Uitspraak
201908795/1/R3 en 201908960/1.
Datum uitspraak: 29 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Vereniging Plaatselijk Belang Weerdinge, gevestigd te Weerdinge, Vereniging Plaatselijk Belang, gevestigd te Nieuw-Weerdinge, Vereniging Plaatselijk Belang Emmer-Erfscheidenveen, gevestigd te Emmen, Vereniging Dorpsbelangen Emmer-Compascuum, gevestigd te Emmen, Vereniging Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, gevestigd te Emmer-Compascuum, en Vereniging Plaatselijk belang Roswinkel, gevestigd te Roswinkel, zich gezamenlijk presenterende onder de naam Erkende Overleg Partners-Platform de Monden (hierna: EOP),
2. [appellante sub 2], gevestigd te Nieuw-Weerdinge, en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D], allen wonende te Nieuw-Weerdinge (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 31 oktober 2019 in zaken nrs. 18/3218 en 18/3436 in de gedingen tussen:
EOP
[appellante sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college aan Energiepark Pottendijk BV een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een windpark met 14 windturbines aan de Woldweg in het gebied Pottendijk ten noorden van de Veenakkers, ten oosten van de Weerdinger-Erfscheidenveen, ten zuiden van de N391 en ten westen van het Nieuwe Schuttingskanaal Oostzijde (hierna: de projectlocatie) voor een periode van 16 jaar na ingebruikname.
Bij afzonderlijke uitspraken van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank de door EOP en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben EOP en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college en Energiepark Pottendijk hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Energiepark Pottendijk heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak op het beroep van EOP.
EOP heeft een schriftelijke reactie op het incidenteel hoger beroep gegeven.
EOP, [appellante sub 2], het college en Energiepark Pottendijk hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 1 juli 2020, waar EOP, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [vennoot A], bijgestaan door mr. H.C. Post, advocaat te Assen, en vergezeld door [gemachtigde C], Energiepark Pottendijk, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door mr. P.R. Leopold en mr. S. Simonetti, beiden advocaat te Amsterdam, en vergezeld door [gemachtigde E], en het college, vertegenwoordigd door B. Derksen, bijgestaan door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen heeft Energiepark Pottendijk nadere stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1. Energiepark Pottendijk is voornemens om op de projectlocatie voor de duur van 16 jaar een windpark te realiseren dat bestaat uit 14 windturbines, bijbehorende kraanopstelplaatsen en een inkoopstation. Zij heeft daartoe een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, het afwijken van het bestemmingsplan en het oprichten van een inrichting en het uitvoeren van een werk of werkzaamheden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c, en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De windturbines hebben - afhankelijk van welk van de drie in de aanvraag beschreven types windturbine Energiepark Pottendijk uiteindelijk zal kiezen - een maximale tiphoogte van iets minder dan 150 m en zullen op afstanden van ongeveer 500 m of meer van elkaar geplaatst worden. Het gezamenlijke vermogen zal 50,4 MW bedragen. Gedeputeerde staten van Drenthe hebben toepassing gegeven aan artikel 9f, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998, als gevolg waarvan de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen bij het college is komen te liggen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van 16 jaar na ingebruikname van het windpark.
EOP bestaat uit zes dorpsverenigingen in de omgeving van de projectlocatie. Hij vreest dat het windpark de leefomgeving nadelig zal beïnvloeden en tot verschillende veiligheidsrisico's leidt. [appellante sub 2] vreest dat de slagschaduw van de windturbines tot onveilige situaties op haar kartcircuit aan de [locatie] te Nieuw-Weerdinge zal leiden.
Hoger beroep EOP en incidenteel hoger beroep Energiepark Pottendijk tegen de uitspraak met nummer 18/3218
Belanghebbendheid
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de vereniging Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal niet als belanghebbend kan worden aangemerkt omdat haar werkgebied zich op meer dan 1500 m van de dichtstbijzijnde windturbine op de projectlocatie bevindt, zodat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard moet worden. De rechtbank heeft de overige verenigingen wel als belanghebbende aangemerkt, omdat hun werkgebied zich wel binnen 1500 m van de dichtstbijzijnde windturbine op de projectlocatie bevindt en omdat hun statutaire doelstellingen voldoende territoriaal begrensd en voldoende concreet zijn.
3. EOP betoogt dat de rechtbank Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. EOP voert aan dat het werkgebied van deze vereniging zich op korte afstand bevindt van een ander voorzien windpark in het gebied, nabij de Zwartenbergerweg, waardoor het werkgebied ingesloten dreigt te raken tussen dat windpark en het windpark Pottendijk in.
3.1. Voor windparken op land hanteert de Afdeling als uitgangspunt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine (onder meer uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616). Niet in geschil is dat de projectlocatie op meer dan 1500 m afstand van het werkgebied van Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal is gesitueerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op die afstand geen gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht, zodat deze vereniging niet als belanghebbende bij het besluit tot verlening van omgevingsvergunning voor het windpark Pottendijk kan worden aangemerkt. De afstand van het door EOP bedoelde voorziene windpark nabij de Zwartenbergerweg tot het werkgebied van deze vereniging leidt niet tot een ander oordeel, nu het geding waarop de aangevallen uitspraak ziet geen betrekking heeft op dat windpark.
Het betoog faalt.
4. Energiepark Pottendijk betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, voor zover dat is ingesteld door Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, op te nemen in het dictum van de uitspraak.
4.1. Dit betoog slaagt. In het dictum ontbreekt de beslissing dat het beroep, voor zover ingesteld door Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, niet-ontvankelijk is, terwijl de hiervoor onder 2 weergegeven overweging wel daartoe strekt. Nu dat oordeel van de rechtbank juist is, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, alsnog overgaan tot het in zoverre niet-ontvankelijk verklaren van dit beroep.
5. Energiepark Pottendijk betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ook de andere verenigingen die onder de naam EOP beroep hebben ingesteld, niet als belanghebbend kunnen worden aangemerkt. Zij voert aan dat deze verenigingen - in het bijzonder Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge - statutaire doelstellingen hebben die onvoldoende concreet en te algemeen geformuleerd zijn om aan te nemen dat de verenigingen door het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen rechtstreeks worden getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigen. Daarbij wijst zij op de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ8999). Het beroep van EOP had daarom in zijn geheel niet-ontvankelijk verklaard moeten worden, aldus Windenergiepark Pottendijk.
5.1. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Dit blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35).
Om te kunnen bepalen of het belang van de tot het EOP behorende verenigingen rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening, moet daarom in de eerste plaats worden gekeken naar de doelstelling van de verenigingen die in de statuten is opgenomen. Daarnaast is van belang of de verenigingen feitelijke werkzaamheden verrichten voor de behartiging van haar doelstelling.
5.2. Artikel 2 van Pro de statuten van de vereniging Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge luidt:
"De vereniging heeft ten doel het bevorderen van de bloei van de plaats Nieuw-Weerdinge, het wegnemen van misstanden en het nemen van initiatief van zodanige werken als het algemeen belang en welzijn kunnen bevorderen, benevens het bevorderen van het oprichten van instellingen."
Ter zitting heeft EOP onbetwist naar voren gebracht dat de verenigingen waaruit zij bestaat, waaronder Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge, als overlegpartners van de gemeente als bedoeld in de "Verordening op de Overlegstructuren in de gemeente Emmen 2012" fungeren. Zij voeren in die hoedanigheid veelvuldig overleg over tal van onderwerpen. Daarbij organiseren de verenigingen ook onder meer informatieavonden voor bewoners en maandelijkse openbare vergaderingen.
De Afdeling is, anders dan Energiepark Pottendijk, van oordeel dat de statutaire doelstelling niet zodanig algemeen geformuleerd is, dat Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge om die reden niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De doelstelling kan worden begrepen als te zijn gericht op het bevorderen van de leefbaarheid van het concreet begrensde werkgebied Nieuw-Weerdinge. De verschillende feitelijke werkzaamheden die zij verricht sluiten daarop aan. Energiepark Pottendijk beroept zich ter onderbouwing van haar betoog tevergeefs op de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2007. In die zaak lag een andersluidende statutaire doelstelling voor, te weten de behartiging van het algemeen belang van de bevolking van Zwaanshoek door het stimuleren, activeren en coördineren van activiteiten die leiden tot bevordering van het welzijn. Deze doelstelling is ruimer dan die van Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door Plaatselijk Belang Nieuw-Weerdinge, terecht ontvankelijk geacht.
5.3. Blijkens artikel 3 van Pro de statuten van Vereniging Plaatselijk Belang Weerdingen heeft deze vereniging ten doel:
a. het behartigen van de algemene belangen van de bij haar aangesloten leden en tevens van de inwoners van de officieel erkende kleine kern "Weerdinge" en haar directe omgeving;
b. het bevorderen van de woon-, werk- en leefsituatie, daaronder begrepen de materiële en structurele verbetering van Weerdinge;
c. het signaleren en analyseren van knelpunten in de samenleving, om van daaruit vorm te geven aan de gewenste veranderingen;
d. het fungeren als overlegpartner van het gemeentebestuur en andere (overheids)organen.
Blijkens artikel 3 van Pro de statuten van Plaatselijk Belang Emmer-Erfscheidenveen heeft deze vereniging ten doel:
- het behartigen van de belangen van de bij haar aangesloten leden en tevens de inwoners van de officieel erkende kleine kern "Emmen-Erfscheidenveen";
- het signaleren en analyseren van knelpunten in de samenleving, om van daaruit vorm te geven aan de gewenste veranderingen;
- het bevorderen van de woon-, werk- en leefsituatie, daaronder begrepen de materiële en structurele verbetering van Emmen-Erfscheidenveen;
- het fungeren als overlegpartner met het gemeentebestuur en andere overheid)organen.
Blijkens artikel 2 van Pro de statuten van Dorpsbelangen Emmer-Compascuum heeft deze vereniging ten doel het bevorderen van het woon- en leefklimaat voor de bevolking van het gehele (administratieve) dorp Emmer-Compascuum.
Blijkens artikel 2 van Pro de statuten van Plaatselijk Belang Roswinkel heeft deze vereniging ten doel het bevorderen van de bloei van de plaats Roswinkel, het wegnemen van misstanden en het nemen van initiatief voor dié activiteiten, welke het algemeen belang en welzijn van de bevolking van Roswinkel kunnen bevorderen, een en ander in de ruimste zin des woords.
5.4. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze statutaire doelstellingen onvoldoende concreet en zodanig algemeen geformuleerd zijn om deze verenigingen als belanghebbende aan te merken. Energiepark Pottendijk heeft haar betoog dat dit wel het geval is niet gesubstantieerd. Mede gelet op de ter zitting naar voren gebrachte feitelijke werkzaamheden die deze verenigingen verrichten ter behartiging van de statutaire belangen, heeft de rechtbank het beroep, voor zover dat door deze verenigingen is ingesteld, dan ook terecht eveneens ontvankelijk geacht.
Het betoog faalt.
6. Waar de Afdeling in de navolgende overwegingen de aanduiding EOP gebruikt, doelt zij op de vijf verenigingen van wie het beroep ontvankelijk was.
Structuurvisie, locatiekeuze
7. EOP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, ten onrechte is afgeweken van de normen die het heeft bepaald voor aan te houden afstand tussen windturbines en woningen. EOP verzet zich ertegen dat het college hier afwijking van de afstandsnormen heeft toegestaan, terwijl daaraan wat betreft andere potentiële locaties binnen de gemeente steeds strikt de hand is gehouden. Volgens hem waren er geschikte alternatieve locaties voorhanden waar windturbines tot minder hinder zouden leiden en zijn deze ten onrechte niet betrokken bij het opstellen van de Structuurvisie Emmen, windenergie (hierna: de structuurvisie).
EOP betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de in de structuurvisie gemaakte keuze omtrent de locaties waar windparken worden toegestaan ook integraal had moeten worden herzien omdat al op voorhand duidelijk had moeten zijn dat één van die aangewezen locaties, te weten de locatie Zwartenbergerweg, niet houdbaar was. Dit omdat het zogenoemde Verdrag van Meppen in de weg staat aan het realiseren van windturbines op die locatie. EOP wijst erop dat dit intussen ook is onderkend en dat het plan bestaat om de locatie Zwartenbergerweg te verplaatsen. Vanwege de betekenis van de ligging van de verschillende gekozen locaties ten opzichte van elkaar, had daarom volgens hem een nieuwe structuurvisie moeten worden opgesteld waarbij ook de keuze voor de projectlocatie opnieuw ter beoordeling had moeten staan. EOP beroept zich daarbij op een van de provinciale randvoorwaarden, aangehaald in het document "Windenergie in Emmen? Kansen en belemmeringen die een rol spelen bij eventuele implementatie van windturbines op het grondgebied van de gemeente Emmen" van juni 2010, die inhoudt dat individuele initiatieven voor een windpark niet onafhankelijk van elkaar ontwikkeld mogen worden.
7.1. In het Regieplan Windenergie Emmen (hierna: het Regieplan) is als uitgangspunt neergelegd dat, om het aantal gehinderden zo beperkt mogelijk te houden, tussen windturbines en woongebieden ten minste een afstand van 1100 m wordt aangehouden.
Met de vaststelling van de structuurvisie heeft de raad, met inachtneming van onder meer dit uitgangspunt, de locaties aangewezen waar windparken binnen de gemeente Emmen worden toegestaan. Dit zijn de locaties, aangeduid als N34, Zwartenbergerweg en (de projectlocatie) Pottendijk. Vijf andere locaties zijn afgevallen. Aan deze keuze ligt onder meer ten grondslag dat, zoals in het Regieplan is beschreven, daarmee tussen windturbines en woongebieden een afstand van ten minste 1100 m wordt aangehouden. Zoals het college heeft toegelicht, moet bij woongebieden worden gedacht aan dorpskernen en bebouwingslinten, en niet aan individuele woningen. Wel is acht geslagen op het aantal woningen binnen afstanden van 500 m en 1100 m van de windturbines. De aangewezen locaties zijn volgens de structuurvisie de locaties met het minst aantal gehinderden. Verder ligt aan deze keuze ten grondslag dat het niet gewenst is dat woongebieden worden omringd door twee of meer windparken. In tabel 8.1, behorende bij de kaart in afbeelding 8.1, staat aangegeven welke locaties op basis van het gehanteerde insluitingsprincipe wel of niet gezamenlijk gerealiseerd kunnen worden. Voor de projectlocatie zijn twee locaties vermeld die niet gezamenlijk gerealiseerd kunnen worden. Deze twee locaties zijn afgevallen.
7.2. Hetgeen EOP heeft gesteld biedt de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de structuurvisie en de daarbij gemaakte keuze voor de projectlocatie tot stand zijn gekomen op basis van onjuiste aannames wat betreft de afstanden tot woningen en het aantal gehinderden. De Afdeling is niet gebleken dat de gevraagde windturbines op kortere afstand dan 1100 m van woongebieden zijn gesitueerd. Dat, zoals EOP heeft aangevoerd, de afstand tot verschillende individuele woningen wel korter is, houdt geen afwijking van het Regieplan in en betekent niet dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Deze omstandigheid is bij de keuze van de locaties onderkend. Dat daarbij betekenis is gehecht aan het zo beperkt mogelijk houden van het aantal individuele woningen binnen een afstand van 500 m of 1100 m van de gevraagde windturbines, betekent niet dat een dergelijke afstand tot woningen onaanvaardbaar is geacht. Ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de plaatsing van windturbines binnen dergelijke afstanden op voorhand als onaanvaardbaar had moeten aanmerken. De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de alternatieven bij de totstandkoming van de structuurvisie niet zorgvuldig zijn onderzocht of dat de ruimtelijke gevolgen van de aanwijzing van de projectlocatie niet zorgvuldig in kaart zijn gebracht of onvoldoende in de belangenafweging zijn betrokken.
7.3. Wat betreft de locatie Zwartenbergerweg blijkt uit de door EOP overgelegde stukken dat omwonenden op 22 februari 2019 door de ontwikkelaar van die locatie zijn geïnformeerd over het plan om deze locatie te wijzigen. Dit was enige tijd nadat het college het in geding zijnde besluit op de aanvraag omtrent de projectlocatie had genomen, zodat het college hiermee bij het nemen van dat besluit geen rekening had kunnen houden. Ook voor zover, zoals EOP stelt, het college had kunnen voorzien dat de locatie Zwartenbergerweg niet onverkort zou kunnen worden ontwikkeld, betekent dat nog niet dat het college om die reden de omgevingsvergunning voor een windpark op de projectlocatie had moeten weigeren. De provinciale randvoorwaarde dat windparken niet onafhankelijk van elkaar ontwikkeld mogen worden, gaat niet zo ver dat het college uitsluitend omgevingsvergunning mag verlenen wanneer vaststaat dat alle locaties zoals concreet voorzien daadwerkelijk zullen worden ontwikkeld. De structuurvisie biedt verder onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat een wijziging van de locatie Zwartenbergerweg noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat realisering van een windpark op de projectlocatie niet meer mogelijk is met inachtneming van de gehanteerde uitgangspunten, waaronder die over insluiting. Voor zover EOP vreest dat de voorgenomen wijziging van de locatie Zwartenbergerweg samen met de projectlocatie voor Emmer-Compascuum tot insluiting zal leiden, kan dat in een procedure tegen die voorgenomen wijziging van de locatie Zwartenbergerweg aan de orde worden gesteld. In dit geding ligt een wijziging van de locatie Zwartenbergerweg niet voor.
Het betoog faalt.
Cultuurhistorische waarden
8. EOP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat vier windturbines op de projectlocatie zijn gesitueerd in het door het provinciebestuur aangewezen uitsluitingsgebied rondom Roswinkel. Dat uitsluitingsgebied is volgens hem nog altijd actueel omdat de cultuurhistorische waarden die hieraan ten grondslag liggen nog altijd zijn onderkend in de Cultuurhistorische waardenkaart Emmen uit 2016, terwijl in de Actualisatie Omgevingsvisie Drenthe 2014 (hierna: de Omgevingsvisie) staat dat een van de randvoorwaarden voor toepassing van windenergie is dat kernkwaliteiten zoveel als mogelijk behouden moeten blijven.
8.1. In het document "Windenergie in Emmen? Kansen en belemmeringen die een rol spelen bij eventuele implementatie van windturbines op het grondgebied van de gemeente Emmen" van juni 2010 staat dat in het Provinciaal Omgevingsplan uit 2000 en de in 2006 uitgebrachte aanvullende nota "Inventarisatie windenergiepotentieel in de provincie Drenthe" zoekgebieden en uitsluitingsgebieden voor windenergie zijn aangegeven. Een van de vermelde uitsluitingsgebieden is een zone van 2,5 km rondom Roswinkel, dat als cultuurhistorisch waardevol gebied is aangemerkt.
De Afdeling ziet geen reden om eraan te twijfelen dat, zoals het college naar voren heeft gebracht, het bedoelde Provinciaal Omgevingsplan en de aanvullende nota intussen achterhaald zijn. Zoals weergegeven in de ruimtelijke onderbouwing, zijn voor de toetsing aan de provinciale regelgeving en het provinciale beleid inmiddels de Actualisatie Omgevingsvisie Drenthe 2014 (hierna: de Omgevingsvisie) en de provinciale Omgevingsverordening van belang. De Omgevingsvisie kan geacht worden het Provinciaal Omgevingsplan te hebben vervangen.
8.2. Vaststaat dat het uitsluitingsgebied waarop EOP zich beroept niet langer in de Omgevingsvisie is opgenomen. Zoals EOP heeft aangevoerd, is in de Omgevingsvisie wel als randvoorwaarde voor het toestaan van het realiseren van een windpark op een zekere locatie opgenomen dat kernkwaliteiten zoveel als mogelijk behouden moeten blijven. De kernkwaliteiten zijn uitgewerkt in paragraaf 4.2 van de Omgevingsvisie. Wat betreft de cultuurhistorische kernwaarden is, kort weergegeven, aansluiting gezocht bij het Cultuurhistorisch Kompas Drenthe en de Cultuurhistorische hoofdstructuur zoals weergegeven op de informatiekaart cultuurhistorie. Daarop is aangegeven op welke gronden welk van de drie sturingsniveaus 'Eisen stellen', 'Voorwaarden verbinden' of 'Respecteren' geldt. Zoals in de ruimtelijke onderbouwing vermeld, geldt voor de projectlocatie het laagste sturingsniveau 'Respecteren'. Dat houdt in dat de verantwoordelijkheid voor het benutten van de cultuurhistorische structuur als inspiratiebron bij de initiatiefnemers van ontwikkelingen ligt.
In de ruimtelijke onderbouwing is verder vermeld dat geen aantasting van cultuurhistorische waarden optreedt. Binnen het plangebied zijn geen cultuurhistorische waarden aanwezig en ook een beïnvloeding van beschermde gezichten is vanwege de grote afstand tussen de windturbines en bebouwing niet aan de orde, zo is vermeld.
De door EOP naar voren gebrachte omstandigheid dat uit de Cultuurhistorische waardenkaart Emmen blijkt dat de Roswinkeler randveenontginningen nog altijd als cultuurhistorisch waardevol worden aangemerkt, is onvoldoende voor het oordeel dat de plaatsing van windturbines op de projectlocatie, die zich op enige afstand daarvan bevindt, niettemin als een aantasting van de cultuurhistorische waarden moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft hierin dan ook terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen.
Het betoog faalt.
Bevingsgevoeligheid
9. EOP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanwezigheid van windturbines in geval van een beving tot extra gevaar leidt. Het risico op een beving is in dit gebied volgens hem reëel, gelet op de directe nabijheid van de voormalige gaswinlocatie Roswinkel en het aantal bevingen dat hier al heeft plaatsgevonden. Verder zal het plaatsen en in werking zijn van windturbines op de projectlocatie volgens hem leiden tot een verhoogd risico op bevingen. Het heien ten behoeve van de fundering van de turbines en het draaien van de turbines zal tot trillingen leiden. Naar deze risico's is volgens EOP onvoldoende onderzoek gedaan. EOP wijst er in dit verband op dat de minister van Economische Zaken de voormalige gaswinlocatie in 2016 ongeschikt heeft geacht voor de injectie van productiewater van de Nederlandse Aardolie Maatschappij vanwege in het verleden gebleken aardbevingsgevoeligheid.
9.1. Het college heeft zich gebaseerd op het Milieueffectrapport Energiepark Pottendijk (hierna: het MER). Daarin staat dat windturbines dienen te voldoen aan veiligheidsnormen waarmee onder meer rekening wordt gehouden met gebieden die mogelijk aardbevingsgevoelig zijn. Het kunnen optreden van aardbevingen kan aanleiding geven voor (extra) eisen voor de fundering van windturbines, maar heeft geen invloed op de locatiekeuze ervan of inrichting van het betrokken gebied. De projectlocatie ligt buiten het gebied waarvoor de Nederlandse Praktijkrichtlijn 9998 (NPR 9998:2017) voor het ontwerpen en toetsen van aardbevingsbestendige gebouwen is opgesteld. Daarnaast geldt dat de fundatie van een windturbine locatiespecifiek wordt ontworpen. Dit betekent dat alle relevante aspecten worden betrokken, zoals de bodemopbouw en hydrologie, maar ook de kans op het voorkomen van aardbevingen en de kracht van deze aardbevingen, zo staat in het MER. Het college heeft zich verder geschaard achter het door Energiepark Pottendijk ingebrachte stuk "Reactie aardbevingen inzake Energiepark Pottendijk" van Pondera Consult van 24 januari 2019. Daarin staat dat er vanaf het jaar 2000 geen aardbevingen meer zijn voorgekomen met een kracht op de schaal van Richter van boven de 2,5 en dat er sinds 2006 geen aardbevingen meer zijn geconstateerd. Dit komt overeen met de verwachtingen dienaangaande. De gasvelden in Drenthe zijn vrijwel geheel leeg, zodat niet veel verdere aardactiviteit wordt verwacht in de omgeving van Drenthe. Hoewel trillingen nog steeds kunnen voorkomen, zullen de sterkte en de frequentie ervan minder worden. De meeste Drentse gasvelden zijn bijna leeg en de ondergrond wordt langzamerhand weer stabiel.
Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de door EOP bedoelde brief van de minister van Economische Zaken geen ander licht op de zaak werpt. Injectie van productiewater is een activiteit in de diepe ondergrond. Dat moet worden onderscheiden van activiteiten op de grond, zoals de plaatsing en het gebruik van windturbines. Energiepark Pottendijk heeft hier, met overlegging van een rapport van Pondera Consult van 18 juni 2020, aan toegevoegd dat het voormalige gasveld Roswinkel zich op een diepte van ongeveer 2200 m bevindt, en overige gasvelden op een diepte van ongeveer 3000 m. Trillingen als gevolg van de plaatsing van de windturbines zullen echter op een diepte van 100 tot 200 m al niet meer merkbaar zijn. Ook trillingen als gevolg van het gebruik van de windturbines zullen volgens dit rapport niet in staat zijn een aardbeving op 2200 m diepte te veroorzaken.
9.2. In hetgeen EOP naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen grond om te twijfelen aan de juistheid van het voorgaande. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met het risico op bevingen.
Het betoog faalt.
Gevolgen voor vliegstrip, LOFAR-antennes en kartcircuit
10. EOP betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat, kort weergegeven, de windturbines leiden tot risico's voor gebruikers van een nabijgelegen vliegstrip en kartcircuit en verder verstoringen voor LOFAR-antennes in de omgeving veroorzaken.
10.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
10.2. Ter zitting heeft EOP aangevoerd dat hij mede opkomt voor de belangen van bewoners van de werkgebieden. De aangevoerde gronden die betrekking hebben op de vliegstrip en het kartcircuit raken volgens hem de veiligheid van bewoners die de vliegstrip of het kartcircuit bezoeken.
10.3. De vliegstrip en het kartcircuit liggen weliswaar in het werkgebied van tot EOP behorende verenigingen, maar vormen daarbinnen geen openbare ruimten. De gevolgen van plaatsing van windturbines voor de veiligheid van de vliegstrip en het kartcircuit raken primair de belangen van de exploitanten van de vliegstrip en het kartcircuit. Zoals EOP ter zitting heeft bevestigd, behartigen de verenigingen niet de belangen van deze exploitanten. De belangen die de verenigingen in het bijzonder behartigen, zoals hiervoor omschreven, zijn verder niet zo ruim dat zij geacht moeten worden alle persoonlijke belangen van bewoners van de werkgebieden te omvatten. Voor zover de vliegstrip en het kartcircuit kunnen worden bezocht door bewoners van de werkgebieden, staan de belangen van die bewoners bij hun veiligheid aldaar los van hun hoedanigheid van bewoners van de werkgebieden. Regels omtrent de veiligheid van de vliegstrip en het kartcircuit strekken dan ook niet tot bescherming van de belangen die EOP behartigt. De gronden die EOP over de gevolgen van de omgevingsvergunning voor de vliegstrip en het kartcircuit heeft aangevoerd kunnen, gelet op artikel 8:69a Awb, dan ook niet leiden tot vernietiging van het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
Hetzelfde geldt voor de gronden die EOP over de gevolgen van de omgevingsvergunning voor het gebruik van de LOFAR-antennes in de omgeving naar voren heeft gebracht, nu niet is gesteld of gebleken dat EOP opkomt voor belangen die dit gebruik raken. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze gronden.
Slotoverwegingen hoger beroep EOP en incidenteel hoger beroep Energiepark Pottendijk
11. Het hoger beroep van EOP is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van Energiepark Pottendijk is gegrond. De aangevallen uitspraak met nummer 18/3218 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 28 september 2018, voor zover ingediend door de vereniging Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep in zoverre alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
Hoger beroep [appellante sub 2] tegen de uitspraak met nummer 18/3436
12. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij door de verlening van de omgevingsvergunning in onevenredige mate in haar bedrijfsbelangen wordt aangetast. Zij voert aan dat zij beschikt over baanlicenties van de Knac Nationale Auto Federatie (KNAF) en de Nederlandse Autosport Bond (NAB), die zij dreigt te verliezen wanneer de gevraagde windturbines worden geplaatst, omdat de slagschaduw van de draaiende rotorbladen de veiligheid op de baan aantast. Deze slagschaduw zal volgens [appellante sub 2] tot schrikreacties bij coureurs op het circuit kunnen leiden, met alle gevaarlijke gevolgen van dien, zoals wordt bevestigd in berichten van de Koninklijke Nederlandse Motorrijders Vereniging (KNMV) en de NAB en in het rapport "Effecten van slagschaduw op de veiligheid van het [appellante sub 2]" van D. Moes van 20 maart 2020. Door de risico's te vergelijken met die van slagschaduw op de weg voor regulier wegverkeer, heeft het college volgens haar een onjuiste maatstaf aangelegd en de risico's onderschat. Bovendien is het college niet uitgegaan van de juiste tijden waarop het circuit in gebruik is. [appellante sub 2] betoogt onder overlegging van een contra-expertise van Antea Group van 18 maart 2020 dat op zekere delen van de baan jaarlijks tussen 55 en ruim 222 uren slagschaduw van één van de windturbines is te verwachten. Deze mate van aantasting van de veiligheid en de economische gevolgen daarvan voor [appellante sub 2] zijn volgens haar onevenredig groot. Naar analogie van de "Beleidsregel voor het plaatsen van windturbines op, in of over Rijkswaterstaatswerken", waarin staat dat windturbines geen visuele hinder voor scheepvaartverkeer mogen veroorzaken, hadden de windturbines die slagschaduw op het circuit veroorzaken niet mogen worden toegestaan, aldus [appellante sub 2].
12.1. [appellante sub 2] heeft niet betwist dat het kartcircuit geen gevoelig object is waarop de regeling over slagschaduw in artikel 3.12 van de Activiteitenregeling milieubeheer van toepassing is. Verder is de "Beleidsregel voor het plaatsen van windturbines op, in of over Rijkswaterstaatswerken" niet van toepassing op het kartcircuit. De enkele omstandigheid dat sprake kan zijn van visuele hinder op een kartcircuit, maakt niet dat de beleidsregel, die wat betreft visuele hinder is beperkt tot scheepvaartverkeer, niettemin ook richtinggevend is voor kartcircuits.
Dat neemt niet weg dat vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening relevant is in hoeverre slagschaduw van de rotorbladen van de windturbines op het kartcircuit tot veiligheidsrisico's leidt.
12.2. Het college heeft zich in de Nota van zienswijzen, die deel uitmaakt van het besluit van 28 september 2016, op het standpunt gesteld dat enige mate van hinder niet kan worden uitgesloten, maar dat het functioneren van het kartcircuit door de slagschaduw van windturbines niet onevenredig wordt aangetast. Verder heeft het in beroep de "Reactie slagschaduw kartbaan inzake Energiepark Pottendijk" van Pondera Consult van 24 januari 2019 overgelegd. Daarin staat dat de hoeveelheid slagschaduw op het circuit groot is, maar de periode binnen de operationele tijden van het kartcircuit tussen 1 april en 1 oktober, tussen 10.00 uur en 18.00 uur, veel kleiner. Binnen deze tijden zal, rekening houdend met de kans op zonneschijn, ongeveer 12% van de tijd een slagschaduw op het circuit vallen, voornamelijk op in de bocht van de baan in de zuidwesthoek van het circuit. Verder staat hierin dat verkeersdeelnemers of rijdende personen (karters) de slagschaduw ervaren als een zeer korte verdonkering van het licht die vergelijkbaar wordt geacht met het rijden langs een boomstam of een lantaarnpaal langs wegen en snelwegen. Een dergelijke onderbreking van het zonlicht, maar niet van het indirecte licht, wordt niet als een hinderlijk effect tijdens het rijden ervaren. Het college heeft hieraan toegevoegd dat de passeerfrequentie van de draaiende rotorbladen minder dan 2,5 Hz is en dat een dergelijke frequentie in het algemeen niet als hinderlijk wordt ervaren.
12.3. Energiepark Pottendijk heeft verder in hoger beroep het rapport "Human Factors-analyse Windturbines nabij [appellante sub 2]" van Adviesdienst Mens & Veiligheid van 18 januari 2020 overgelegd. De conclusie van dat rapport luidt dat er geen reden is om aan te nemen dat de aanwezigheid van de windturbines, en het daardoor op bepaalde momenten optreden van slagschaduw, negatieve effecten zal hebben op de uitvoering van de rijtaak in de karts. In het rapport staat dat slagschaduwen in de lijn der verwachting liggen en voorspelbaar zijn voor rijders. Door een wisselend wegbeeld in de bochten van het kartcircuit is het lastig om slagschaduw überhaupt als zodanig op te merken. Verder zijn de kartrijders in de bochten druk met het manoeuvreren van het voertuig, waardoor slagschaduw ook daarom niet of nauwelijks zal opvallen.
12.4. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellante sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de slagschaduw van de gevraagde windturbines leidt tot zodanige veiligheidsrisico's voor haar circuit, dat het college de omgevingsvergunning daarom niet had mogen verlenen. Dat, zoals [appellante sub 2] tegen de reactie van Pondera Consult van 24 januari 2019 heeft ingebracht, het racen op een circuit niet op één lijn kan worden gesteld met regulier wegverkeer is op zichzelf onvoldoende om een dergelijke mate van veiligheidsrisico's aan te nemen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het racen met karts zodanig verschilt van deelname aan het reguliere wegverkeer, dat het college zich niet op de gemaakte vergelijking had mogen baseren. Het door [appellante sub 2] overgelegde rapport van Moes leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. In dit rapport wordt geconcludeerd dat slagschaduw op een racebaan een extra mentale belasting voor de coureurs inhoudt die tot fouten en daarmee tot gevaarlijke situaties leidt. In dit rapport is echter niet ingegaan op de aanname van het college dat voor de effecten van de slagschaduw van belang is dat het in de buitenlucht slechts gaat om een onderbreking van het zonlicht, en niet van het indirecte licht. Ook is hierin niet ingegaan op de passeerfrequentie in dit geval, die volgens het college in het algemeen niet als hinderlijk wordt ervaren. De Afdeling acht hierbij verder van betekenis dat, zoals Energiepark Pottendijk naar voren heeft gebracht en met foto's heeft onderbouwd, zich bij verschillende andere racecircuits in Europa windturbines in de directe nabijheid bevinden, die eveneens slagschaduw op de baan kunnen veroorzaken.
12.5. Ook de in beroep overgelegde verklaringen van de NAB van 15 november 2018 en van de KNMV van 13 november 2018 en de in hoger beroep overgelegde verklaringen van de KNMV van 19 december 2019 en van de NAB van april 2020 leiden niet tot een ander oordeel. Ook daarin is slechts in algemene zin aangegeven dat slagschaduw tot onveilige situaties op een circuit kan leiden, zonder dat is ingegaan op de mate van onveiligheid in de concrete situatie. Zo staat in de laatstgenoemde verklaring van de NAB dat specifiek onderzoek naar de invloed van effecten van slagschaduw kan helpen om te bepalen wat de maximaal aanvaardbare hoeveelheid slagschaduw is. De conclusie in die verklaring dat in dit geval geen licentie meer zal kunnen worden verstrekt als geen mitigerende maatregelen worden getroffen, is daarbij kennelijk louter gebaseerd op de door het [appellante sub 2] overgelegde rapporten van Antea Group en Moes. Zoals hiervoor is overwogen, kunnen de conclusies uit die rapporten niet onverkort worden gevolgd. Uit de verklaring blijkt niet dat de NAB ook kennis heeft genomen van de stukken die het college aan zijn beoordeling omtrent slagschaduw ten grondslag heeft gelegd. Hier komt bij dat de NAB één van de organisaties is die baanlicenties verstrekt. [appellante sub 2] heeft geen andere verklaringen overgelegd waaruit blijkt dat de slagschaduw van de gevraagde windturbines ertoe zal leiden dat zij niet langer in aanmerking komt voor baanlicenties, zodat de Afdeling het ervoor houdt dat zij op die wijze niet onevenredig in haar bedrijfsvoering wordt beperkt.
Het betoog faalt.
13. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
Proceskosten
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van Energiepark Pottendijk B.V. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 oktober 2019 in zaak nr. 18/3218, voor zover de rechtbank het beroep, voor zover ingediend door de vereniging Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingediend door de vereniging Plaatselijk Belang Foxel/Scholtenskanaal, niet-ontvankelijk;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij Energiepark Pottendijk B.V. in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
727.