Uitspraak
202001802/1/R4
Datum uitspraak: 30 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
BW Stook B.V., gevestigd te Pijnacker, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2020 in zaak nr. 18/6579 in het geding tussen:
BW Stook
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college aan BW Stook een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsgebouw voor een houtstookoven op het perceel Molenlaan 22 te Pijnacker-Nootdorp, kadastrale aanduiding: Pijnacker, sectie B, nummer 5858 (hierna: het perceel) en het veranderen van een bestaande uitweg van het perceel naar de Molenlaan.
Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college daartegen gemaakte bezwaren van onder meer [belanghebbende A] en anderen, [belanghebbenden B] en [belanghebbenden C] gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2019 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 22 januari 2020 heeft de rechtbank het door BW Stook daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft BW Stook hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende A] en anderen hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
[belanghebbende A] en anderen en BW Stook hebben ieder voor zich nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2020, waar BW Stook, vertegenwoordigd door mr. M.S. van der Hoek, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, [belanghebbende A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en [belanghebbenden C], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Hamann, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) en de regels bij het bestemmingsplan "Oostland-Pijnacker" (hierna: de planregels onderscheidenlijk het bestemmingsplan) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. BW Stook wil op het perceel een verbrandingsinstallatie voor biomassa realiseren voor de productie van elektriciteit en warmte. Eigenaar van het perceel is De Blokweg Combinatie B.V. die handelt onder de naam Solanahof (hierna: Solanahof). Solanahof is een glastuinbouwbedrijf. De kassen van Solanahof liggen in de omgeving van het perceel. Ten behoeve van BW Stook bestond het voornemen een recht van opstal te vestigen op het perceel. BW Stook heeft op 24 november 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bedrijfspand voor een verbrandingsinstallatie. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming "Agrarisch - Glastuinbouw".
Het besluit van 14 augustus 2018
3. Bij besluit op bezwaar van 14 augustus 2018 heeft het college het besluit van 28 februari 2018 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd, omdat het beoogde gebruik van het bedrijfsgebouw niet past binnen de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Het college heeft in het besluit van 14 augustus 2018 naar het advies van de commissie behandeling bezwaarschriften van de Gemeente Pijnacker-Nootdorp van 17 juli 2018 (hierna: het advies) verwezen en de daarin vermelde motivering onderschreven en overgenomen. In het advies wordt geconcludeerd dat het beoogde gebruik van het bedrijfsgebouw niet past binnen de ter plaatse geldende bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw", omdat niet aannemelijk is dat met de verbrandingsinstallatie in overwegende mate energie voor tuinbouwbedrijven zal worden geproduceerd. Hieruit volgt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. De in dat kader te maken belangenafweging zal, gelet op alle in deze procedure naar voren gebrachte bedenkingen en bezwaren, slechts kunnen leiden tot de conclusie dat de aangevraagde omgevingsvergunning moet worden geweigerd, aldus het advies.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:760, overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het beoogde gebruik van het bedrijfsgebouw niet past binnen de ter plaatse geldende bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Gelet daarop heeft het college de omgevingsvergunning op goede gronden geweigerd, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de aanvraag niet valt af te leiden dat BW Stook een glastuinbouwbedrijf is of dat BW Stook de aanvraag namens of ten behoeve van een glastuinbouwbedrijf heeft ingediend. Evenmin kan uit de aanvraag worden afgeleid dat de te produceren energie uitsluitend voor een glastuinbouwbedrijf is bestemd. Het enige verband dat in de aanvraag tussen BW Stook en Solanahof wordt gelegd, is het gebruik van een factuuradres dat hetzelfde is als het postadres van DMT Oosthoek Beheer B.V. DMT Oosthoek Beheer heeft een aandeel van 50 procent in BW Stook en was ten tijde van belang bestuurder en minderheidsaandeelhouder van De Blokweg Vastgoed B.V. die op haar beurt bestuurder en enig aandeelhouder is van Solanahof. De enkele vermelding op een bouwtekening van dit factuuradres heeft de rechtbank onvoldoende geacht voor de conclusie dat het bedrijfsgebouw ten behoeve van Solanahof zal worden gebruikt. Voor zover BW Stook in beroep nog heeft betoogd dat het beoogde gebruik past binnen de geldende bestemming, omdat tussen BW Stook en Solanahof voldoende technische, organisatorische en functionele bindingen aanwezig zijn om te kunnen spreken van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wm, heeft de rechtbank dat betoog niet laten slagen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de zeggenschap over de bedrijfsvoering van BW Stook en Solanahof niet in handen is van dezelfde (rechts)persoon of (rechts)personen, zodat niet is voldaan aan het zeggenschapscriterium en dus geen sprake is van ‘tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties’. Ook voor het overige zijn onvoldoende aanknopingspunten voorhanden om een organisatorische binding aan te nemen, aldus de rechtbank.
Procesbelang
5. Het college en [belanghebbende A] en anderen betogen dat BW Stook geen belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep. Het college en [belanghebbende A] en anderen voeren daarbij aan dat BW Stook in beroep en hoger beroep niet is opgekomen tegen drie in het besluit van 14 augustus 2018 ook overgenomen onderdelen uit het advies die dat besluit zelfstandig kunnen dragen. Volgens het college en [belanghebbende A] en anderen gaat het om wat in het advies is vermeld over de toepasselijkheid van de artikelen 4.2.1., aanhef en onder a, en 4.3.1 van de planregels en over strijdigheid met Wet natuurbeheer.
De Afdeling is van oordeel, dat in het advies op deze punten is gewezen voor het geval het college zich in het besluit op bezwaar, in weerwil van dat advies, geen met het bestemmingsplan strijdig beoogd gebruik aanwezig acht. In het advies staat dat het college in dat geval alsnog moet onderzoeken of het met toepassing van artikel 4.3.1 van de planregels van artikel 4.2.1, aanhef en onder a, kan afwijken. Voorts staat in het advies dat BW Stook in dat geval over een op grond van de Wet natuurbescherming afgegeven vergunning moet beschikken die, afgaande op het dossier, nog niet is aangevraagd. Van zelfstandige afwijzingsgronden is derhalve geen sprake. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor het oordeel dat BW Stook geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het door haar ingestelde hoger beroep.
Het hoger beroep
6. BW Stook betoogt in het algemeen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen wat hiervoor onder 4 is weergegeven. BW Stook voert specifiek aan dat de verbrandingsinstallatie wordt gebouwd om Solanahof van energie te kunnen voorzien. Aanleiding voor de aanvraag is de buitengebruikstelling door Solanahof van twee gasgestookte warmte-krachtkoppelingsinstallaties (hierna: WKK’s). De verbrandingsinstallatie met een maximale productiecapaciteit van 4,3 megawatt (hierna: MW) gaat dienen als vervanging van deze WKK’s die elk een capaciteit van 2 MW hebben en niet meer aan de ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende normen voldoen. BW Stook voert aan dat het aanvraagformulier onverlet laat dat het college ervan op de hoogte was dat dat de verbrandingsinstallatie is aangevraagd namens, of ten behoeve van, een glastuinbouwbedrijf en dat de te produceren energie uitsluitend is bestemd voor de glastuinbouw. BW Stook verwijst hierbij naar een aan de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp gerichte informatienota van het college van 13 april 2018 en naar het in die informatienota vermelde besluit van de minister van Economische Zaken van 1 december 2016 waarbij aan BW Stook een subsidie is toegekend op grond van de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (hierna: SDE-subsidie) voor een biomassa verbrandingsinstallatie. BW Stook voert aan dat de productiecapaciteit van de verbrandingsinstallatie is afgestemd op de energiebehoefte van Solanahof. BW Stook voert voorts aan dat zij en Solanahof zich contractueel aan elkaar hebben verbonden in de zin dat BW Stook uitsluitend energie aan Solanahof mag leveren en dat Solanahof alle door BW Stook geproduceerde energie moet afnemen. De SDE-subsidie is verleend op basis van een maximaal subsidiabele energieproductie die, zo stelt BW Stook, is gebaseerd op de energiebehoefte van Solanahof. De kosten van het produceren van energie met de verbrandingsinstallatie zonder SDE-subsidie zijn zodanig hoog, dat overproductie economisch niet rendabel kan zijn. Overproductie voor derden is daarom niet beoogd en derden zullen die overproductie, gelet op de kostprijs daarvan, niet willen afnemen. Verder voert BW Stook aan dat tussen haar en Solanahof organisatorische verbindingen bestaan, omdat de middellijk bestuurder van Solanahof, te weten DMT Oosthoek Beheer, 50 procent van haar aandelen bezit. BW Stook wijst er voorts op dat zij en Solanahof gebruik maken van hetzelfde postadres. Tevens zullen allerhande technische verbindingen tussen BW Stook en Solanahof tot stand worden gebracht, waardoor beide ondernemingen zullen functioneren als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm. Gelet op het aangevoerde dient de verbrandingsinstallatie te worden aangemerkt als een bij een glastuinbouwbedrijf behorende voorziening als bedoeld in artikel 4.1, aanhef en onder f, van de planregels, aldus BW Stook.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (voormelde uitspraak van 23 maart 2016), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Het concrete, beoogde gebruik van het bouwwerk vormt op voorhand een reden om een omgevingsvergunning te weigeren als redelijkerwijs valt aan te nemen dat dit gebruik uitsluitend of mede betrekking heeft op andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. In dit verband is het in de eerste plaats aan de aanvrager om de noodzakelijke gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat het beoogde gebruik in overeenstemming is met de bestemming.
6.2. De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat uit de aanvraag niet valt af te leiden dat BW Stook een glastuinbouwbedrijf is of dat BW Stook de aanvraag namens of ten behoeve van een glastuinbouwbedrijf heeft ingediend. De rechtbank heeft eveneens onbestreden overwogen dat uit de aanvraag niet kan worden afgeleid dat de te produceren energie uitsluitend voor een glastuinbouwbedrijf is bestemd. Daarnaast kan uit de aanvraag niet eenduidig worden afgeleid dat de verbrandingsinstallatie een maximale productiecapaciteit ter vervanging van de huidige WKK’s van 4,3 MW zal hebben, omdat in de aanvraag onder meer is vermeld dat de verbrandingsinstallatie een vermogen heeft van tot en met 15 MW (thermisch). De relatie met Solanahof blijkt, anders dan BW Stook stelt, niet uit de stukken over de verleende SDE-subsidie. In het dossier bevinden zich geen stukken waaruit blijkt dat BW Stook voorafgaand aan het besluit van 14 augustus 2018 kenbaar heeft gemaakt dat zij alle met de verbrandingsinstallatie te produceren energie aan Solanahof zal leveren en dat de productiecapaciteit op de energiebehoefte van Solanahof is afgestemd. Aan de op haar rustende verplichting om de gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag, heeft BW Stook niet voldaan door pas tien dagen voor de zitting van de Afdeling een schriftelijke bevestiging over te leggen van afspraken die BW Stook en Solanahof in 2017 over het afnemen van met de verbrandingsinstallatie geproduceerde warmte zouden hebben gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat in het aangevoerde in hoger beroep en het verhandelde ter zitting geen grond is gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat het bedrijfsgebouw uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ter zitting onweersproken is toegelicht dat het college nooit een melding heeft ontvangen dat de te vervangen WKK’s van Solanahof buiten werking zullen worden gesteld. Verder acht de Afdeling van belang dat Solanahof deze WKK’s zodanig heeft gemoderniseerd dat ze aan de ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende normen voldoen en dus niet langer buiten werking hoeven te worden gesteld. Voorts neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat uit de oprichtingsakte van BW Stook niet blijkt dat zij uitsluitend energie gaat produceren voor de glastuinbouw. Die akte vermeldt immers dat BW Stook tot doel heeft: "het opwekken van bio-energie door middel van hout (snippers) gestookte ketel(s) en het exploiteren van deze ketel(s), het leveren van bio-energie aan (tuin)bouw gerelateerde bedrijven en/of overige energievragers en/of behoeftige […]". Wat BW Stook heeft aangevoerd over artikel 1.1, vierde lid, van de Wm doet aan voormeld oordeel van de Afdeling niet af, omdat in dit geval niet aan die bepaling hoeft te worden getoetst en de rechtbank alleen ten overvloede overwegingen aan die bepaling heeft gewijd in reactie op een door BW Stook in eerste aanleg aangevoerde beroepsgrond.
Het betoog faalt.
Slotsom
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2020
610.
BIJLAGE
De Wabo
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
inrichting: inrichting, behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid [lees: van artikel 1.1 van de Wm];
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. […],
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
De Wm
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
[…].
2. […]
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
[…]
De planregels
Artikel 1 Begrippen Pro
In [de planregels] wordt verstaan onder:
[…]
agrarische bedrijvigheid: bedrijvigheid, geheel of overwegend gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met uitzondering van glastuinbouw, paardenhouderij en manege.
[…]
bedrijfsgebouw: een gebouw dat dient voor de uitoefening van een bedrijf.
[…]
glastuinbouw: de bedrijfsmatige teelt van tuinbouwgewassen met behulp van kassen.
[…]
Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor "Agrarisch - Glastuinbouw" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. glastuinbouwbedrijven;
b. een lasbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - lasbedrijf';
c. erftoegangs- en overige wegen, niet zijnde gebiedsontsluitingswegen;
d. watergangen en waterpartijen;
e. groenvoorzieningen;
f. bijbehorende voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen.
Artikel 4.2.1 Toegestane bouwwerken
Op en in gronden als bedoeld in lid 4.1 mogen uitsluitend worden gebouwd:
a. kassen en andere bedrijfsgebouwen, waaronder begrepen transformatoren en bestaande warmte-krachtkoppelingsinstallaties ,
b. ten hoogste één bedrijfswoning met daarbij behorende aan- of uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning', en
c. andere bouwwerken, waaronder begrepen warmteopslagtanks, watersilo's, waterbassins, bruggen, duikers, erf- of perceelafscheidingen, bij wegen behorende lichtmasten, verkeerstekens en andere bij wegen behorende voorzieningen.
4.3.1 Afwijking nieuwe warmte-krachtkoppelinstallaties
Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 4.2.1 onder a, ten behoeve van de bouw van een nieuwe warmte-krachtkoppelinstallatie, mits:
a. het gecumuleerde geluidsniveau, ten gevolge van een nieuw op te richten warmte-krachtkoppelinstallatie op 65 m of minder van een bestaande warmte-krachtkoppelinstallatie, ter plaatse van woningen in het glastuingebied niet hoger is dan 55 dB(A) etmaalwaarde;
b. het gecumuleerde geluidsniveau, ten gevolge van een nieuw op te richten warmte-krachtkoppelinstallatie op 65 m of minder van een bestaande warmte-krachtkoppelinstallatie, ter plaatse van woningen buiten het glastuingebied niet hoger is dan 50 dB(A);
c. voor een nieuwe warmte-krachtkoppelinstallatie, gelegen op een afstand van minder dan 65 meter van een bestaande warmte- krachtkoppelinstallatie, een akoestisch rapport met een beschrijving van de geluidreducerende maatregelen (gelet op geluidsniveaus genoemd onder a en b) wordt ingediend ter goedkeuring door het bevoegde gezag.