OPS 1.375, onder b en onder 1, van bijlage III volgt dat de vlucht zodanig moet worden uitgevoerd, dat de verwachte hoeveelheid brandstof bij aankomst op de bestemming niet minder is dan de vereiste uitwijkbrandstof plus de eindreservebrandstof, of de eindreservebrandstof, wanneer geen uitwijkluchthaven is vereist. Uit het bepaalde onder b en onder 2 volgt dat als bij een brandstofcontrole tijdens de vlucht blijkt dat de verwachte hoeveelheid resterende brandstof bij aankomst op de luchthaven van bestemming minder is dan (i) de vereiste uitwijkbrandstof plus de eindreservebrandstof, de gezagvoerder, wanneer hij beslist door te vliegen naar de luchthaven van bestemming of uit te wijken om veilig te kunnen landen met niet minder dan de eindreservebrandstof, rekening moet houden met het verkeer en de exploitatieomstandigheden op de luchthaven van bestemming, op de uitwijkluchthaven van bestemming en op alle andere geschikte luchthavens, of (ii) de eindreservebrandstof, wanneer geen uitwijkluchthaven vereist is, de gezagvoerder passende maatregelen moet nemen en naar een geschikte luchthaven moet vliegen om veilig te landen met niet minder dan de eindreservebrandstof. Uit het bepaalde onder b en onder 3 volgt dat de gezagvoerder een noodsituatie moet uitroepen wanneer uit berekeningen blijkt dat de hoeveelheid brandstof bij het landen op de dichtstbijzijnde geschikte luchthaven waar een veilige landing kan worden uitgevoerd, minder is dan de eindreservebrandstof.
8.1. [appellant] voert aan dat het een eenmalig incident betrof en dat niet is aangetoond dat de vliegveiligheid in gevaar is geweest.
8.2. Uit het inspectierapport volgt dat [bedrijf] op [2011] een vlucht heeft uitgevoerd waarbij het betrokken vliegtuig op luchthaven Eindhoven is geland met een resterende hoeveelheid brandstof van 700 lbs. Dit is 559 lbs minder dan de in dit geval minimaal vereiste hoeveelheid brandstof van 1259 lbs. Dit is een overtreding van OPS 1.374, onder b. Daarbij heeft de staatssecretaris van belang mogen achten dat de bestemming van de vlucht de luchthaven Eindhoven was. De gezagvoerder van het vliegtuig had er rekening mee moeten houden dat deze luchthaven slechts één baan heeft. Als die baan gesloten zou worden, had uitgeweken moeten worden naar Rotterdam, maar daar zou dan met een nagenoeg lege tank zijn geland. Er was in dit geval gerede kans dat naar Rotterdam uitgeweken had moeten worden, omdat de geplande aankomsttijd op de luchthaven Eindhoven 23.00 uur was en deze luchthaven op dat tijdstip sluit. De gezagvoerder had in dit geval een noodsituatie uit moeten roepen. Verder is van belang dat de manager Flight Operations van [bedrijf] ook tijdens deze vlucht lid was van het cockpitpersoneel.
overtreding 5: Overschrijding maximale vliegdienstperiode piloten
9. Uit OPS 1.1105, lid 1.4, van bijlage III volgt dat de maximale dagelijkse vliegdienstperiode 13 uur bedraagt.
9.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de manager Flight Operations van [bedrijf] tijdens de in bezwaar gehouden hoorzitting heeft erkend dat de overtreding is begaan. Het verslag van de hoorzitting waarin dat staat, is op dit punt onjuist.
9.2. Uit het inspectierapport volgt dat op basis van de bedrijfsadministratie van [bedrijf] niet of onvoldoende kan worden vastgesteld of leden van het cockpitpersoneel werkzaamheden hebben verricht of zullen verrichten binnen de daarvoor geldende regels van werk- en rusttijden. De inspecteurs hebben daarom vluchtenveloppen, waarop de werk- en rusttijden zijn aangegeven, geanalyseerd. Daaruit is gebleken dat op [2011] en op [2011] de vliegdienstperiode van twee leden van het cockpitpersoneel met 30 minuten is overschreden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de constatering van de inspecteurs te twijfelen. De enkele stelling dat de constatering onjuist is geweest, is daartoe onvoldoende. De overschrijdingen vormen een overtreding van OPS 1.1105, lid 1.4. Deze overschrijdingen zijn van invloed op de fitheid van de bemanningsleden en kunnen de vliegveiligheid in gevaar brengen.
overtreding 6: Niet-verstrekken dienstroosters
10. Uit OPS 1.1090, lid 2.3, van bijlage III volgt dat de houder van een AOC ruim van tevoren dienstroosters opstelt en publiceert om de bemanningsleden in staat te stellen voldoende rust in te plannen.
10.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat steeds is aangevoerd dat de bemanningsleden vanaf 2008 toegang hadden tot het planningsysteem. Uit het besluit van 19 oktober 2015 volgt dat de staatssecretaris dit planningsysteem heeft geaccepteerd als een alternatief voor het verstrekken van dienstroosters. Daarbij was het opstellen van dienstroosters, wegens de wijze waarop [bedrijf] opereerde, ondoenlijk, aldus [appellant].
10.2. Dat [bedrijf] geen dienstroosters voor bemanningsleden opstelde, is niet in geschil. Daarmee staat vast dat [bedrijf] OPS 1.1090, lid 2.3, heeft overtreden. Dat de bemanningsleden toegang hadden tot een planningsysteem, blijkt niet uit de overgelegde stukken en is ook niet aannemelijk gemaakt. Uit hetgeen de staatssecretaris in het besluit van 19 oktober 2015 heeft opgemerkt over een planningsysteem, kan niet worden afgeleid dat de staatssecretaris dat planningsysteem accepteerde als alternatief voor het verstrekken van dienstroosters. Het had op de weg van [bedrijf] gelegen om contact op te nemen met de ILT over een mogelijk alternatief voor zover het verstrekken van dienstroosters voor haar niet mogelijk was.
overtreding 9: Tekortschieten in beheer en organisatie
11. Uit bijlage 2 bij OPS 1.175, onder a, van bijlage III volgt dat de exploitant een degelijke en doeltreffende beheersstructuur dient te hebben teneinde de veilige uitvoering van vluchten te garanderen. De aangewezen functionarissen moeten bekwame managers zijn, alsmede de passende technische en operationele luchtvaartkwalificaties bezitten.
11.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat [bedrijf] in beheer en organisatie tekort is geschoten. Uit de betrokkenheid van het management bij de gestelde overtredingen kan niet worden afgeleid hoe de managementverantwoordelijkheden bij [bedrijf] waren ingevuld. Het ging om eenmalige incidenten en niet om algemeen geaccepteerde werkwijzen. Daarbij komt dat [bedrijf] na de inspectie op [2011] maatregelen heeft genomen, aldus [appellant].
11.2. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de staatssecretaris zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat overtreding 1 (niet de vereiste periodieke training) en overtreding 6 (niet-verstrekken dienstroosters) onder directe verantwoordelijkheid van het management van [bedrijf] heeft plaatsgevonden. Ook heeft de staatssecretaris zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat overtreding 2 (late logging) actief door het management is bevorderd. Omdat de manager Flight Operations aanwezig was bij overtredingen 3 (overschrijden startgewicht) en 4 (lage brandstofreserve), heeft de staatssecretaris ervan uit mogen gaan dat deze overtredingen door het management werden gedoogd. De betrokkenheid van het management bij deze overtredingen zegt, anders dan [appellant] stelt, juist iets over de gebrekkige beheersstructuur van [bedrijf]. De Afdeling is gelet op het aantal overtredingen en de mate van betrokkenheid van de leden van het management van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de beheersstructuur onvoldoende was om een veilige vluchtuitvoering te garanderen. Dit is een overtreding van bijlage 2 bij OPS 1.175, onder a. Dat [bedrijf] na de inspectie maatregelen heeft genomen om de beheersstructuur te verbeteren, neemt dat niet weg.
12. Gelet op de hiervoor genoemde overtredingen van de voorschriften van Bijlage III was de staatssecretaris er op goede gronden niet langer van overtuigd dat [bedrijf] een veilige vluchtuitvoering kon garanderen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris daarom op grond van artikel 4.3 van de Wet luchtvaart, in samenhang gelezen met OPS 1.175 van Bijlage III, bevoegd was om het AOC van [bedrijf] te schorsen.
Evenredigheid van de schorsing
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de schorsing van het AOC en de exploitatievergunning niet onevenredig was. [bedrijf] is zwaarder aangepakt dan andere vliegtuigmaatschappijen die één of meer overtredingen hebben begaan. Uit de jaarverslagen van de ILT blijkt dat bij andere AOC-houders die de regels onvoldoende hebben nageleefd, is volstaan met een waarschuwing of verscherpt toezicht, zoals bij Jet Netherlands. Niet valt in te zien waarom de situatie van [bedrijf] in 2011 een grotere bedreiging voor de vliegveiligheid vormde dan de situatie van deze andere luchtvaartmaatschappijen. [bedrijf] stond al onder verscherpt toezicht en het voortzetten daarvan was voldoende geweest om een veilige vluchtuitvoering te garanderen. De ILT hanteert een interventieladder waarop de schorsing van een vergunning of certificaat als punitieve sanctie is vermeld en verscherpt toezicht wordt genoemd als herstelmogelijkheid. Het verscherpt toezicht is in het geval van [bedrijf] niet voor dit doel ingezet, maar om tijd te hebben om nader onderzoek te doen. Dit blijkt uit het feit dat de staatssecretaris op [2011], toen [bedrijf] onder verscherpt toezicht werd gesteld, met het grootste deel van de overtredingen bekend was. Daarna hebben er geen nieuwe overtredingen meer plaatsgevonden. [bedrijf] was tijdens de periode van verscherpt toezicht verplicht om op grond van artikel 5:16 van Pro de Awb nadere inlichtingen te verstrekken en aan deze verplichting heeft zij voldaan. Daarnaast heeft zij in die periode hard gewerkt om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken, ondanks dat de ILT nimmer kenbaar heeft gemaakt wat zij moest doen om het toezicht op te heffen dan wel een schorsing te voorkomen. [bedrijf] heeft de door haar genomen en te nemen maatregelen beschreven in ‘Feedback reports’, die zij bijna allemaal vóór het nemen van het besluit van 28 september 2011 aan de staatssecretaris heeft doen toekomen. Ook heeft de manager Flight Operations ontslag genomen. Op 3 oktober 2011 heeft [bedrijf] een plan van aanpak ingediend. Daarnaast was de staatssecretaris er ten tijde van het nemen van het besluit tot schorsing van op de hoogte dat een schorsing tot het faillissement van [bedrijf] zou leiden, aldus [appellant].
13.1. De overtredingen die vast zijn komen te staan leverden een gevaar op voor de veiligheid van de luchtvaart en passagiers. In het geval van overtreding 4 (te lage brandstofreserve), waren de omstandigheden zelfs zodanig dat dat gevaar zeer acuut was. Zoals hiervoor, onder 11.2, is overwogen, was het management betrokken bij de overtredingen 1 (niet de vereiste periodieke training), 2 (late logging), 3 (overschrijden startgewicht), 4 (lage brandstofreserve) en 6 (niet verstrekken dienstroosters). Bij de overtredingen 1, 2 en 6 was het management actief betrokken. Dit duidt erop dat deze overtredingen het gevolg waren van bewust genomen veiligheidsrisico’s. Het is daarmee ook niet onwaarschijnlijk dat deze overtredingen een structureel karakter hadden. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat zich een dusdanig ernstige situatie voordeed, dat verscherpt toezicht niet voldoende was en een schorsing van het AOC noodzakelijk was.
13.2. De schorsing van het AOC was bedoeld als mogelijkheid voor [bedrijf] om de overtredingen ongedaan te maken en nieuwe overtredingen te voorkomen. [bedrijf] is echter kort na de schorsing failliet gegaan. Daarom heeft de schorsing niet als zodanig kunnen functioneren. [bedrijf] heeft de staatssecretaris weliswaar vóór het opleggen van de schorsingsmaatregel gewezen op het risico dat zij daardoor failliet zou gaan, maar de staatssecretaris heeft, gelet op het met schorsing gediende belang van de vliegveiligheid en de grote risico’s voor het luchtverkeer en passagiers, geen aanleiding hoeven zien om af te zien van schorsing.
13.3. Het verscherpt toezicht is ingesteld op [2011], kort na de inspectie op [2011] en blijkens het besluit van [2011] gebaseerd op twee bevindingen, namelijk overtreding 1 (niet de vereiste periodieke training) en overtreding 2 (late logging). Dat er meer overtredingen hadden plaatsgevonden en wat de aard en ernst van deze overtredingen waren, werd pas duidelijk tijdens het onderzoek dat de Inspectie vervolgens heeft verricht. Toen kreeg de Inspectie pas een compleet beeld van de ernst van de situatie bij [bedrijf] en werd duidelijk dat de vliegveiligheid niet meer kon worden gegarandeerd, zodat schorsing van het AOC van [bedrijf] noodzakelijk was. De staatssecretaris heeft in zijn brief van 6 oktober 2011 gemotiveerd uiteengezet waarom de maatregelen die [bedrijf] in de periode van verscherpt toezicht en na de schorsing had genomen, onvoldoende waren.
13.4. [appellant] heeft zijn stelling dat de staatssecretaris in vergelijkbare gevallen met een waarschuwing of verscherpt toezicht heeft volstaan, niet deugdelijk onderbouwd. De door [appellant] genoemde gevallen verschillen in ieder geval al met het geval van [bedrijf] wat aantal, aard en ernst van de overtredingen betreft.
13.5. Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat de rechtbank het bestreden besluit indringender had moeten toetsen nu schorsing van het AOC een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is, overweegt de Afdeling dat het Europees Hof van de Rechten van de Mens in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82, drie criteria heeft geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.
Schorsing van het AOC wordt naar nationaal recht niet gezien als een punitieve sanctie, maar als een bestuurlijke maatregel. Deze maatregel is bedoeld voor het beëindigen van overtredingen en het voorkomen van herhaling daarvan. In de interventieladder van de ILT is de schorsingsmaatregel, in tegenstelling tot de maatregel van verscherpt toezicht, niet als correctieve maatregel genoemd, maar als een bestraffende sanctie. Dat is, zoals de minister ter zitting te kennen heeft gegeven, ongelukkig. Maar dat verandert niets aan het niet-punitieve karakter van de maatregel. De interventieladder is slechts een intern werkdocument. De schorsing als correctieve maatregel draagt bij aan de doelstelling van hoofdstuk 4 van de Wet luchtvaart om een veilige vluchtuitvoering te bewerkstelligen. Zoals hiervoor onder 13.1 en 13.2 is overwogen, was schorsing van het AOC van [bedrijf] in dit geval noodzakelijk. Het hier gaat om een bestuurlijke maatregel om de overtredingen te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.
Bij het beoordelen van de aard en zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel is bedoeld om leed toe te voegen en of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. Schorsing van een AOC is een bestuurlijke maatregel ter bescherming van eerder vermeld doel. De zwaarte van de maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel ervaart, is hierbij niet van belang. Zoals hiervoor onder 13.2 is overwogen, heeft de staatssecretaris de schorsing opgelegd als correctieve maatregel, maar is het door het faillissement van [bedrijf] daarvan niet gekomen. Er is geen grond voor het oordeel dat de maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een punitieve sanctie is te kwalificeren.
Gezien het vorenstaande wijst toetsing aan het eerste en het tweede door het EHRM geformuleerde criterium niet in de richting van een criminal charge. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot het oordeel te komen dat schorsing van het AOC een criminal charge is. Voorts bestaat onvoldoende aanleiding om de schorsing alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een criminal charge aan te merken. De rechtbank heeft het besluit tot schorsing van het AOC op juiste wijze getoetst.
14. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het AOC van [bedrijf] te schorsen. De staatssecretaris heeft op grond van artikel 16a van de Luchtvaartwet in samenhang bezien met artikel 9, vijfde lid, van de Verordening (EG) nr. 1008/2008 van 24 september 2008 daarbij in redelijkheid ook de exploitatievergunning van [bedrijf] kunnen schorsen.
Redelijke termijn
15. [appellant] betoogt ten slotte dat de redelijke termijn van vier jaar te rekenen vanaf het moment waarop het besluit tot schorsing van het AOC is genomen ruimschoots is overschreden. Hij verzoekt de Afdeling om een schadevergoeding uit te spreken.
16. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 201901703/1/A3 toegekend.
Slotsom
17. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201901703/1/A3 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
589.
* Algemeen
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
[…]
* toepasselijke bepalingen over het AOC
Verordening (EG) nr. 3922/91 van 16 december 1991 inzake de harmonisatie van technische voorschriften en administratieve procedures op het gebied van burgerluchtvaart (PB L 373/4), zoals gewijzigd bij Verordening nr. 859/2008 (PB L 254/27),
Bijlage III Gemeenschappelijke technische voorschriften en administratieve procedures die van toepassing zijn op commercieel vervoer door de lucht met vleugelvliegtuigen
Subdeel C. Verlening van vergunningen tot vluchtuitvoering aan en toezicht op exploitanten
OPS 1.175 Algemene regels voor verlening van vergunningen tot vluchtuitvoering
[…]
(a) De exploitant mag een vliegtuig niet gebruiken voor commercieel vervoer door de lucht anders dan krachtens, en in overeenstemming met, de voorwaarden en bepalingen van de Vergunning tot vluchtuitvoering (VTV).
[…]
(f) Een VTV zal gewijzigd, opgeschort of ingetrokken worden indien de autoriteit er niet langer van overtuigd is dat de exploitant een veilige vluchtuitvoering kan garanderen.
[…]
Wet luchtvaart
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
AOC: door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat aan een onderneming of groep van ondernemingen afgegeven document waarin wordt verklaard dat de betrokken luchtvaartexploitant beschikt over beroepsbekwaamheid en organisatie om luchtvaartuigen veilig te exploiteren voor de in dat bewijs gespecificeerde luchtvaartactiviteiten (Air Operator's Certificate);
[…]
Artikel 4.1
1. Voor zover bij internationale overeenkomst of besluit van een volkenrechtelijke organisatie niet anders is bepaald, is het verboden met luchtvaartuigen vluchten tegen vergoeding uit te voeren zonder een daartoe door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat afgegeven AOC.
2. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat geeft op aanvraag de AOC af, wanneer wordt voldaan aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen. De AOC wordt slechts afgegeven aan een luchtvaartmaatschappij.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan aangegeven worden welke AOC's Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kan afgeven alsmede de verplichtingen en bevoegdheden welke aan een AOC verbonden zijn.
4. Aan een AOC kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden. Het is verboden vluchten uit te voeren in strijd met de aan een AOC verbonden voorschriften of beperkingen.
Artikel 4.3
1. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kan een AOC schorsen:
a. wegens vluchtuitvoering in strijd met bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften;
b. wegens overtreding van de aan de AOC verbonden voorschriften of beperkingen, of
c. indien ter verkrijging van de AOC onjuiste gegevens zijn verstrekt.
2. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat heft de schorsing op zodra de redenen van de schorsing zijn komen te vervallen.
3. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kan een AOC intrekken:
a. indien de AOC-houder daarom verzoekt;
b. wegens het gedurende een aangesloten periode van ten minste twaalf maanden niet uitvoeren van vluchten;
c. indien ter verkrijging van de AOC onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt, of
d. indien de AOC ten minste drie maanden is geschorst.
Besluit vluchtuitvoering
Artikel 2
1. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu geeft op aanvraag een AOC, niet zijnde een ROC af indien wordt voldaan aan:
a. voor vluchten met een vliegtuig: bijlage III bij EG-verordening 3922/91;
b. voor vluchten met een helikopter: JAR-OPS 3.
[…]
Artikel 4
1. De uitvoering van een vlucht, krachtens een AOC afgegeven op grond van artikel 2, voldoet aan de regels bedoeld in het desbetreffende onderdeel van dat lid.
[…]
* toepasselijke bepalingen over de exploitatievergunning Verordening (EG) nr. 1008/2008 van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtvaartdiensten in de Gemeenschap (PB L 293/3)
Artikel 9
[…]
5. Wanneer het AOC van een communautaire luchtvaartmaatschappij wordt geschorst of ingetrokken, zal de bevoegde vergunningverlenende autoriteit de exploitatievergunning van die luchtvaartmaatschappij onmiddellijk schorsen of intrekken.
Luchtvaartwet
Artikel 16 Luchtvervoer Pro
Voor zover bij internationale overeenkomst niet anders is bepaald mag vervoer met luchtvaartuigen in, naar of uit Nederland, of met Nederland als tussenstation, slechts geschieden door luchtvaartmaatschappijen aan wie daartoe door Onze Minister vergunning is verleend.
Artikel 16a
1. Ten aanzien van vergunningen als bedoeld in artikel 16 die Pro vallen onder Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PbEU L 293), wordt toegepast hetgeen bij of krachtens die verordening is bepaald.
[…]
4. Onze Minister kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid, met inachtneming van de verordening, schorsen of intrekken.