Uitspraak
201906119/1/R4.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]), wonend te Westeremden, gemeente Loppersum,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 4 juli 2019 in zaak nr. 19/833 in het geding tussen:
[appellant A]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft de minister aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het op het perceel [locatie] te Westeremden bouwen van een schuur, het aansluiten van deze schuur op nutsvoorzieningen en het slopen van een oude schuur en een aanbouw, voor zover deze activiteiten een verstoring van het archeologisch rijksmonument kunnen inhouden.
Bij uitspraak van 4 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2020, waar [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. R. van der Horn, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.C.E. van Ling en dr. R.J. Stöver, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde].
Overwegingen
Inleiding
1. [vergunninghouder] woont aan de [locatie] te Westeremden en wil een nieuwe schuur op zijn perceel bouwen. Het terrein waarop het perceel zich bevindt, is aangewezen als archeologisch rijksmonument, vanwege de wierde waarop het dorp is gebouwd en de overblijfselen van een borg. Een wierde, ook wel terp genoemd, is een kunstmatige heuvel, aangelegd in de tijd toen er geen dijken waren, om bij hoogwater een droge plek te hebben. Een borg is een burcht of versterkte adellijke woning in Groningen. Vanwege de aanwijzing van het terrein als archeologisch rijksmonument is voor het bouwen van de schuur een vergunning nodig op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988. [appellant A] en anderen zijn omwonenden en willen niet dat de schuur op deze locatie wordt gebouwd.
1.1. De minister heeft de vergunning verleend, omdat de gevolgen van de activiteiten voor het archeologisch rijksmonument aanvaardbaar zijn. In het besluit heeft de minister overwogen dat in een eerste versie van het bouwplan de schuur een stuk verder zuidwaarts aan de rand van de wierde zou worden opgetrokken. Dit had onaanvaardbare gevolgen voor het aanzicht van de wierde en het uitzicht vanaf de wierde. In het nieuwe plan is de schuur een stuk naar achteren geplaatst en staat hij in lijn met reeds bestaande bebouwing op dit deel van de wierde.
1.2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] ongegrond verklaard en geoordeeld dat de minister de vergunning heeft kunnen verlenen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de schuur de belevingswaarde van de wierde niet zal aantasten. De glooiing van de wierde blijft zichtbaar door clustering van de schuur met de reeds bestaande bebouwing. Dat de schuur het zicht op de wierde en de kerk vermindert, maakt dat niet anders. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden de ingreep als niet schadelijk of ontsierend voor het monument beoordeeld. Daarom hoefde de minister de aanvraag niet aan de overige criteria te toetsen van het beoordelingskader zoals dat is neergelegd in de beleidsnotitie "Behandelen vergunningaanvragen archeologische monumenten" (hierna: de beleidsnotitie). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dit beoordelingskader niet onjuist toegepast.
Beoordeling van het hoger beroep
2. De minister en [vergunninghouder] stellen zich in hun schriftelijke uiteenzettingen op het standpunt dat het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de door [appellant A] aangevoerde hogerberoepsgronden. De bepalingen in de Erfgoedwet en de Monumentenwet 1988 strekken volgens hen niet tot bescherming van de belangen van [appellant A].
2.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
2.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450, nr. 3, blz. 18-20) volgt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
2.3. Het feitelijke belang waarin [appellant A] dreigt te worden geraakt, is zijn woon- en leefklimaat. Hij vreest onder meer een vermindering van het zicht op de wierde en een vermindering van het uitzicht vanaf de wierde.
Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een aangewezen beschermd monument wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving zo verweven zijn met het algemene belang dat de Erfgoedwet en de Monumentenwet 1988 beogen te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1757). Aangezien de percelen van [appellant A] deel uitmaken van het als archeologisch monument aangewezen terrein, en [appellant A] daardoor het reliëf van de wierde beleeft, doet een verwevenheid zoals hiervoor bedoeld zich hier voor. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom naar het oordeel van de Afdeling niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de hogerberoepsgronden en een eventuele vernietiging van het besluit van de minister.
3. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de schuur de belevingswaarde van de wierde niet zal aantasten. [appellant A] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de schuur niet in lijn met de bestaande bebouwing komt te staan, omdat de schuur een stuk hoger en breder is dan de naastgelegen bebouwing. Volgens [appellant A] moet sprake zijn van een - vanaf de wierde gezien - aflopende lijn van bebouwing en is daarvan met dit bouwplan geen sprake. Daarom blijft volgens [appellant A] het reliëf van de wierde niet zichtbaar. [appellant A] heeft ter onderbouwing van zijn hoger beroep een rapport overgelegd van MVDH cultuur- en architectuurhistorie van juli 2019. [appellant A] wijst erop dat de conclusies van dit rapport zijn onderschreven door de monumentencommissie van de gemeente Loppersum.
Voorts betoogt [appellant A] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het beoordelingskader zoals dat volgt uit de beleidsnotitie onjuist heeft toegepast. De rechtbank heeft volgens [appellant A] ten onrechte aangenomen dat de minister niet verder hoefde te beoordelen of de ingreep noodzakelijk is en of er een alternatieve locatie was waardoor het monument minder verstoord zal worden. Volgens [appellant A] heeft de rechtbank ten onrechte de beroepsgrond dat er een minder verstorende alternatieve locatie voorhanden is, buiten beschouwing gelaten. Uit een e-mailbericht van een medewerker van de minister, dr. R.J. Stöver, blijkt dat hij ook van mening is dat een andere locatie de voorkeur heeft.
3.1. Artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988, luidt:
"Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd archeologisch monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen."
3.2. In de beleidsnotitie staat beschreven hoe de minister vergunningaanvragen voor het verstoren of wijzigen van beschermde archeologische monumenten behandelt. Volgens dit beleid geldt het behoud van archeologische waarden steeds als uitgangspunt bij de beoordeling van de aanvraag en wordt de ingreep op vier verschillende aspecten/criteria beoordeeld. Het eerste criterium is of de ingreep verstorend of ontsierend is, of het monument in gevaar brengt. Voor zover het archeologisch monument zichtbaar is, moet volgens het beleid worden nagegaan of de ingreep zodanig ontsierend is dat de belevingswaarde (zichtbaarheid/schoonheid en herinneringswaarde) wordt aangetast. Als het monument door de ingreep niet beschadigd, ontsierd of in gevaar wordt gebracht, kan volgens het beleid een vergunning worden verleend en hoeft aan de andere drie criteria niet te worden getoetst.
3.3. De minister heeft zich ter zitting terecht op het standpunt gesteld dat het toetsingskader bij de beoordeling of de belevingswaarde van de wierde wordt aangetast, beperkt is. De zichtbare archeologische waarde van de wierde betreft immers alleen de verhoging van het terrein in het landschap en niet de glooiing van de bebouwing die daarop staat. [appellant A] kan daarom niet worden gevolgd in zijn stelling dat ter bescherming van dit monument sprake moet zijn van een - vanaf de wierde gezien - aflopende lijn van bebouwing. Dit volgt ook niet uit het aanwijzingsbesluit waarin het terrein is aangewezen als rijksmonument. Met de overweging in het besluit van 17 december 2018 dat de schuur in lijn komt te staan met de bestaande bebouwing, bedoelt de minister - zo blijkt uit het verweerschrift aan de rechtbank - dat het voor de zichtbaarheid van het reliëf van de wierde relevant is dat de schuur niet aan de rand van de wierde wordt geplaatst, maar geclusterd wordt met de bestaande bebouwing. De Afdeling acht deze uitleg en de afweging van de minister niet onredelijk. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister kan worden gevolgd dat het reliëf van de wierde zichtbaar blijft door de clustering van de schuur met de bestaande bebouwing. Het argument van [appellant A] dat de schuur een stuk hoger en breder is dan de naastgelegen bebouwing leidt niet tot een ander oordeel. Niet aannemelijk is dat de afmetingen van de schuur ondanks de clustering leiden tot een aantasting van het reliëf van de wierde. Het door [appellant A] overgelegde rapport van MVDH cultuur- en architectuurhistorie leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat dat rapport betrekking heeft op de gevolgen van het bouwplan voor het beschermd dorpsgezicht, terwijl voor deze vergunning enkel ter beoordeling staat wat de gevolgen van het bouwplan zijn voor het als archeologisch monument aangewezen terrein. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister het bouwen van de schuur op goede gronden niet schadelijk of ontsierend voor het monument heeft geacht.
Het betoog faalt in zoverre.
3.4. Zoals in 3.2 is overwogen, volgt uit de beleidsnotitie dat indien het monument door de ingreep niet wordt beschadigd, ontsierd of in gevaar gebracht, een vergunning kan worden verleend. In dat geval hoeft volgens de beleidsnotitie niet te worden getoetst aan de overige criteria, zoals de beoordeling of de ingreep noodzakelijk is en of een planaanpassing mogelijk is. Nu de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het bouwen van de schuur op goede gronden niet schadelijk of ontsierend heeft geacht, heeft de minister de vergunning kunnen verlenen en hoefde niet te worden beoordeeld of een alternatieve locatie minder verstorend is. Het beoordelingskader van de beleidsnotitie is dus op de juiste wijze toegepast. De uitlating van een medewerker van de minister in een e-mailbericht dat een andere locatie van de schuur de voorkeur had, leidt niet tot een ander oordeel. Allereerst niet omdat deze medewerker ter zitting heeft toegelicht dat het uitspreken van deze voorkeur niet tevens inhield dat hij van oordeel was dat de huidige locatie vanuit archeologisch oogpunt niet acceptabel zou zijn. Voorts diende de minister de aangevraagde locatie te beoordelen en heeft hij deze op goede gronden aanvaardbaar geacht in het licht van de archeologische belangen.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Slotoverwegingen
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
457-462-929.