Uitspraak
201905463/1/R4.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging), gevestigd te Harlingen,
appellante,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2019 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister krachtens artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Blija (hierna: het winningsplan).
Tegen dit besluit heeft de Waddenvereniging beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Waddenvereniging en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2020, waar de Waddenvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden A], de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, drs. J.L.M. Oomes, dr. K. van Thienen-Visser en drs. M.P.D. Pluymaekers, en de NAM, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. R. Olivier, beiden advocaat te Den Haag, en door [gemachtigden B], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het winningsplan voorziet in het winnen van gas uit de gasvelden Blija-Ferwerderadeel, Blija-Zuidoost en Blija-Zuid. Deze gaswinning vindt plaats vanuit de winningslocatie Blija-Ferwerderadeel-1 te Blija. Het noordelijke deel van het gasveld Blija-Ferwerderadeel bevindt zich onder (een deel van) het tot de Waddenzee behorende kombergingsgebied Borndiep. De andere gasvelden strekken zich niet uit tot onder de Waddenzee.
Uit het gasveld Blija-Ferwerderadeel wordt al sinds 1985 gas gewonnen, uit het gasveld Blija-Zuidoost sinds 2001 en uit het gasveld Blija-Zuid sinds 2012. De reden voor het geactualiseerde winningsplan is het voornemen om ten behoeve van de voortzetting van de gaswinning extra putten te boren en op de putten hydraulische stimulatie (fracking) toe te passen. De minister heeft met het winningsplan ingestemd en daarbij onder meer bepaald dat tot en met 31 december 2035 in totaal maximaal 4,724 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen, waarvan maximaal 1214 miljoen Nm3 uit het gasveld Blija-Ferwerderadeel, maximaal 3214 miljoen Nm3 uit het gasveld Blija-Zuidoost en maximaal 296 miljoen Nm3 uit het gasveld Blija-Zuid.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
3. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
4. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
Gevolgen bodemdaling en zeespiegelstijging voor Waddenzee
5. De Waddenvereniging betoogt dat de minister de mogelijke gevolgen voor de Waddenzee van de door de gaswinning veroorzaakte bodemdaling onvoldoende en op onjuiste wijze heeft beoordeeld. De Waddenvereniging wijst erop dat een combinatie van zeespiegelstijging en bodemdaling er op termijn toe kan leiden dat waddengebieden permanent onder water komen te staan, met grote gevolgen voor de natuur van de Waddenzee. Het betoog van de Waddenvereniging komt er in de kern op neer dat de minister de te verwachten zeespiegelstijging en de te verwachten bodemdaling onderschat en het meegroeivermogen van de Waddenzee - het vermogen om zich door transport van sediment aan te passen aan veranderende dieptes - overschat. Volgens de Waddenvereniging accepteert de minister te grote onzekerheden bij zijn beoordeling en had de beoordeling, gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten plaatsvinden op dezelfde wijze als bij een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming en met toepassing van het zogenoemde ‘hand aan de kraan’-principe uit het Rijksprojectbesluit "Gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" van 26 juni 2006 (hierna: het rijksprojectbesluit).
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, en 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875, is de vraag of een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming is vereist en, zo ja, of die vergunning kan worden verleend, gezien de in artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet opgenomen beoordelingsgronden niet van belang bij een besluit over instemming met een winningsplan. De minister is (dus) ook niet verplicht om zijn beoordeling op grond van artikel 36 op Pro dezelfde wijze uit te voeren als de beoordeling bij die vergunning. Meer in het algemeen geldt dat artikel 36 niet Pro een bepaalde wijze van beoordeling voorschrijft aan de minister.
Anders dan de Waddenvereniging betoogt, was de minister niet gehouden om in deze zaak toepassing te geven aan het ‘hand aan de kraan’-principe. Gezien de ligging van de gasvelden waarop het winningsplan ziet, acht de Afdeling aannemelijk dat, zoals de minister heeft opgemerkt, het kombergingsgebied Borndiep bepalend is voor de vraag of bodemdaling vanwege de in het winningsplan voorziene gaswinning gevolgen kan hebben voor het Waddenzeegebied. Het rijksprojectbesluit verplicht er niet toe dat voor het kombergingsgebied Borndiep toepassing wordt gegeven aan het ‘hand aan de kraan’-principe. Dat, zoals de Waddenvereniging ter zitting heeft opgemerkt, in artikel 2.1, eerste lid, van het rijksprojectbesluit staat dat dit besluit van toepassing is op alle activiteiten die plaatsvinden voor de gaswinning in het Waddenzeegebied, doet in dit verband niet ter zake. Het ‘hand aan de kraan’-principe is neergelegd in artikel 2.3 van het rijksprojectbesluit. Uit het eerste en tweede lid daarvan, gelezen in onderlinge samenhang, volgt dat artikel 2.3 van toepassing is als het om de kombergingsgebieden Zoutkamperlaag en Pinkegat gaat. De minister heeft zich verder, gelet op hetgeen onder 5.2 wordt overwogen, op goede gronden op het standpunt gesteld dat toepassing van het ‘hand aan de kraan’-principe in dit geval onnodig en niet proportioneel zou zijn.
5.2. In het winningsplan is berekend dat de te verwachten bodemdaling in het kombergingsgebied Borndiep als gevolg van de in het winningsplan voorziene gaswinning voor dat gehele gebied genomen minder dan een tiende millimeter per jaar bedraagt. De Afdeling ziet in hetgeen de Waddenvereniging aanvoert geen reden om hieraan te twijfelen. Ongeacht of voor het meegroeivermogen van het kombergingsgebied Borndiep wordt uitgegaan van een kritische grens van 5 tot 6 mm per jaar, zoals de Waddenvereniging heeft bepleit, of van een kritische grens van 10,4 mm per jaar, wat volgens de minister op basis van recent onderzoek realistischer is, ligt een bodemdaling van minder dan een tiende millimeter per jaar daar zo ver onder, dat de minister zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt heeft mogen stellen dat van die bodemdaling geen nadelige gevolgen voor het kombergingsgebied Borndiep te verwachten zijn. Dit wordt niet anders als mede gekeken zou worden naar cumulatie met bodemdaling als gevolg van andere gaswinning, nu die cumulatie blijkens het verweerschrift slechts enkele tienden van millimeters per jaar bedraagt. Dat bodemdaling, zoals de Waddenvereniging stelt, na beëindiging van gaswinning nog lange tijd kan doorgaan, doet ook niet af aan dit oordeel. Niet in geschil is dat dit na-ijlen tot minder bodemdaling leidt dan de bodemdaling tijdens de gaswinningsfase. Ook het na-ijlen zal in dit geval dus ver onder de kritische grens voor het meegroeivermogen van het kombergingsgebied Borndiep blijven.
5.3. Gelet op het voorgaande, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister de mogelijke gevolgen voor de Waddenzee van de door de gaswinning veroorzaakte bodemdaling onvoldoende en op onjuiste wijze heeft beoordeeld. De minister heeft in die mogelijke gevolgen geen aanleiding hoeven zien om instemming met het winningsplan te weigeren.
Het betoog faalt.
Klimaatverandering
6. Voor zover de Waddenvereniging in algemene zin betoogt dat het tegengaan van klimaatverandering ertoe noopt dat de winning van aardgas zo snel mogelijk wordt beëindigd, overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:938, is het een gegeven dat het gebruik van aardgas als brandstof en grondstof een belangrijke rol speelt in Nederland en daarbuiten, en dat dit niet binnen afzienbare termijn zal veranderen. Nederland is voor aardgas gedeeltelijk afhankelijk van import van in andere landen gewonnen gas. Zoals de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet, is zijn beleid erop gericht dat gaswinning uit de kleine gasvelden in Nederland, waar dat veilig kan, wordt voortgezet. Gaswinning uit die velden heeft om verschillende redenen de voorkeur boven import van gas, onder meer omdat het beter is voor het klimaat. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister het vanwege klimaatverandering in strijd met een planmatig beheer en gebruik van delfstoffen zou moeten achten om ook in Nederland aardgas te winnen.
Het betoog faalt.
Hydraulische stimulatie
7. De Waddenvereniging betoogt dat de minister ten onrechte heeft ingestemd met het winningsplan, omdat daarin is voorzien in hydraulische stimulatie van de boorputten. Volgens de Waddenvereniging kan hydraulische stimulatie onaanvaardbare risico’s voor natuur en milieu hebben, terwijl het in dit geval tot weinig meeropbrengst van gas leidt.
7.1. De minister heeft er in het instemmingsbesluit en het verweerschrift op gewezen dat hydraulische stimulatie een methode is die in Nederland sinds de jaren '50 van de vorige eeuw al honderden malen heeft plaatsgevonden. Volgens onderzoeken van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en TNO uit 2016 en 2018 zijn er geen aanwijzingen dat deze eerdere hydraulische stimulaties nadelige gevolgen voor natuur en milieu hebben gehad. Ook bij de gasvelden waarop het winningsplan ziet, is in het verleden hydraulische stimulatie toegepast, zonder nadelige gevolgen. Specifiek wat betreft risico’s voor grond- en drinkwater en de natuur van de Waddenzee heeft de minister er verder op gewezen dat tussen de gasvelden, op een diepte van 2600 tot 2700 m, en de ondiepere bodem, afsluitende kleisteen- en zoutlagen aanwezig zijn en dat het risico van verspreiding van de bij de hydraulische stimulatie gebruikte vloeistof via die lagen redelijkerwijs uitgesloten is. Een verantwoorde uitvoering van de hydraulische stimulatie is verder verzekerd door wat hierover in het winningsplan is vermeld en de verplichting in artikel 74 van Pro het Mijnbouwbesluit dat deze stimulatie moet plaatsvinden op grond van een werkprogramma, dat wordt beoordeeld door het SodM.
7.2. Wat de Waddenvereniging aanvoert, biedt geen aanknopingspunten om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat de risico’s voor natuur en milieu van de voorgenomen hydraulische stimulatie beperkt zijn en niet nopen tot het weigeren van instemming met het winningsplan. Gelet op de beperkte risico’s hoefde de minister in de stelling dat de hydraulische stimulatie tot weinig meeropbrengst van gas leidt evenmin reden te zien om instemming met het winningsplan te weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
462.