Uitspraak
201904427/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], handelend onder de naam [bedrijf](hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Haps, gemeente Cuijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 mei 2019 in zaak nr. 18/3262 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Cuijk.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 9.000,00.
Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college de door [belanghebbende] en [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant], [belanghebbende] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen Nb, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.A. Lucas-Jasperse, bijgestaan door W. van Rooij, zijn verschenen. Voorts is T.J.A.M. Lauwers MSc, werkzaam bij Tog Nederland Zuid b.v. (hierna: Tog), aan de zijde van het college als deskundige verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] is eigenaar van de woning en de bijbehorende percelen aan de [locatie 1] te Haps (hierna ook: de onroerende zaak). Hij heeft de woning in 1995 en de bijbehorende percelen in 1998 gekocht. [belanghebbende] is werkzaam geweest als dierenarts.
Op 6 juni 2017 heeft [belanghebbende] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van een aan [appellant B] verleende en op 6 augustus 2013 in werking getreden omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunning maakt het mogelijk dat op het naastgelegen perceel aan de [locatie 2] te Haps (hierna: het perceel), in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", een winkel/salon ten behoeve van een hondenkennel, een hondenverzorgingscentrum en een hondenpension worden opgericht.
[appellant A] (de echtgenoot van [appellant B]) heeft met de gemeente Cuijk een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) getekend, waarin is opgenomen dat [appellant] de eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning voor zijn en/of haar rekening zal nemen.
2. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tog. Tog heeft in het advies van 19 februari 2018 geconcludeerd dat de omgevingsvergunning tot enige verruiming van de gebruiksmogelijkheden leidt. Die verruiming van de gebruiksmogelijkheden heeft een grotere aanwezigheid van mensen en honden op het perceel tot gevolg, waardoor de geluidsoverlast ter hoogte van de onroerende zaak zal toenemen. Voorts zal door een toename van het aantal verkeersbewegingen op en nabij het perceel de overlast toenemen en kan gedurende piekmomenten sprake zijn van enige parkeerhinder. Verder kan [belanghebbende] als gevolg van de omgevingsvergunning wat betreft de situeringswaarde in een beperkt planologisch nadeliger positie komen te verkeren.
Tog heeft de planschade, bestaande uit waardevermindering van de onroerende zaak ten tijde van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning, begroot op € 25.000,00. Volgens Tog bestaat geen aanleiding voor een hoger normaal maatschappelijk risico dan het wettelijk forfait van 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning, zodat de tegemoetkoming in planschade wat haar betreft € 9.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, bedraagt.
3. Het college heeft [belanghebbende] bij het besluit van 3 april 2018, onder verwijzing naar het advies van Tog, een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 9.000,00 en dit besluit in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de onafhankelijke commissie behandeling bezwaarschriften, gehandhaafd.
Hoger beroep
Ingetrokken beroepsgrond
4. [appellant] heeft de hogerberoepsgrond over de belanghebbendheid bij het besluit van 3 april 2018 ter zitting ingetrokken.
Misbruik van recht
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de voorgeschiedenis tussen hem en [belanghebbende] geen aspect is dat op grond van afdeling 6.1 van de Wro een rol speelt bij de beoordeling van het planschadeverzoek. Er is sprake van misbruik van recht, omdat het planschadeverzoek is ingediend op het moment dat na vele jaren van samenwerking een verstoorde verstandhouding is ontstaan.
5.1. Op grond van artikel 6.1, eerste lid van de Wro is degene die schade lijdt in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak als gevolg van een in het tweede lid van die bepaling genoemde oorzaak, bevoegd om een tegemoetkoming in de geleden schade te verzoeken. In wat [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [belanghebbende] zijn recht om een verzoek als vorenbedoeld in te dienen evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij is gegeven, noch voor het oordeel dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Dat een verstoorde verstandhouding tussen [appellant] en [belanghebbende] bestaat is, wat daar ook van zij, geen omstandigheid die maakt dat sprake is van misbruik van recht.
Het betoog faalt.
Planvergelijking
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat voor de verlening van de omgevingsvergunning op het perceel al hobbymatig honden werden gehouden en gefokt, niet maakt dat geen sprake is van een nadeliger planologische situatie. De ruimtelijke uitstraling van het perceel is als gevolg van de verleende omgevingsvergunning niet gewijzigd. De bebouwingsmogelijkheden zijn niet toegenomen en de gebruiksmogelijkheden zijn slechts in beperkte mate toegenomen. De winkel en het hondenverzorgingscentrum hebben een beperkte omvang en passen in het ruimtelijke gebied met gemengde kleinschalige bedrijven.
[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat de geluidsnormen niet worden overschreden onvoldoende bij de planvergelijking is betrokken.
6.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
6.2. Het college heeft zijn besluit van 3 april 2018 gebaseerd op een advies dat is opgesteld door een onafhankelijke en onpartijdige deskundige. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
6.3. Tog heeft in het advies uiteengezet dat door de omgevingsvergunning de bebouwingsmogelijkheden niet zijn toegenomen, maar dat die vergunning wel tot enige verruiming van de gebruiksmogelijkheden leidt. Het perceel wordt onder het nieuwe planologische regime intensiever gebruikt, waarbij in de zomermaanden 40 honden en gemiddeld 15 honden per jaar op het perceel aanwezig mogen zijn. Hierdoor zal de geluidsoverlast en de verkeersaantrekkende werking van het perceel toenemen. Dat de inrichting, naar gesteld, voldoet aan de geluidsnormen maakt volgens Tog niet dat geen sprake is van een planologisch nadeligere situatie. Over de situeringswaarde heeft Tog in het advies uiteengezet dat de omgeving van de onroerende zaak als gevolg van de planologische wijziging niet drastisch is veranderd. Die omgeving laat zich reeds omschrijven als een gemengd gebied. Het hondenverzorgingscentrum wordt voorts binnen de bestaande bebouwing gerealiseerd, die zich op enige afstand van de onroerende zaak bevindt. Desondanks zal een redelijk denkend en handelend koper de ligging van de onroerende zaak op enige afstand van een hondenkennel als minder gunstig ervaren, aldus Tog.
6.4. [appellant] heeft in hoger beroep een advies van Maat & Ruijgrok Juridisch Adviesbureau Ruimtelijke Ordening (hierna: Maat) overgelegd. Maat heeft in het advies uiteengezet dat wat betreft de verkeersintensiteit geen sprake is van planologisch nadeel. Het aantal bezoekers van het hondenverzorgingscentrum is in relatie tot het totaal aantal verkeersbewegingen op de Kalkhofseweg verwaarloosbaar. Verder was onder het oude planologische regime op het perceel statische opslag toegestaan, waarbij een vergelijkbaar aantal verkeersbewegingen mogelijk was. Over de situeringswaarde heeft Maat gesteld dat wegens de afstand tussen de objecten, de ligging aan een drukke provinciale weg in een gemengd gebied en de omstandigheid dat onder het oude planologische regime statische opslag mogelijk was, evenmin sprake is van een planologisch nadeliger situatie. Maat heeft wat betreft het aspect overlast vermeld dat het hobbymatig houden van honden in combinatie met het gebruik voor statische opslag onder het oude planologische regime vergelijkbaar is met het bedrijfsmatig houden van 15 honden in combinatie met een kleinschalig hondenverzorgingscentrum onder het nieuwe planologische regime. In het nieuwe planologische regime is gedurende 14 weken per jaar en 52 avonden per week de aanwezigheid van meer dan 15 honden op het perceel toegestaan, waardoor zich in die periode volgens Maat wel een toename van geluidhinder kan voordoen.
6.5. In hetgeen Maat over de toename van verkeersintensiteit als gevolg van de omgevingsvergunning uiteen heeft gezet bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat Tog dit aspect heeft overschat. Tog heeft in het advies betrokken dat reeds sprake is van een groot aantal verkeersbewegingen op de Kalkhofseweg ter hoogte van het perceel. Tog heeft in het advies eveneens betrokken dat het perceel onder het oude planologische regime mocht worden gebruikt ten behoeve van statische opslag, welk gebruik ook tot verkeersbewegingen van vrachtverkeer in en rondom het perceel kon leiden. Volgens Tog leidt de omgevingsvergunning evenwel tot een intensivering van het gebruik, omdat als gevolg daarvan naast het reeds toegestane gebruik op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", eveneens een winkel/salon ten behoeve van een hondenkennel, een hondenverzorgingscentrum en een hondenpension op het perceel zijn toegestaan. Hierdoor zal de verkeersaantrekkende werking van het perceel toenemen en zal gedurende piekmomenten sprake zijn van parkeerdruk. Maat heeft bij de planvergelijking ten onrechte de gebruiksmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" buiten beschouwing gelaten. Deze gebruiksmogelijkheden zijn na de verlening van de omgevingsvergunning onverminderd blijven gelden. Dat, zoals [appellant] ter zitting heeft gesteld, hij in de veronderstelling verkeerde dat met het planologisch mogelijk maken van het hondenverzorgingscentrum de bestaande gebruiksmogelijkheden op het perceel zouden komen te vervallen, maakt dit niet anders.
In het advies van Maat is evenmin grond gelegen voor het oordeel dat het advies van Tog wat betreft de situeringswaarde van de onroerende zaak onjuist is, omdat Maat ook wat dit aspect betreft van een onjuiste planvergelijking is uitgegaan.
Anders dan Maat stelt, is het advies van Tog wat betreft het aspect geluidhinder niet onvolledig. Tog heeft in de planvergelijking betrokken dat ook onder het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" op het perceel hobbymatig honden mochten worden gehouden. Deze mogelijkheid is na de verlening van de omgevingsvergunning evenwel onverminderd blijven gelden naast de mogelijkheid die de omgevingsvergunning biedt om op het perceel bedrijfsmatig honden te houden. Dat daarbij, zoals [appellant] stelt, aan de geluidsnormen wordt voldaan, betekent niet dat geen sprake kan zijn van geluidhinder die tot planschade leidt.
6.6. De conclusie is dat [appellant] met het advies van Maat geen aanknopingspunten heeft gegeven voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de door Tog gemaakte planvergelijking.
6.7. Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een mogelijke inkomensstijging van [belanghebbende] als gevolg van de planologische wijziging bij de beoordeling van het door hem ingediende planschadeverzoek niet van belang is. De inkomsten van [belanghebbende] als dierenarts zijn door de vestiging van de hondenkennel en het hondenverzorgingscentrum aanzienlijk gestegen en [belanghebbende] is beheerder van de hondenkennel geweest.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3022), volgt uit artikel 6.1.3.4, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, dat voor- en nadelen die een planologische wijziging met zich brengt voor het vaststellen van de te vergoeden planschade met elkaar mogen worden verrekend.
7.2. Daargelaten of een inkomensstijging bij [belanghebbende] al kan worden aangemerkt als een voordeel dat aan de planologische wijziging kan worden toegerekend, kan uit de door [appellant] in hoger beroep overgelegde facturen van kosten die [belanghebbende] bij hem in rekening heeft gebracht niet worden afgeleid dat het inkomen van [belanghebbende] als gevolg van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning is gestegen.
7.3. Het betoog faalt.
Schade
8. [appellant] heeft ter zitting betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Tog de waardedaling van de onroerende zaak op een te hoog bedrag heeft vastgesteld.
8.1. [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vraag in hoeverre het aan [belanghebbende] is te wijten dat zijn woning nog niet is verkocht geen aspect is dat op grond van afdeling 6.1 van de Wro bij de beoordeling van het verzoek om planschade dient te worden betrokken.
9.1. Zoals de Afdeling in de eerdergenoemde overzichtsuitspraak van 28 september 2016 heeft overwogen, is bij de bepaling van de waardevermindering maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de vraag in hoeverre het aan [belanghebbende] is te wijten dat zijn woning nog niet is verkocht geen aspect is dat bij de beoordeling van het verzoek om planschade dient te worden betrokken.
Het betoog faalt.
Normaal maatschappelijk risico
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet een normaal maatschappelijk risico van 2% heeft kunnen hanteren. Hij voert hiertoe aan dat de planologische ontwikkeling voor [belanghebbende] voorzienbaar was, [belanghebbende] heeft meegewerkt aan de vestiging van de hondenkennel en het hondenverzorgingscentrum en behulpzaam is geweest bij het beheer ervan, [belanghebbende] een inkomensstijging heeft gehad als gevolg van de planologische ontwikkeling en hij en [belanghebbende] frequent gezamenlijk naar hondenshows zijn geweest. [appellant] voert in dit verband voorts aan dat het hondenverzorgingscentrum is gelegen in een ruimtelijk gebied met diverse bestemmingen waarin het niet ongebruikelijk is dat een dergelijk bedrijf zich daar vestigt en dat aan de geluidsnormen wordt voldaan.
10.1. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk de eerdergenoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016.
10.2. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
10.3. Tog heeft in het advies uiteengezet dat een winkel/salon ten behoeve van een hondenkennel, een hondenverzorgingscentrum en een hondenpension niet volledig in overeenstemming is met de ruimtelijke structuur van de omgeving. Het object bevindt zich weliswaar in een gemengd gebied, maar in de nabijheid van het perceel zijn hoofdzakelijk agrarische gronden, agrarische bedrijven en verspreid gelegen woningen gesitueerd. Verder is niet gebleken dat de ontwikkeling in het planologische beleid van de gemeente Cuijk past. Het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" voorzag weliswaar in de mogelijkheid om door middel van een omgevingsvergunning gebruik van het perceel voor nevenfuncties en/of verbrede landbouw toe te staan, maar dit is onvoldoende om te stellen dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Verder wordt de ontwikkeling op enige afstand van de onroerende zaak mogelijk gemaakt en leidt de ontwikkeling tot enige aantasting van het woon- en leefklimaat. Tot slot is de omvang van de schade, zijnde circa 3,1% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning, lichte schade, aldus Tog.
10.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Het hondenverzorgingscentrum is naar haar aard en omvang niet geheel passend in de ruimtelijke structuur van de omgeving. In de omgeving van het perceel waarop het hondenverzorgingscentrum is gevestigd zijn hoofdzakelijk agrarische gronden, agrarische bedrijven en woningen gelegen. Dat, zoals [appellant] stelt, het in een ruimtelijk gebied met diverse bestemmingen niet ongebruikelijk is dat een dergelijk bedrijf zich daar vestigt, maakt niet dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. [appellant] heeft voorts het oordeel van de rechtbank, dat de ontwikkeling niet in overeenstemming is met langdurig door het college gevoerd beleid, niet bestreden. Verder kunnen de overige door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen rol spelen bij de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college een normaal maatschappelijk risico van 2% heeft mogen hanteren.
10.5. Het betoog faalt.
Voorzienbaarheid
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische ontwikkeling voor [belanghebbende] ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet voorzienbaar was. [belanghebbende] heeft meegewerkt aan de vestiging van de hondenkennel en het hondenverzorgingscentrum en is behulpzaam geweest bij het beheer ervan.
11.1. De voorzienbaarheid van een planologische verandering dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dit beleidsvoornemen een formele status heeft. Vergelijk de eerdergenoemde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016.
11.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat er voor [belanghebbende] ten tijde van de aankoop van zijn woning in 1995 en bijbehorende percelen in 1998 geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat op het naastgelegen perceel [locatie 2], in strijd met de op het perceel rustende bestemmingen, de oprichting van een winkel/salon ten behoeve van een hondenkennel, een hondenverzorgingscentrum en een hondenpension zou worden toegelaten. Niet is gebleken van een concreet beleidsvoornemen om een dergelijke ontwikkeling ter plaatse toe te laten. Omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de aankoop van de onroerende zaak dienen voor de beoordeling van de voorzienbaarheid buiten beschouwing te blijven. Dat [belanghebbende], naar gesteld, heeft meegewerkt aan de vestiging van de hondenkennel en het hondenverzorgingscentrum en behulpzaam is geweest bij het beheer ervan is dus niet van belang.
11.3. Het betoog faalt.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Komduur
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
809.