Uitspraak
201704925/2/V2, 201704935/2/V2, 201704940/2/V2 en 201704941/2/V2.
Datum uitspraak: 25 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] e.a. (hierna: de bedrijven),
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 17 mei 2017 in zaken nrs. 16/16525, 16/16521, 16/17721 en 16/17723 in de gedingen tussen:
[de vreemdeling] e.a. (hierna: de vreemdelingen) en de bedrijven
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1503, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vraag over de uitleg van de Schengengrenscode (PB 2016, L 77). De Afdeling heeft daarbij de behandeling van de hoger beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden.
Voor het eerdere procesverloop wordt naar de verwijzingsuitspraak verwezen.
Bij arrest van 5 februari 2020, ECLI:EU:C:2020:76, heeft het Hof de vraag beantwoord.
De vreemdelingen en de bedrijven hebben een schriftelijke zienswijze gegeven.
De staatssecretaris heeft desgevraagd ook een schriftelijke zienswijze gegeven en daarbij aanvullende vragen van de Afdeling beantwoord.
Bij brief van 20 augustus 2020 hebben de vreemdelingen en de bedrijven hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de hoger beroepen opnieuw gelijktijdig ter zitting behandeld op 10 september 2020, waar de vreemdelingen en de bedrijven, vertegenwoordigd door mr. K. Boele, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Voor een overzicht van de namen van alle vreemdelingen en bedrijven wordt verwezen naar bijlage I van de verwijzingsuitspraak. Twee bedrijven, [appellante sub 2B] en [appellante sub 2C], zijn zogeheten opdrachtgevers. Dat zijn exploitanten van zeeschepen die via de overige bedrijven, de zogeheten werkgevers, zeelieden inhuren om de zeeschepen te exploiteren.
2. Net als in de verwijzingsuitspraak wordt in deze uitspraak onder aanmonsteren verstaan: het als zeevarende in dienst treden op een zeeschip. Onder Schengengebied wordt verstaan: het gebied gelegen binnen de buitengrenzen van de gezamenlijk aan de Schengengrenscode (hierna: de SGC) deelnemende landen. Onder inreis en uitreis wordt verstaan: het overschrijden van de buitengrenzen van het Schengengebied. Ook in deze uitspraak betekenen de begrippen buitengrenzen, onderdaan van een derde land, grensdoorlaatpost en grenstoezicht hetzelfde als de daarvoor gegeven definities in artikel 2 van Pro de SGC.
3. Op verschillende data in januari, februari en maart 2016 meldden de vreemdelingen zich alleen of in kleinere of grotere groepen bij een grensdoorlaatpost in de haven van Rotterdam. Zij maakten steeds kenbaar als zeelieden te zullen aanmonsteren op een in de haven gelegen zeeschip. Zij vroegen de Zeehavenpolitie Rotterdam (hierna: de ZHP), de instantie die in de Rotterdamse haven is belast met het grenstoezicht, om uitreisstempels in hun paspoorten aan te brengen. De ZHP weigerde dit in alle gevallen, omdat niet duidelijk werd gemaakt wanneer het betrokken zeeschip de haven van Rotterdam zou verlaten. De staatssecretaris heeft de administratief beroepen van de vreemdelingen hiertegen ongegrond verklaard en die van de bedrijven niet-ontvankelijk. De rechtbank heeft dit laatste bevestigd, maar de beroepen van de vreemdelingen gegrond verklaard. Hiertegen is de staatssecretaris in hoger beroep gekomen. De bedrijven hebben incidenteel hoger beroepen ingesteld.
4. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof de vraag voorgelegd of artikel 11, eerste lid, van de SGC zo moet worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die het Schengengebied eerder is ingereisd, bijvoorbeeld via een internationale luchthaven, uitreist in de zin van de SGC zodra hij als zeevarende aanmonstert op een zeeschip dat al is gelegen in een zeehaven zijnde een buitengrens, ongeacht of, en zo ja wanneer hij met dit schip die zeehaven zal verlaten, of dat, om te kunnen spreken van een uitreis, eerst moet vaststaan dat de zeevarende de zeehaven met het desbetreffende zeeschip zal verlaten, en zo ja, of er dan een uiterste termijn geldt waarbinnen de afvaart moet plaatsvinden en op welk moment de uitreisstempel dan moet worden aangebracht, of dat een ander moment, al dan niet onder andere voorwaarden, als uitreis heeft te gelden.
5. Hierna volgt eerst een korte samenvatting van het arrest van het Hof (in 7. en 7.1.). Daarna volgt een nadere duiding van het arrest, in reactie op de betogen daarover van de vreemdelingen en de bedrijven. Deze nadere duiding betreft twee punten: de vraag of het arrest zich beperkt tot lang liggende schepen (in 8. tot en met 8.3.) en de vraag naar het precieze moment van uitstempelen (in 10. tot en met 10.4.). Vervolgens wordt de vraag beantwoord of de staatssecretaris terecht betoogt dat de ZHP begin 2016 terecht heeft geweigerd uitreisstempels te plaatsen in de paspoorten van de vreemdelingen (in 11. tot en met 11.4.) en tot slot worden de incidenteel hoger beroepen van de bedrijven behandeld (in 12. tot en met 13.4.).
Het arrest van het Hof
6. De voor deze zaken relevante overwegingen van het Hof in het arrest zijn opgenomen in bijlage I, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
7. Bij de beantwoording van de vraag van de Afdeling stelt het Hof voorop dat het begrip uitreis uit het Schengengebied niet dubbelzinnig is en moet worden begrepen als de fysieke verplaatsing van een persoon van een plaats die tot het Schengengebied behoort naar een plaats die niet tot dat gebied behoort (punt 43). Een persoon verlaat het Schengengebied niet zolang hij nog verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van dat gebied (punt 44). Het loutere feit dat een persoon een grensdoorlaatpost heeft overschreden, betekent dus nog niet dat deze persoon ook het Schengengebied heeft verlaten (punt 45). Melding bij een grensdoorlaatpost geeft dan ook hoogstens blijk van een voornemen om het Schengengebied daadwerkelijk te verlaten (punten 52 en 53). Als vaststaat dat de controle van een persoon aan de grensdoorlaatpost niet op korte termijn zal worden gevolgd door overschrijding van een buitengrens van het Schengengebied, is het van belang dat de uitreisstempel kort vóór die overschrijding in diens reisdocumenten wordt aangebracht, om er overeenkomstig de doelstelling van de SGC voor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten de daadwerkelijke naleving van de toegestane maximale verblijfsduur in het Schengengebied kunnen controleren (punt 70).
7.1. Over de betekenis van het voorgaande voor deze zaken overweegt het Hof dat een zeevarende die is aangesteld om aan boord van een langdurig in een zeehaven van een Schengenland afgemeerd schip werkzaamheden te verrichten, op het moment van zijn aanmonstering niet voornemens is om dit gebied op korte termijn te verlaten. Deze zeevarende heeft daarom op dat moment niet het recht om een uitreisstempel te ontvangen. Pas als het vertrek van het schip uit de zeehaven naar een plaats buiten het Schengengebied aanstaande is, moet de uitreisstempel in de reisdocumenten worden aangebracht. Het is aan de gezagvoerder van het betrokken schip om de bevoegde nationale autoriteiten in kennis te stellen van de op handen zijnde afvaart daarvan (punten 71 tot en met 74). Iedere andere uitleg zou misbruik en omzeiling van de regels van het Unierecht inzake kort verblijf in het Schengengebied in de hand werken. Zeelieden uit derde landen zou dan immers de mogelijkheid worden gegeven om onbeperkt in een zeehaven in het Schengengebied te verblijven (punt 75).
Het arrest van het Hof is niet beperkt tot lang liggende schepen
8. Anders dan de vreemdelingen en de bedrijven in hun zienswijze en brief van 20 augustus 2020 (hierna: de nadere reactie) betogen en ter zitting bij de Afdeling hebben toegelicht, is het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag van de Afdeling niet beperkt tot lang liggende schepen.
8.1. Zoals ook in r.o. 3. tot en met 3.7. van de verwijzingsuitspraak uiteengezet, is de prejudiciële vraag gerezen in de specifieke context van de lang liggende schepen. In zijn arrest geeft het Hof echter een algemeen geldende uitleg aan het begrip uitreis als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de SGC, met inachtneming van de bewoordingen van de bepaling, de context ervan en de doelstellingen die met de SGC worden nagestreefd (punt 40).
8.2. De SGC maakt geen onderscheid tussen lang en kort liggende schepen. De overwegingen van het Hof over de ondubbelzinnige bewoordingen van het begrip uitreis (punt 43), de context van artikel 11, eerste lid, van de SGC van het praktisch uitvoerbaar houden van de controle van de buitengrenzen (punten 44 tot en met 48) en het doel van de SGC om een grenzenvrije binnenruimte te waarborgen door goede controles aan de buitengrenzen en de rol daarbij van het op het juiste moment plaatsen van uitreisstempels (punten 55 tot en met 63) staan los van het type schip waarop wordt aangemonsterd. Uit de hiervoor kort samengevatte overwegingen volgt voor het Hof een direct verband tussen het melden van de op handen zijnde afvaart van een zeeschip en het plaatsen van een uitreisstempel (punten 72 tot en met 74). Dát is het kernpunt, omdat alleen zo misbruik en omzeiling van het Unierecht kan worden voorkomen (punt 75).
8.3. Het voorgaande betekent dat ook als een zeevarende die aanmonstert op een niet lang liggend schip zich meldt bij een grensdoorlaatpost, er alleen een uitreisstempel in zijn reisdocument mag worden geplaatst als door het melden van de op handen zijnde afvaart van het betrokken schip duidelijk is dat op korte termijn sprake zal zijn van de daadwerkelijke overschrijding van de buitengrens van het Schengengebied.
Het precieze moment waarop een uitreisstempel moet worden geplaatst
9. De voor het vervolg van deze zaken relevante Europese en nationale regelgeving is opgenomen in bijlage II, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
10. De vreemdelingen en de bedrijven vragen in hun zienswijze en nadere reactie aandacht voor het precieze moment waarop een uitreisstempel moet worden geplaatst.
10.1. Het Hof overweegt in het arrest dat een uitreisstempel pas moet worden geplaatst wanneer de gezagvoerder van het schip waarop de zeevarende aanmonstert of is aangemonsterd bij de bevoegde nationale autoriteiten heeft gemeld dat de afvaart van het schip aanstaande (punt 72) of op handen (punt 74) is. De vreemdelingen en de bedrijven betogen in hun zienswijze terecht dat het Hof met deze bewoordingen geen maximum stelt aan de termijn tussen het plaatsen van een uitreisstempel en de daadwerkelijke afvaart van een schip en daarmee de nationale autoriteiten enige ruimte geeft bij het bepalen van het precieze moment waarop een uitreisstempel moet worden geplaatst. Deze ruimte is echter begrensd door de bindende en duidelijke eis die uit het arrest van het Hof voortvloeit: er moet en mag pas een uitreisstempel als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de SGC in het reisdocument van een zeevarende worden geplaatst wanneer de gezagvoerder van het schip waarop die zeevarende zich bevindt de bevoegde nationale autoriteiten in kennis stelt van de op handen zijnde afvaart van dat schip.
10.2. Het is primair aan de staatssecretaris als bevoegd uitvoerend orgaan om de in het arrest geboden ruimte in te vullen, met inachtneming van de hierin gestelde grenzen. Uit het arrest zelf volgt wel dat de huidige uitvoeringspraktijk, waarin wordt gewerkt met alleen een verwachte datum van vertrek, gezien de doelstelling van de SGC en daaruit voortvloeiende uitleg van het begrip uitreis als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de SGC, niet voldoet. Uit het arrest volgt immers dat het voldoende zeker moet zijn dat de verwachte datum van vertrek zich ook verwezenlijkt, nu in het arrest is bepaald dat er slechts korte tijd mag zitten tussen het melden en het daadwerkelijke moment van afvaart. Bij het melden van de afvaart moet deze immers 'op handen' of 'aanstaande' zijn. Gelet op de betekenis in het normale spraakgebruik van de uitdrukking op handen zijn en het woord aanstaande volgt uit het arrest dat de termijn tussen het melden van de afvaart en dus het uitstempelen en anderzijds het daadwerkelijke afvaren hooguit enkele dagen kan zijn.
10.3. Het Hof wijst onder verwijzing naar bijlage VI, punt 3.1.5, bij de SGC nog uitdrukkelijk op de plicht van de gezagvoerder van een schip om de bevoegde autoriteit tijdig in kennis te stellen van de afvaart van het vaartuig overeenkomstig de in de betrokken haven geldende voorschriften (punt 73). Deze plicht is in de Nederlandse rechtsorde nader uitgewerkt in artikel 4.13 van het Vb 2000. De staatssecretaris heeft in zijn zienswijze en ter zitting bij de Afdeling erkend dat de huidige in artikel 4.13 van het Vb 2000 genoemde termijnen van enkele uren voor een tijdige kennisgeving van afvaart met name in de grote havens niet altijd uitvoerbaar zijn, noch voor de zeeschepen, noch voor de betrokken autoriteiten zoals de ZHP en de Koninklijke Marechaussee.
10.4. Naar de Afdeling ter zitting heeft begrepen zal de staatssecretaris, nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in deze zaken, in overleg treden met alle relevante partijen en andere lidstaten om te komen tot een werkbare aanpassing van artikel 4.13 van het Vb 2000 en tegelijk een gelijk speelveld binnen het Schengengebied te waarborgen. Dit alles uiteraard met inachtneming van de hiervoor in 10.2. genoemde termijn.
Over de weigering begin 2016 om uitreisstempels te plaatsen
11. Uit het arrest van het Hof volgt dat het alleen aanmonsteren aan boord van een zeeschip onvoldoende is om in aanmerking te komen voor een uitreisstempel als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de SGC. De staatssecretaris betoogt in zijn eerste grief dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vreemdelingen al op het moment van aanmonstering een buitengrens in de zin van de SGC hebben overschreden en zijn uitgereisd als bedoeld in artikel 11, eerste lid.
11.1. Anders dan de vreemdelingen en de bedrijven in hun nadere reactie en ter zitting bij de Afdeling hebben betoogd, maakt de naar gesteld plotselinge weigering van de staatssecretaris begin 2016 om uitreisstempels in de reisdocumenten van de vreemdelingen te plaatsen, deze weigering niet alsnog onrechtmatig. Gezien het arrest van het Hof moet het ervoor worden gehouden dat ook in 2016 de verplichting bestond voor de staatssecretaris om pas een uitreisstempel in het reisdocument van een zeevarende derdelander te plaatsen als het tijdstip van diens daadwerkelijke vertrek met een zeeschip uit het Schengengebied bekend en aanstaande is.
11.2. Voor zover, zoals de vreemdelingen en de bedrijven betogen, sommige vreemdelingen begin 2016 alsnog op korte termijn daadwerkelijk met het zeeschip waarop zij aanmonsterden uit de Rotterdamse haven zijn vertrokken en het Schengengebied hebben verlaten, hebben beide partijen te kennen gegeven dat dit nu niet meer is te achterhalen. Bovendien hebben de vreemdelingen steeds betoogd dat zij louter door hun aanmonstering recht hebben op een uitreisstempel als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de SGC, terwijl uit het arrest volgt dat de staatssecretaris met het weigeren van de stempel bij de enkele mededeling van aanmonstering conform het Unierecht handelde.
11.3. Of van sommige vreemdelingen, zoals is betoogd, de visumtermijn of de vrije termijn in 2016 ten onrechte te snel is volgelopen omdat zij te laat een uitreisstempel hebben ontvangen, is nu ook niet meer te achterhalen. Bovendien gaat het daarbij om termijnen die inmiddels hoe dan ook zijn verstreken. Het nu nog oordelen dat sommige vreemdelingen enige tijd langer in het Schengengebied hadden kunnen verblijven dan hun in 2016 is toegestaan, omdat zij eerder dan destijds is onderkend recht hadden op een uitreisstempel in hun reisdocument kan hen dan ook niet meer baten.
11.4. De grief slaagt.
Over de ontvankelijkheid van de incidenteel hoger beroepen
12. Zoals in r.o. 8.4. van de verwijzingsuitspraak overwogen, is de behandeling van de incidenteel hoger beroepen van de bedrijven aangehouden tot na het arrest van het Hof. De Afdeling overweegt hierover nu als volgt.
12.1. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de incidenteel hoger beroepen van de bedrijven niet-ontvankelijk zijn. De staatssecretaris voert hiertoe aan dat de uitspraken waartegen de bedrijven in incidenteel hoger beroep komen, elk materieel bezien betrekking hebben op twee te onderscheiden procedures: één over de beroepen van de bedrijven tegen de niet-ontvankelijkverklaring van hun administratief beroepen en één over de beroepen van de vreemdelingen tegen de ongegrondverklaring van hun administratief beroepen. De bedrijven hebben volgens de staatssecretaris niet onderkend dat tegen de oordelen van de rechtbank in eerstgenoemde beroepsprocedures enkel gewoon hoger beroep openstond. Naar analogie van de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1815, moeten de incidenteel hoger beroepen van de bedrijven worden aangemerkt als gewone hoger beroepen, die buiten de termijn zijn ingediend, aldus de staatssecretaris.
12.2. De nu met de hoger beroepen aangevallen rechtbankuitspraken hebben steeds betrekking op één besluit van de staatssecretaris. Alleen al daarom gaat de vergelijking met de uitspraak van 5 juli 2017 niet op. Daarin gaat het om één rechtbankuitspraak die betrekking heeft op twee boetebesluiten die zien op verschillende geadresseerden, periodes en vreemdelingen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1645, volgt verder dat een niet-ontvankelijkverklaring in beroep in incidenteel hoger beroep kan worden aangevochten naar aanleiding van het gewone hoger beroep van een andere partij. De bevestiging in beroep van een niet-ontvankelijkverklaring in administratief beroep is in die zin niet anders. Nu het belang van de bedrijven tegengesteld is aan het belang van degene die de gewone hoger beroepen heeft ingesteld, de staatssecretaris, zijn hun incidenteel hoger beroepen zoals dit rechtsmiddel is bedoeld, aangewend als 'tegenaanvalswapen'.
12.3. De incidenteel hoger beroepen zijn ontvankelijk.
Over de belanghebbendheid van de bedrijven
13. De bedrijven klagen in hun enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de weigering tot het plaatsen van de uitreisstempels in de paspoorten van de vreemdelingen. Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij door de weigering rechtstreeks worden geraakt in hun bedrijfsvoering. De bedrijven wijzen erop dat de weigering om uit te stempelen bij aanmonstering tot gevolg heeft dat de vrije termijn of visumtermijn van de vreemdelingen sneller volloopt als gevolg waarvan zij de Europese Unie dienen te verlaten voordat hun werkzaamheden op een schip zijn afgerond. De bedrijven betogen dat zij dan ofwel werknemers afkomstig uit de Europese Unie moeten trainen en inwerken, ofwel bij behoud van buitenlandse werknemers moeten werken met kortere rotatieschema's of dubbele crews, de schepen met regelmaat tussentijds moeten laten uitvaren of het personeel via zee met 'intra-vessel-transfers' aan boord moeten brengen. Omdat alle scenario's tot hogere arbeids- en operationele kosten leiden, zijn zij belanghebbenden bij de weigering tot het plaatsen van uitreisstempels, aldus de bedrijven.
13.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, hoewel de belangen van de bedrijven door de besluiten om uitreisstempels te weigeren kunnen worden geraakt, de gevolgen van deze besluiten voor de bedrijven via een contractuele verhouding tussen hen en de vreemdelingen tot stand komen. De werkgevers huren de vreemdelingen in en de opdrachtgevers lenen de vreemdelingen weer in bij de werkgevers. Verder is van belang dat de bedrijven opkomen voor een belang dat parallel is aan dat van de vreemdelingen als geadresseerden van de besluiten tot weigering van de uitreisstempels. De bedrijven betogen net als de vreemdelingen dat de ZHP in de hier aan de orde zijnde situatie wel bij aanmonstering uitreisstempels moet plaatsen. In zoverre hebben de bedrijven geen rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij de weigering uitreisstempels te plaatsen.
13.2. Op grond van wat de bedrijven in hun incidenteel hogerberoepschriften, zoals toegelicht op de zitting bij de Afdeling van 9 oktober 2017, hebben aangevoerd, kan niet worden geconcludeerd dat zij door de weigering uitreisstempels te plaatsen in de paspoorten van de vreemdelingen in een andere hoedanigheid of in een zakelijk of anderszins fundamenteel recht worden geraakt, waardoor zij toch een voldoende rechtstreeks belang zouden hebben. De bedrijven hebben betoogd dat zij om hun huidige werknemers te behouden hun bedrijfsvoering moeten aanpassen en zodoende in hun eigendomsrecht worden geraakt. De door de bedrijven geschetste aanpassingen in hun bedrijfsvoering en de, naar gesteld, daarmee samenhangende kosten zouden echter het gevolg zijn van hun keuze en niet van een verplichting om een contractuele relatie met de vreemdelingen te blijven aangaan. Dat Europese arbeidskrachten onvoldoende voorhanden zouden zijn, hebben de bedrijven, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, niet onderbouwd. De slotsom is dat de bedrijven geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de weigering uitreisstempels te plaatsen in de paspoorten van de vreemdelingen.
13.3. Dat de bedrijven naar Nederlands recht geen belanghebbenden zijn, heeft overigens niet betekend dat hun belang in de prejudiciële procedure geen rol heeft gespeeld. Nu dit belang, zoals in 13.1. overwogen, parallel is aan dat van de vreemdelingen, is het via de betogen van de vreemdelingen aan de orde gekomen.
13.4. De incidenteel hoger beroepen zijn ongegrond.
Conclusie
14. De incidenteel hoger beroepen zijn ongegrond. De hoger beroepen zijn gegrond. Het is niet nodig wat de staatssecretaris verder heeft aangevoerd te bespreken. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd, voor zover de rechtbank de beroepen van de vreemdelingen gegrond heeft verklaard, de besluiten van 28 juni 2016 (zoals gewijzigd bij brief van 4 juli 2016), 5 juli 2016 en 14 juli 2016 heeft vernietigd, de administratief beroepen gegrond heeft verklaard, de weigeringen om uitreisstempels aan te brengen heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten. De uitspraken worden bevestigd voor het overige. Uit wat hiervoor in 11.1. tot en met 11.3. is overwogen volgt dat de beroepen van de vreemdelingen ongegrond zijn. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de incidenteel hoger beroepen ongegrond;
II. verklaart de hoger beroepen gegrond;
III. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 17 mei 2017 in zaken nrs. 16/16525, 16/16521, 16/17721 en 16/17723, voor zover de rechtbank de beroepen van de vreemdelingen gegrond heeft verklaard, de besluiten van 28 juni 2016 (zoals gewijzigd bij brief van 4 juli 2016), 5 juli 2016 en 14 juli 2016 heeft vernietigd, de administratief beroepen gegrond heeft verklaard, de weigeringen om uitreisstempels aan te brengen heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten;
IV. bevestigt die uitspraken voor het overige;
V. verklaart de door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.M.J. den Houdijker, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
837.
BIJLAGE I
Overwegingen van het Hof in het arrest van 5 februari 2020, ECLI:EU:C:2020:76, voor zover van belang:
"39 Om vast te stellen op welk moment er krachtens artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode een uitreisstempel moet worden aangebracht in de reisdocumenten van zeelieden die zich in de in punt 28 van dit arrest [niet opgenomen] bedoelde situatie bevinden, moet allereerst worden onderzocht op welk moment die zeevarende moet worden geacht het Schengengebied te zijn uitgereisd, om vervolgens naargelang van dit moment van uitreis vast te stellen op welk moment de in deze bepaling bedoelde uitreisstempel door de bevoegde nationale autoriteiten moet worden aangebracht.
40 Wat in de eerste plaats het moment van uitreis uit het Schengengebied betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze dienen te worden uitgelegd, los van de kwalificaties die de lidstaten eraan hebben gegeven en rekening houdend met de bewoordingen van de betrokken bepaling alsmede met de context ervan en de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt [zie in die zin onder meer arresten van 9 november 2017, Maio Marques da Rosa, C-306/16, EU:C:2017:844, punt 38, en 3 oktober 2019, X (Langdurig ingezetenen - Vaste, regelmatige en voldoende inkomsten), C-302/18, EU:C:2019:830, punt 26].
41 Aangezien artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode niet naar het nationale recht verwijst, volgt hieruit dat het begrip „uitreis" in deze bepaling moet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip, waarvan de betekenis en de draagwijdte dezelfde moeten zijn in alle lidstaten. Derhalve staat het aan het Hof om deze term in de rechtsorde van de Unie uniform uit te leggen.
42 Wat allereerst de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode betreft, bevat deze bepaling, noch enige andere bepaling van deze code, en in het bijzonder artikel 2, een definitie van het begrip „uitreis" uit het Schengengebied, zodat de betekenis en de draagwijdte van dit begrip moeten worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan (zie in die zin onder meer arresten van 26 juli 2017, Jafari, C-646/16, EU:C:2017:586, punt 73; 29 juli 2019, Spiegel Online, C-516/17, EU:C:2019:625, punt 65, en 12 september 2019, Koton Mağazacilik Tekstil Sanayi ve Ticaret/EUIPO, C-104/18 P, EU:C:2019:724, punt 43).
43 De gebruikelijke betekenis van het begrip „uitreis" uit het Schengengebied is niet dubbelzinnig en moet worden begrepen als de fysieke verplaatsing van een persoon van een plaats die tot het Schengengebied behoort naar een plaats die niet tot dat gebied behoort (zie naar analogie arresten van 4 mei 2017, El Dakkak en Intercontinental, C-17/16, EU:C:2017:341, punten 19‑21, en 31 mei 2018, Zheng, C-190/17, EU:C:2018:357, punt 30).
44 Wat vervolgens de context van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode betreft, moet allereerst worden opgemerkt dat reeds uit artikel 2, punt 11, en artikel 6, lid 2, van deze code kan worden afgeleid dat een persoon het Schengengebied niet verlaat zolang hij verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van dat gebied, aangezien deze bepalingen het Schengengebied gelijkstellen aan het „grondgebied van de lidstaten".
45 Het loutere feit dat een persoon een „grensdoorlaatpost" in de zin van artikel 2, punt 8, van genoemde code heeft overschreden, waar - zoals blijkt uit punt 32 van dit arrest [niet opgenomen] - het door deze code vereiste toezicht aan de buitengrenzen wordt uitgeoefend, betekent derhalve niet dat deze persoon het Schengengebied heeft verlaten indien hij nog verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van dat gebied.
46 Hieruit volgt dat een zeevarende die, nadat hij het Schengengebied is ingereisd via een internationale luchthaven in een staat die deel uitmaakt van het Schengengebied, op een in een zeehaven van deze staat aangemeerd schip verblijft om werkzaamheden aan boord te verrichten, niet kan worden geacht het Schengengebied te hebben verlaten.
47 Zoals in punt 31 van dit arrest [niet opgenomen] is opgemerkt, definieert artikel 2, punt 2, van de Schengengrenscode het begrip „buitengrenzen" inderdaad als de landgrenzen en de zeegrenzen van de lidstaten, alsmede onder meer hun lucht‑ en zeehavens, voor zover het geen binnengrenzen zijn.
48 Zoals blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling, strekt zij er echter louter toe bepaalde luchthavens en havens van de Schengenlanden onder de buitengrenzen van het Schengengebied te brengen met het enige doel om overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder b), VWEU de praktische toepassing van de controles van personen die de buitengrenzen van het Schengengebied overschrijden te vergemakkelijken.
49 Zoals de Nederlandse en de Duitse regering in wezen stellen, moeten de controles van de overschrijding van de grenzen van de lidstaten die buitengrenzen van het Schengengebied vormen namelijk plaatsvinden op een plaats die geschikt is voor de praktische en efficiënte uitvoerbaarheid ervan, zonder dat deze plaats noodzakelijkwijs moet samenvallen met de plaats waar de buitengrenzen worden overschreden.
50 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de controle aan de zeegrenzen van de lidstaten krachtens artikel 5, lid 2, onder c), en artikel 19 van Pro de Schengengrenscode juncto bijlage VI bij deze code bij wijze van uitzondering ook op andere plaatsen dan aan de in artikel 2, punt 8, van deze code bedoelde grensdoorlaatposten kan worden uitgeoefend, aangezien punt 3.1.1 van deze bijlage dienaangaande specificeert dat schepen naargelang het geval kunnen worden gecontroleerd in de haven van aankomst of van vertrek, in een daartoe ingerichte ruimte in de onmiddellijke nabijheid van het vaartuig, aan boord van het vaartuig in de territoriale wateren zoals bepaald in het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, tijdens de vaart of zelfs, indien daartoe een overeenkomst is gesloten, bij aankomst of vertrek van het vaartuig op het grondgebied van een derde land.
51 Overeenkomstig artikel 5, lid 1, juncto artikel 2, punten 8 en 10, van de Schengengrenscode, worden de controles aan de buitengrenzen van het Schengengebied voorts in beginsel verricht aan de grensdoorlaatposten die door de lidstaten „voor" overschrijding van deze grenzen zijn aangewezen en vinden zij „uitsluitend wegens de voorgenomen of daadwerkelijke grensoverschrijding" plaats.
52 Derhalve blijkt dat de Schengengrenscode uitgaat van de veronderstelling dat de controle van onderdanen van derde landen aan een grensdoorlaatpost, zelfs indien de betrokken persoon op dat moment op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft, op korte termijn zal worden gevolgd door de daadwerkelijke overschrijding van de buitengrens van het Schengengebied.
53 Vanuit dit oogpunt kan het feit dat een persoon zich meldt bij een grensdoorlaatpost van een zeehaven van een staat die deel uitmaakt van het Schengengebied als zodanig niet worden gelijkgesteld aan het feit dat die persoon het Schengengebied verlaat, maar geeft het ten hoogste blijk van het voornemen van die persoon om, in de meeste gevallen, dat gebied op korte termijn te verlaten.
54 In casu staat echter vast dat een zeevarende die is aangesteld om aan boord van een langdurig in een dergelijke zeehaven aangemeerd schip te werken, op het moment dat hij zich bij een grensdoorlaatpost van de betrokken zeehaven meldt om op dat schip aan te monsteren niet voornemens is om het grondgebied van de betrokken lidstaat en daarmee het Schengengebied op korte termijn te verlaten.
55 Wat ten slotte het door artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode nagestreefde doel betreft, zij eraan herinnerd dat deze code past in de ruimere context van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen overeenkomstig artikel 3, lid 2, VEU en artikel 67, lid 2, VWEU gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot onder meer controles aan de buitengrenzen (zie in die zin arrest van 14 juni 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C-606/10, EU:C:2012:348, punt 25).
56 Zoals blijkt uit overweging 6 van de genoemde code, is het toezicht aan de buitengrenzen van de lidstaten in het belang van niet alleen de lidstaat aan de buitengrenzen waarvan het wordt uitgeoefend, maar van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft (zie in die zin arrest van 14 juni 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C-606/10, EU:C:2012:348, punt 24).
57 In deze context zijn de controles die in het kader van grenscontroles aan de grensdoorlaatposten worden verricht, volgens artikel 2, punt 11, van de Schengengrenscode bedoeld om na te gaan of de betrokken personen het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten.
58 Zoals blijkt uit artikel 6, lid 1, van deze code, mogen onderdanen van derde landen ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen op het Schengengrondgebied verblijven, hetgeen inhoudt dat voor iedere dag van het verblijf de 180 voorafgaande dagen in aanmerking worden genomen.
59 Dienaangaande preciseert artikel 6, lid 2, van de Schengengrenscode dat bij de berekening of deze toegestane maximale verblijfsduur is geëerbiedigd, de „inreisdatum" en de „uitreisdatum" respectievelijk gelden als de „eerste dag van verblijf op het grondgebied van de lidstaten" en de „laatste dag van verblijf op het grondgebied van de lidstaten".
60 Om de naleving van die bepaling te waarborgen bepaalt artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode dat systematisch inreis‑ en uitreisstempels moeten worden aangebracht in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen zodat, zoals blijkt uit overweging 15 van deze code, met zekerheid kan worden vastgesteld wanneer en op welke plaats de buitengrens is overschreden.
61 Overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder a), iii), en onder h), ii), van deze code strekt het onderzoek van de inreis‑ en uitreisstempels in de reisdocumenten van de betrokken onderdaan van een derde land er dan ook toe, door vergelijking van de data van in‑ en uitreis, te verifiëren dat de betrokkene de maximale duur van het toegestane verblijf op het Schengengebied niet reeds heeft overschreden.
62 Hieruit vloeit voort dat het aanbrengen van inreis‑ en uitreisstempels nauw verband houdt met de uitoefening door de bevoegde nationale autoriteiten van hun taak om met name korte verblijven in het Schengengebied te controleren teneinde zo overeenkomstig artikel 13, lid 1, van de Schengengrenscode onder meer onrechtmatige grensoverschrijding te bestrijden (zie in die zin arrest van 4 september 2014, Air Baltic Corporation, C-575/12, EU:C:2014:2155, punten 50 en 51).
63 Een onderdaan van een derde land kan niet worden geacht het Schengengebied te hebben verlaten wanneer hij nog op het grondgebied van een Schengenland verblijft, omdat die onderdaan dan in strijd met de door artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode nagestreefde doelstelling langer dan de toegestane maximale verblijfsduur in het Schengenbied kan blijven.
64 Uit het voorgaande volgt dat een zeevarende die op een langdurig in een zeehaven van een staat die deel uitmaakt van het Schengengebied aangemeerd schip aanmonstert met het voornemen om in die haven te verblijven gedurende de gehele of een gedeelte van de periode waarin hij is aangemonsterd om zijn werkzaamheden aan boord te verrichten, niet kan worden geacht op het moment van zijn aanmonstering het Schengengebied te hebben verlaten.
65 Aan deze conclusie kan geen afbreuk worden gedaan door de uitzonderingsbepalingen van artikel 5, lid 2, onder c), artikel 11, lid 3, onder c), en artikel 20, lid 1, onder c), van de Schengengrenscode juncto bijlage VII, punt 3, daarbij, die betrekking hebben op het verblijf aan land van zeelieden die werken aan boord van een schip dat in een zeehaven heeft aangelegd.
66 Vast staat namelijk dat deze bepalingen, die er in wezen toe strekken de controles te versoepelen voor zeelieden die slechts gedurende het afmeren van hun schip in de binnengevaren haven van de betrokken lidstaat verblijven, door hen onder meer vrij te stellen van de verplichting een inreis‑ of uitreisstempel in hun reisdocumenten te verkrijgen, niet van toepassing zijn op zeelieden die werkzaamheden verrichten aan boord van een schip dat langdurig in een zeehaven is afgemeerd.
67 Om dezelfde redenen zijn de artikelen 35 en 36 van alsmede bijlage IX bij de visumcode, inzake visumafgifte aan de buitengrenzen en doorreisvisa, evenmin van invloed op de in punt 64 van dit arrest geformuleerde conclusie, aangezien hoe dan ook vaststaat dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde zeelieden niet over dergelijke visa beschikten.
68 Wat in de tweede plaats het moment betreft waarop in een situatie zoals in punt 28 van dit arrest [niet opgenomen] is beschreven een uitreisstempel in de reisdocumenten moet worden aangebracht, zij eraan herinnerd dat deze afstempeling volgens de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode moet plaatsvinden „bij uitreis".
69 Hieruit volgt dat die stempel moet worden aangebracht bij een dergelijke uitreis, die, zoals blijkt uit de punten 44 tot en met 64 van dit arrest, overeenstemt met de overschrijding van een buitengrens van het Schengengebied.
70 Wanneer vaststaat dat de controle van de betrokken personen aan een grensdoorlaatpost niet op korte termijn zal worden gevolgd door overschrijding van een buitengrens van het Schengengebied, is het overeenkomstig de in punt 52 van dit arrest genoemde veronderstelling van belang dat de uitreisstempel door de bevoegde nationale autoriteiten kort vóór die overschrijding in hun reisdocumenten wordt aangebracht, om er overeenkomstig de in de punten 60 tot en met 63 van dit arrest aangehaalde doelstelling van de Schengengrenscode voor te zorgen dat deze autoriteiten de daadwerkelijke naleving van de toegestane maximale verblijfsduur in het Schengenbied kunnen controleren, door rekening te houden met de werkelijke verblijfsduur van deze personen in dit gebied.
71 In casu staat vast dat een zeevarende die is aangesteld om aan boord van een langdurig in een zeehaven van een Schengenland afgemeerd schip werkzaamheden te verrichten, op het moment van zijn aanmonstering op dat schip niet voornemens is om dit gebied op korte termijn te verlaten. Derhalve heeft die zeevarende op het moment van zijn aanmonstering niet het recht om een uitreisstempel in zijn reisdocumenten te ontvangen.
72 Pas wanneer het vertrek van dat schip uit die zeehaven naar een plaats buiten het Schengengebied aanstaande is, dient die uitreisstempel in zijn reisdocumenten te worden aangebracht.
73 In dit verband moet worden opgemerkt dat uit bijlage VI, punt 3.1.5, bij de Schengengrenscode blijkt dat de gezagvoerder van een schip de bevoegde autoriteit „tijdig" in kennis moet stellen van de afvaart van het vaartuig overeenkomstig de in de betrokken haven geldende voorschriften.
74 Hieruit volgt dat de in artikel 11, lid 1, van die code bedoelde uitreisstempel in de reisdocumenten van een zeevarende die is aangesteld aan boord van een langdurig in een zeehaven van een staat die deel uitmaakt van het Schengengebied afgemeerd schip moet worden aangebracht op het moment waarop de gezagvoerder van het betrokken vaartuig de bevoegde nationale autoriteiten in kennis stelt van de op handen zijnde afvaart van dat vaartuig.
75 Iedere andere uitlegging van deze bepaling zou misbruik en omzeiling van de regels van het Unierecht inzake kort verblijf in het Schengengebied in de hand werken, doordat zeelieden die onderdaan zijn van derde landen de mogelijkheid wordt gegeven om onbeperkt in een zeehaven op het grondgebied van een Schengenland te verblijven.
76 Bijgevolg dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer een zeevarende die onderdaan is van een derde land aanmonstert op een schip dat langdurig is afgemeerd in een zeehaven van een staat die deel uitmaakt van het Schengengebied teneinde aan boord van dat schip werkzaamheden te verrichten alvorens die haven op dat schip te verlaten, de uitreisstempel in de reisdocumenten van die zeevarende - indien deze code in die afstempeling voorziet - niet op het moment van zijn aanmonstering moet worden aangebracht, maar wanneer de gezagvoerder van dat schip de bevoegde nationale autoriteiten in kennis stelt van de op handen zijnde afvaart van dat schip."
BIJLAGE II
Wettelijk kader
Schengengrenscode (Verordening 2016/399, PB 2016, L 77)
Bijlage VI (Specifieke voorschriften voor de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die voor de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten worden gebruikt) luidt:
'[…]
3. Zeegrenzen
3.1. Controle op de zeescheepvaart - algemene controleprocedures
3.1.5. De gezagvoerder stelt de bevoegde autoriteit tijdig in kennis van de afvaart van het vaartuig overeenkomstig de in de betrokken haven geldende voorschriften.
[…]'
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 4.13 luidt:
'De tijdige kennisgeving van afvaart, bedoeld in punt 3.1.5. van bijlage VI van de Schengengrenscode, wordt gedaan:
a. ten hoogste zes en ten minste drie uur vóór het daadwerkelijk vertrek van het schip;
b. indien het schip zich korter dan drie uur bevindt bij de grensdoorlaatpost waar de kennisgeving moet plaatsvinden, op een zodanig tijdstip dat de met de bediening van de grensdoorlaatpost belaste ambtenaar in staat is de door hem uit te oefenen personencontrole uit te voeren.'