Uitspraak
201904767/1/A3.
Datum uitspraak: 8 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
New Orange B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 mei 2019 in zaak nr. 17/7098 in het geding tussen:
New Orange
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 3 februari 2017 heeft het algemeen bestuur de aanvragen van New Orange om negen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 31 oktober 2017 heeft het algemeen bestuur het door New Orange daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door New Orange daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft New Orange hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
New Orange en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2020, waar New Orange, vertegenwoordigd door mr. S. Levelt en mr. L.W. Tellegen, beiden advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman en mr. S. Belghazi, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijke bepalingen
1. De Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob):
Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
1. […]
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan, en de vlotte en veilige doorvaart.
3. […]
Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
[…]
4. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
[…]
Inleiding
2. New Orange heeft aan het algemeen bestuur gevraagd of zij met negen boten ligplaats mag innemen in het water van de Haarlemmertrekvaart bij het Nassauplein en de Haarlemmerweg ter hoogte van de nummers 1 tot en met 15 van de Haarlemmerweg.
Het algemeen bestuur stelt dat dat nu niet kan. Volgens het algemeen bestuur zijn er minder ligplaatsen dan waar behoefte aan is. Daarom is het algemeen bestuur bezig om een systeem te bedenken waarbij de beschikbare ligplaatsvergunningen kunnen worden verdeeld. Tot dat dat nieuwe systeem er is, worden geen ligplaatsvergunningen verleend.
New Orange is het hier niet mee eens.
De vraag die in deze zaak moet worden beantwoord, is of de ligplaatsen schaars zijn en daarom op een transparante manier verdeeld moeten gaan worden.
Besluit van het algemeen bestuur
3. Het algemeen bestuur heeft zijn besluit om de vergunningen te weigeren in bezwaar gehandhaafd. Het heeft de aanvragen afgewezen op de in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob opgenomen weigeringsgrond ‘ordening’, omdat sprake is van een schaarse vergunning en nog geen verdelingssystematiek is vastgesteld.
Volgens het algemeen bestuur zijn de ligplaatsvergunningen schaars omdat er meer vraag is naar ligplaatsen dan er plaatsen beschikbaar zijn.
Dit geldt ook voor de locatie waarvoor New Orange ligplaatsvergunningen heeft gevraagd. Voor de nog aan te leggen steiger zijn twee aanvragen ingediend en hebben meerdere rederijen interesse getoond, aldus het algemeen bestuur. Het aantal boten overtreft het aantal ligplaatsen. Volgens het algemeen bestuur zou tussentijdse verlening van vergunning de totstandkoming en uitvoering van de verdelingssystematiek doorkruisen. Daarom verleent het geen ligplaatsvergunningen totdat de manier waarop de beschikbare vergunningen zullen worden verdeeld, is vastgesteld.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat gezien het aantal beschikbare plaatsen op de betrokken locatie en het aantal belangstellenden voor die plaatsen, sprake is van schaarse vergunningen. Het algemeen bestuur mocht in afwachting van de vaststelling van een zorgvuldige verdeling van die vergunningen, de aanvragen afwijzen op de grond ‘ordening’. Omdat die verdelingssystematiek in mei 2019 zal worden vastgesteld, is de tijd die New Orange moet wachten niet onredelijk lang, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. New Orange betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het algemeen bestuur had, volgens New Orange, de aanvragen niet mogen afwijzen wegens het ontbreken van een verdelingssystematiek. Er is namelijk geen sprake van fysieke schaarste omdat de beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron, de binnenwateren van Amsterdam, niet beperkt is. Van beleidsmatige schaarste is ook geen sprake omdat de Vob niet voorziet in een maximumaantal vergunningen, aldus New Orange.
Verder betoogt New Orange dat de duur van de feitelijke vergunningenstop niet meer redelijk is.
Tot slot doet zij een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Beoordeling door de Afdeling
Wat is niet in geschil?
6. Tussen partijen is niet in geschil dat het begrip ‘ordening’ in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob niet alleen ziet op aspecten van meer ruimtelijke aard, maar ook op de wijze waarop het bestuursorgaan vrijgekomen dan wel nieuw aangelegde ligplaatsen moet verdelen (zie ook bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5134).
Partijen zijn het er verder over eens dat in het geval een aanvrager slechts één recht wil of kan verwerven volgens een algemeen gehanteerde definitie sprake is van schaarse rechten als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Als sprake is van een schaars recht dan moet een verdelingsmethode worden toegepast om de beschikbare rechten te verdelen.
Wat is schaarste?
7. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, staat dat de hiervoor genoemde definitie van schaarse publieke rechten impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan volgens de staatsraad advocaat-generaal voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld. Doorgaans zal dit plafond in een getal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd.
7.1. Voor haar betoog dat in dit geval geen sprake is van fysieke schaarste omdat de binnenwateren van Amsterdam omvangrijk zijn en de schaarste daarom niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron, heeft New Orange verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 14 juli 2016, Promoimpresa, ECLI:EU:C:2016:558, punt 43. Het Hof overweegt daarin dat bij de beoordeling over hoeveel fysieke ruimte er is, de territoriale reikwijdte van de bevoegdheid van het orgaan waar de vergunning wordt aangevraagd, ook moet worden betrokken. Het Hof laat het vervolgens aan de nationale rechter om te bekijken hoe die fysieke schaarste verder moet worden gedefinieerd en reikt alleen het hiervoor genoemde gezichtspunt daarvoor aan. Anders dan New Orange betoogt, zegt het Hof niet dat het gehele territoir waarop het vergunningverlenend orgaan bevoegd is, moet worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van fysieke schaarste. Het algemeen bestuur behoefde daarom ook niet uit te gaan van alle binnenwateren van Amsterdam. Dat uit het door New Orange overgelegde rapport Ruimtelijke analyse op- en afstapplaatsen rondvaart Amsterdam van Royal Haskoning blijkt dat er op meerdere plaatsen in de stad geschikte locaties zijn voor op- en afstapplaatsen, maakt dat niet anders. Het bestaan van die ruimte betekent namelijk niet dat die moet worden meegenomen bij het bepalen of sprake is van schaarste. In de uitspraak van de rechtbank van 19 december 2018 (ECLI:NL:RBAMS:2018:9149) staat over een andere locatie dat het algemeen bestuur van stadsdeel Zuid onvoldoende had gemotiveerd dat sprake is van fysieke schaarste, omdat het slechts had gesteld dat er mogelijk meerdere aanvragen zijn gedaan zonder dat dat kon worden aangetoond. Anders dan New Orange betoogt kan daaruit niet worden afgeleid dat er in het geheel geen sprake is van schaarste.
De Afdeling ziet in de genoemde uitspraak van het Hof ook geen grond voor het oordeel dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft geen aanleiding voor de gevolgtrekking dat slechts van één soort schaarste sprake kan zijn en dat een mengvorm van de soorten schaarste op zichzelf niet als schaarste kan worden aangemerkt. Het betoog van New Orange dat de schaarste noodzakelijkerwijs uit de beperkte beschikbaarheid van de hulpbron zelf moet voortvloeien zonder dat daarbij eerst beleidsmatige keuzes zijn gemaakt, slaagt daarom niet.
Zijn ligplaatsvergunningen schaars?
8. In de Vob is geen maximumaantal vergunningen opgenomen en ook is niet anderszins het aantal te verlenen vergunningen beperkt.
Het algemeen bestuur heeft zich voor zijn standpunt dat sprake is van schaarste echter gebaseerd op de volgende beleidsdocumenten. De gemeenteraad van Amsterdam heeft in 2016 de Watervisie 2040 vastgesteld. Daarin wordt een ruimtelijk-economisch toekomstbeeld geschetst over het gebruik van het water in de gemeente. Over de Haarlemmertrekvaart wordt vermeld dat de locatie bij het Nassauplein en de Haarlemmerweg ter hoogte van nummers 1 tot en met 15 geschikt lijkt te zijn voor een eventuele steiger met enkele ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Ter uitwerking van het gebied waarin de Haarlemmertrekvaart ligt heeft de bestuurscommissie West de Uitvoeringsvisie ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen (hierna: de Uitvoeringsvisie) vastgesteld. In deze Uitvoeringsvisie staat dat er een tekort is aan ligplaatsen en dat de Haarlemmertrekvaart geschikt is voor een aantal ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Het stadsdeel wil verder terughoudend omgaan met het uitbreiden van het aantal ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen in deze vaart, vanwege het zicht op het Westerpark en de Westergasfabriek. Ook moet er ruimte worden vrijgehouden voor pleziervaartuigen van bewoners.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het beleidsmatig creëren van een fysieke schaarste van de natuurlijke hulpbron, als voorzienbaar is dat in verband met verschillende functies van het openbare water enige ordening van het gebruik daarvan nodig is, in strijd is met het recht.
8.1. Om die locatie in de Haarlemmertrekvaart gereed te maken voor ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen heeft het algemeen bestuur een vergunning aangevraagd voor de aanleg van een steiger van 100 meter. Aan de steiger zal plaats zijn voor ongeveer zeven bedrijfsvaartuigen, met een gemiddelde lengte van veertien meter. Hiervoor hebben volgens het algemeen bestuur zeven rederijen belangstelling getoond. Twee daarvan, waaronder New Orange, hebben aanvragen ingediend voor in totaal 19 ligplaatsvergunningen. De aanvragen van de andere rederij zijn ook allemaal op dezelfde grond afgewezen. De andere rederij heeft tegen de afwijzingen geen bezwaar gemaakt omdat zij de verdelingsmethode wil afwachten. De overige vijf rederijen hebben hun aanvragen aangehouden in afwachting van de vaststelling van de manier waarop de vergunningen worden verdeeld.
De Afdeling is van oordeel dat het algemeen bestuur met het overleggen van de besluiten voor de andere rederij en de e-mailberichten van overige rederijen heeft aangetoond dat deze rederijen interesse hebben voor de ligplaatsvergunningen op de locatie aan de Haarlemmertrekvaart. Zij deelt niet het standpunt van New Orange dat er geen andere belangstellenden zijn omdat alleen nog de procedure over haar eigen aanvragen loopt. In zoverre verschilt ook deze zaak van die waar het door New Orange overgelegde interne advies van een medewerker van het Juridisch Bureau van de gemeente over gaat. De daarin geuite twijfel of in dat geval sprake was van schaarste is niet relevant omdat in dat geval geen andere geïnteresseerden zich daadwerkelijk hadden gemeld.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het algemeen bestuur, gezien de beleidsmatige keuze om op die locatie in de Haarlemmertrekvaart een steiger aan te leggen van 100 meter en in aanmerking genomen dat alleen al de aanvragen van New Orange en de andere rederij het maximumaantal te verlenen vergunningen overtreft, een impliciet plafond gecreëerd voor de verdeling van de schaarse ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Dat betekent dat voor die locatie de ligplaatsvergunningen als schaars recht moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat in dit geval sprake is schaarse vergunningen, die zorgvuldig moeten worden verdeeld, en dat het algemeen bestuur in beginsel de aanvragen voor de vergunningen in afwachting van de vaststelling van een verdelingssystematiek op grond van de Vob mocht afwijzen.
Duurt het weigeren van ligplaatsvergunningen te lang?
9. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de tijd die is verstreken niet onredelijk lang is. Daarvoor vindt de Afdeling van belang dat het algemeen bestuur in de tussentijd een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de steiger. Deze is verleend op 30 augustus 2019 en inmiddels onherroepelijk, zodat kan worden gestart met de bouw ervan. Verder is een lotingsreglement opgesteld. Ter zitting in hoger beroep heeft de gemachtigde van het college verklaard dat in mei 2020 de loting zal worden verricht. Van een situatie zoals die aan de orde was in de door New Orange genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2958), waarin een vergunningenstop voor onbepaalde tijd was opgenomen en geen handelingen waren verricht om een verdeling voor te bereiden, is daarom geen sprake.
Is de weigering in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
10. Het betoog van New Orange dat, gelet op de recente verlening van ligplaatsvergunningen aan een andere rederij voor de locatie Van Diemenstraat, de afwijzing van haar aanvragen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is van gelijke gevallen geen sprake omdat de verlening het gevolg was van een onvoorzienbare en gedwongen verplaatsing van de ligplaatsen aan de Van Noordtkade.
Slotoverwegingen
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2020
290-598.