Uitspraak
201808365/1/R2.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, gevestigd te Heemskerk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 september 2018 in zaak nr. HAA 17/1611 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft het college aan Staatbosbeheer, regio West, een vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het wijzigen van de bestaande mountainbikeroute en het aanleggen van een nieuwe route met een maximale lengte van 24 kilometer in het Natura 2000-gebied ‘Schoorlse Duinen' (hierna: de vergunning).
Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college het bezwaar van de stichting gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de vergunning in stand gelaten op grond van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), onder aanvulling van de motivering met een passende beoordeling.
Bij uitspraak van 7 september 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de Vereniging MTB Noordwest en Staatsbosbeheer Regio West, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, de stichting en de vereniging hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Snijders, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
Ter zitting is de vereniging MTB-Noordwest, vertegenwoordigd door L.C.A.C. Hoogewerf, advocaat te Hoorn, als gebruikers van de MTB-route in het gebied, gehoord.
Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer Regio West, vertegenwoordigd door [eigenaar] en [beheerder] van het gebied gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij het bestreden besluit is de vergunning van 30 oktober 2014 voor het wijzigen van de bestaande mountainbikeroute (hierna: MTB-route) in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen" en het voormalige Beschermd Natuurmonument "Schoorlse Duinen" in stand gelaten. De wijziging van de MTB-route houdt in dat ruim 6,5 kilometer van de al langer bestaande MTB-route wordt opgeheven. Het betreft hier het westelijke deel van die route. Door het toevoegen van een routedeel van minder dan een kilometer, de zogeheten afkortlus, ontstaat een lus van de nieuwe MTB-route. Dit wordt de "Zuidlus" genoemd. Deze lus is ruim 7 kilometer lang. Verder worden twee nieuwe lussen aangelegd. Dit betreft de zogenoemde "Middenlus" van bijna 10,5 kilometer en een "Noordlus" van ruim 6 kilometer. De drie lussen worden met elkaar verbonden tot een route van in totaal ongeveer 24 kilometer.
Bij het realiseren van de nieuwe MTB-route wordt gedeeltelijk gebruik gemaakt van bestaande paden in het gebied: wandelpaden, fietspaden en beheerpaden. Dit betekent dat in totaal ongeveer 8 kilometer nieuwe route wordt aangelegd, zo vermeldt de vergunning. Met aftrek van de op te heffen afstand van 6,5 kilometer van de bestaande route, betekent dit een netto toevoeging van paden van ongeveer 1,5 kilometer. Om erosie te voorkomen van gronden buiten de mountainbikeroute worden op kwetsbare delen van de route kunststof platen in het baanvlak gegraven.
2. De bestaande en voorziene MTB-routes zijn gelegen in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen". Dit gebied is op 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang en vanaf die datum als Natura 2000-gebied beschermd op grond van de Habitatrichtlijn.
Voor zover in deze zaak van belang is het gebied aangewezen voor de volgende natuurlijke habitattypen die zijn opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn:
- H2130 Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie ("Grijze duinen");
- H2180 Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied ("Duinbos") Hiervoor geldt onder meer een doelstelling om de oppervlakte uit te breiden;
- H2140 Duinheiden met kraaihei;
- H2150 Duinheiden met struikhei.
3. Ten behoeve van het bestreden besluit zijn in de aanvraag enkele onderdelen gewijzigd en verduidelijkt. Relevant is dat een passende beoordeling is uitgevoerd: "Ecologische beoordeling aanleg mountainbikeroute in Schoorlse Duinen" en dat de route op enkele plaatsen is gewijzigd om mogelijk significante effecten te voorkomen. De zogenoemde Zuidlus is volgens het bestreden besluit in 1997 aangelegd en als bestaand gebruik opgenomen in het beheerplan "Schoorlse Duinen" van 1 februari 2017.
4. De stichting kan zich niet verenigen met de vergunning, omdat zij van mening is dat de mountainbikeroute de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zal aantasten. Daarom heeft zij beroep ingesteld bij de rechtbank.
5. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Voor zover relevant in hoger beroep, is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de Zuidlus in het beheerplan is opgenomen als bestaand gebruik, niet zijnde een project met mogelijk significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Of ten behoeve van het beheerplan deze conclusie kon worden getrokken, ligt in deze procedure niet voor. De rechtbank is daarom niet toegekomen aan een beoordeling van die vraag.
Ontvankelijkheid
6. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
6.1. De vereniging MTB-Noordwest stelt dat de stichting niet ontvankelijk is in haar hoger beroep, omdat zij niet langer kwalificeert als belanghebbende als bedoelt in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Niet is gebleken namelijk dat de stichting in de afgelopen jaren, nadat de Afdeling hier expliciet een uitspraak over heeft gedaan, feitelijke werkzaamheden heeft verricht op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat zij een rechtstreeks belang heeft bij dit besluit dat betrekking heeft op de Schoorlse duinen.
6.2. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:864, over dezelfde MTB-route als in deze zaak aan de orde is, de belanghebbendheid van de stichting heeft beoordeeld onder 1 t/m 1.5. In het oordeel dat de stichting belanghebbend is, zijn onder meer de feitelijke werkzaamheden van deze stichting betrokken.
De stichting heeft ter zitting verklaard dat zij nog steeds feitelijke werkzaamheden verricht om haar statutaire doelen te bevorderen. Hieronder vallen het informeren van het publiek vanuit het gehele land, zowel telefonisch als via facebook; activiteiten in en rond Zandvoort en intensieve contacten met de stichting Duinbes over de Schoorlse Duinen. De Afdeling acht dit aannemelijk.
De enkele stelling van de vereniging, eerst ter zitting gedaan, dat de laatste jaren geen (relevante) feitelijke werkzaamheden meer worden verricht om een voldoende rechtstreeks belang bij het bestreden besluit aan te kunnen nemen, geven geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
De stichting is belanghebbende bij de vergunning en hoger beroep is ontvankelijk.
Het hoger beroep
7. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de Zuidlus - de bestaande mountainbikeroute - beschouwt als activiteit die in het beheerplan is beschreven. Hierdoor heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb geen vergunningplicht bestaat voor de Zuidlus (overwegingen 9.4, 9.5 en 9.6 van de bestreden uitspraak).
De stichting stelt onder meer dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat in het beheerplan weliswaar het gebruik en onderhoud van de mountainbikeroute als bestaand gebruik is opgenomen, maar dat de aanleg van de route hier niet onder valt. Voor de aanleg van deze route is nooit toestemming verleend, zodat op de relevante referentiedatum geen toestemming bestond. Dit blijkt onder meer uit een besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen waarbij handhavend is opgetreden tegen de aanleg van de route. Daarom kon de rechtbank niet zonder meer oordelen dat een passende beoordeling voor de bestaande route niet was vereist. Ook als wel sprake is van een beschrijving van de aanleg van de route in het beheerplan, dan stelt de stichting dat deze niet als activiteit zoals bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb kwalificeert, omdat geen passende beoordeling is verricht.
Indien de Afdeling het voorgaande betoog niet volgt en in beginsel mogelijk acht dat voor de aanleg van de Zuidlus wordt verwezen naar het beheerplan, dan brengt de Stichting subsidiair het volgende naar voren. Het beheerplan is vastgesteld op een moment dat reeds een procedure aanhangig was over de aanleg en het gebruik van de MTB-route, waaronder de Zuidlus. Deze procedure heeft na de uitspraak van de Afdeling op 30 maart 2016 geleid tot het nemen van het bestreden besluit. Over de opname van de Zuidlus in het beheerplan is de stichting echter niet geïnformeerd. Als de stichting hierover geen beroepsgronden (meer) naar voren kan brengen, wordt ten onrechte een deel van de procedure aan de beroepsmogelijkheden van de stichting onttrokken. Ook daarom had de rechtbank wel moeten toekomen aan een beoordeling van de gevolgen van de Zuidlus.
8. Artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb luidde ten tijde van belang: "Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:
a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, onderscheidenlijk rekening is gehouden met de mogelijke gevolgen van andere handelingen als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b voor het Natura 2000-gebied, en
b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, onderscheidenlijk een dergelijke handeling, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project, onderscheidenlijk de andere handeling."
9. Het voorgaande betekent, vertaald naar deze zaak, dat het verbod uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dit luidde tot en met 31 december 2019, om (kort gezegd) zonder vergunning activiteiten die de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren niet geldt voor de Zuidlus van de mountainbikeroute in Schoorlse duinen als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
1. In het beheerplan moet de mountainbikeroute zijn beschreven en (het gebruik van) deze route moet overeenkomstig deze beschrijving worden uitgevoerd.
2. Het beheerplan moet zijn vastgesteld door het bestuursorgaan dat ook bevoegd is om een benodigde vergunning te verlenen.
3a. Als (het gebruik van) de route een project is dat significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied dan moet een passende beoordeling zijn verricht.
3b. Als (het gebruik van) de route niet een project is dat significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied ("een andere handeling is" of een project is dat wel verslechterend kan zijn, maar niet significant) dan moet rekening zijn gehouden met de mogelijke gevolgen voor dit gebied.
10. In het "Natura 2000-beheerplan Schoorlse Duinen (86)" staat het volgende beschreven over de mountainbikeroute (deze wordt ook wel "ATB-route" genoemd). In paragraaf 4.2.2, de beschrijving van huidige activiteiten, staat op pagina’s 112-133 een overzicht van recreatieve activiteiten in het gebied, waaronder de mountainbikeroute, onder meer in een tabel op pagina 112:
Op pagina 113 staat:
"Mountainbikeroute
Binnen het gebied ligt een mountainbikeroute met een lengte van ongeveer 15 kilometer. De route is gemarkeerd met houten palen met een ingebrand logo van een fiets."
In paragraaf 4.2.3 staat op pagina 115:
"Van de hierboven beschreven activiteiten is beoordeeld of deze activiteiten negatieve effecten hebben op het realiseren van de instandhoudingsdoelen. De activiteiten zijn vervolgens ondergebracht in de categorieën die in paragraaf 4.2.1 zijn beschreven. Hieronder wordt per categorie samengevat welke activiteiten in de betreffende categorie geplaatst worden. In bijlage 10 is een volledig overzicht te vinden van de beoordeling en de categorie-indeling per activiteit."
In bijlage 9 van het beheerplan is op pagina 325 een stroomschema opgenomen aan de hand waarvan de bestaande activiteiten zijn beoordeeld. In dit schema is na "inventarisatie bestaand gebruik", "globale effectenanalyse" opgenomen. Op pagina 324 staat dat deze globale effectenanalyse vergelijkbaar is met een voortoets in de vergunning-procedure.
Op pagina 326 staat: "Als valt uit te sluiten dat het gebruik negatieve effecten heeft in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen kan dit gebruik als vergunningvrij beschouwd worden en blijven bestaan in zijn huidige vorm."
Bijlage 10 van het beheerplan bevat op pagina’s 340-343 een tabel waarin de resultaten staan van de toetsing van het bestaand gebruik in het gebied. In de kolom: "Activiteit - Recreatief Gebruik" staat: "ATB route gebruiken en onderhouden". In de volgende kolom staat dat de activiteit categorie 4a betreft. De vakken in de rij achter deze aanduiding zijn groen gemaakt. Uit de legenda op pagina 339 volgt dat, volgens het beheerplan, de activiteit geen negatief effect heeft.
Op de pagina’s 106 en 107 staat over categorie 4a: "Niet vergunningplichtige activiteiten: geen mitigatie vereist."
11. De Afdeling stelt vast dat de activiteit "ATB route gebruiken en onderhouden" in het beheerplan is beschreven als niet vergunningplichtige activiteit, omdat het geen negatieve gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit betekent dat bij het opstellen van het beheerplan ervan is uitgegaan dat de bestaande route geen negatieve gevolgen kan hebben. Dit betekent, gelet op wat hiervoor onder 8 en 9 staat het volgende.
11.1. Zoals gebleken ter zitting komt de kaart van de Zuidlus in de vergunning (bijlage 6) overeen met de feitelijk bestaande route (althans het deel daarvan dat behouden blijft; het westelijke deel van die route wordt namelijk opgeheven). Weliswaar kan er op een aantal plaatsen een afwijking zijn van een aantal meter, maar dat is inherent aan de schaal van het gebruikte kaartmateriaal. Hierdoor wijkt de route niet wezenlijk af van de kaart. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
De stichting heeft naar voren gebracht dat de route die is opgenomen op de kaart in bijlage 2.8 van het beheerplan niet overeenkomt met de route die in de vergunning staat. Daarom komt de vergunde route niet overeen met de route zoals deze is beschreven in het beheerplan.
Hierover oordeelt de Afdeling als volgt. In de hiervoor onder 10 weergegeven beschrijving van de route in het beheerplan staat geen verwijzing naar de kaart in bijlage 2.8 van het beheerplan. Uitsluitend wordt verwezen naar de route zoals deze feitelijk bestaat en is gemarkeerd in het gebied. De kaart in bijlage 2.8 van het beheerplan wordt gebruikt als illustratie om bijvoorbeeld de bestaande verkeersproblemen als gevolg van bestaande recreatie in de dorpen rond het gebied aan te duiden (p. 111), om de locatie van horecagelegenheden aan te duiden (p. 113) en om de kilometrering van de Schoorlse duinen aan te geven (p. 318). Dat op die kaart ook een mountainbikeroute staat, betekent niet dat het die route is die in het beheerplan is beschreven als niet vergunningplichtige activiteit.
De Afdeling stelt vast dat het gebruik van de Zuidlus conform de vergunning overeenkomt met de beschrijving van de route in het beheerplan. Daarmee is voldaan aan de eerste voorwaarde die staat genoemd onder 9.
Gelet op deze voorwaarde is het niet van belang of de aanleg van deze route in het verleden al dan niet is vergund.
11.2. Het college is het bevoegd gezag voor de vergunning en heeft het beheerplan vastgesteld. Daarmee is voldaan aan de tweede voorwaarde die staat genoemd onder 9.
11.3. Tot slot is ten behoeve van het beheerplan geoordeeld dat (het gebruik van) de Zuidlus geen negatief gevolg heeft voor het Natura 2000-gebied. De Zuidlus is daarmee gekarakteriseerd als activiteit die geen significante gevolgen kan hebben voor het gebied, zodat een passende beoordeling niet is vereist. In deze beoordeling is rekening gehouden met de mogelijke gevolgen voor het gebied. Daarnaast zijn aan de vergunning voorschriften opgenomen om te voorkomen dat uitslijting en erosie optreedt van de route.
De Afdeling is daarom van oordeel dat de Zuidlus voldoet aan de derde voorwaarde (3b) die staat genoemd onder 9.
12. De stichting heeft naar voren gebracht dat het college niet uit mocht gaan van de beoordeling die in het beheerplan staat, omdat deze niet aan de eisen voldoet die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld. Ofschoon het beheerplan in deze procedure niet voorligt, is de stichting van mening dat deze beroepsgrond behandeld kan worden. Het beheerplan is namelijk hangende de procedures over de vergunning voor de MTB-route vastgesteld en ten onrechte is de stichting hiervan niet op de hoogte gesteld.
12.1. Het beheerplan, met de beoordeling van de Zuidlus die hiervoor gemaakt is, ligt niet voor in deze zaak en is in rechte onaantastbaar. De Afdeling beschouwt deze beroepsgrond van de stichting als een verzoek om desondanks de juistheid van het beheerplan in deze procedure te toetsen (de zogenoemde exceptieve toetsing).
Over de mogelijkheid om het beheerplan te toetsen overweegt de Afdeling dat tegen dit onderdeel van het beheerplan - dat een besluit van algemene strekking is, maar geen algemeen verbindend voorschrift - beroep open stond (met inachtneming van artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb) en dat dit voor de stichting als belanghebbende ook het geval was. Zoals de stichting erkent, heeft zij geen beroep ingesteld tegen het beheerplan. De stichting stelt weliswaar dat haar redelijkerwijs niet verweten kon worden dat zij niet is opgekomen tegen het beheerplan, omdat het college haar vanwege de lopende procedure over de mountainbikeroute op de hoogte had moeten stellen van opname van die route in het beheerplan, maar de Afdeling volgt dat betoog niet. Het beheerplan is immers vastgesteld en bekendgemaakt op de wettelijk voorgeschreven wijze. Dat is ook niet in geschil. In de publicatie van de kennisgeving van het besluit is de juiste rechtsmiddelenclausule opgenomen. Van bijzondere omstandigheden die het niet instellen van beroep rechtvaardigen is niet gebleken.
De stichting kan, nu zij beroep had kunnen instellen tegen het beheerplan in deze procedure de juistheid van het beheerplan niet alsnog ter discussie stellen. Niet is gebleken dat dit oordeel strijd oplevert met de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming die voortvloeien uit het EU-recht. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3491, onder 3.7 en 2 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2014:2435, onder 4.4).
Het voorgaande brengt geen verandering in de bestaande mogelijkheid van exceptieve toetsing van voor beroep vatbare algemeen verbindende voorschriften, zoals de regels in bestemmingsplannen.
13. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht de Zuidlus aangemerkt als activiteit die in het beheerplan is beschreven, niet zijnde een project met mogelijk significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb. Gelet hierop faalt het betoog van de stichting dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt voor de Zuidlus.
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Helder w.g. Scheele
voorzitter griffier
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
723.