Uitspraak
201906433/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 juli 2019 in zaak nr. 19/2058 in het geding tussen:
[appellant]
en
de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2019 heeft het CBR [appellant] een verklaring van geschiktheid verstrekt voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B, BE en T met een termijnbeperking van vijf jaar, tot en met 31 januari 2024.
Bij besluit van 24 april 2019 heeft het CBR het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.K. Boelens, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de wegenverkeerswetgeving, waarbij met name het Reglement rijbewijzen (hierna: het Reglement) en de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) van belang zijn. De belangrijkste toepasselijke bepalingen daarvan, zoals die golden ten tijde van de besluitvorming, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor verkrijging van een verklaring van geschiktheid. Voor de beoordeling door het CBR of een dergelijke verklaring kan worden verstrekt, is in dit geval nader onderzoek door een psychiater noodzakelijk. Het CBR heeft [appellant] daarvoor verwezen naar psychiater V. Klain. In zijn rapport van 20 oktober 2018 heeft de keurend psychiater geconcludeerd dat in 2015 sprake is geweest van een eenmalige episode van een lichte depressieve stoornis, die volledig in remissie is. Hij adviseert het CBR een verklaring van geschiktheid te verlenen zonder termijnbeperking. Het CBR heeft [appellant] vervolgens bij het besluit van 3 januari 2019, zoals gehandhaafd bij het besluit van 24 april 2019, een verklaring van geschiktheid met een termijnbeperking van vijf jaar verstrekt, omdat de depressieve stoornis van [appellant] minder dan vijf jaar in remissie is. Het CBR interpreteert "totale remissie van symptomen" als het klachtenvrij zijn gedurende vijf jaar. Het is de vaste praktijk van het CBR om personen met een depressieve stoornis die nog geen vijf jaar klachtenvrij zijn, voor een termijn van maximaal vijf jaar geschikt te achten.
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de regelgeving volgt dat het CBR bevoegd is een verklaring van geschiktheid zonder termijnbeperking te verlenen aan personen bij wie de diagnose depressieve stoornis is gesteld en waarbij sprake is van een totale remissie van symptomen. Aangezien de keurend psychiater heeft geconcludeerd dat de depressie van [appellant] volledig in remissie is, was het CBR naar het oordeel van de rechtbank bevoegd [appellant] een verklaring van geschiktheid te verstrekken zonder termijn. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de regelgever bij depressieve stoornissen geen recidiefvrije periode heeft opgenomen, terwijl dat bij andere psychiatrische stoornissen wel het geval is.
3.1. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het CBR heeft aangegeven dat het vaste praktijk is dat aan personen met een depressieve stoornis pas een verklaring van geschiktheid zonder termijn wordt verleend, indien zij vijf jaar klachtenvrij zijn. Het CBR heeft bij deze termijn aansluiting gezocht bij de maximale geschiktheidstermijn die het CBR kan verbinden aan personen met een depressieve stoornis met symptomen. Gelet op de aard van de stoornis heeft de regelgever, naar de rechtbank begrijpt, het uit het oogpunt van verkeersveiligheid wenselijk geacht dat het beloop van de depressie over een zekere periode wordt gevolgd. De toegestane maximale geschiktheidstermijn betekent dat na vijf jaar de psychische toestand van de bestuurder opnieuw moet worden beoordeeld. Het standpunt van het CBR dat die "observatietermijn" teniet wordt gedaan indien bij een klachtenvrije periode van minder dan vijf jaar een verklaring voor onbepaalde tijd wordt verleend, acht de rechtbank niet onredelijk. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het besluit van 24 april 2019 niet onrechtmatig is.
Gronden hoger beroep
4. Het hiervoor onder 3 weergegeven oordeel van de rechtbank is niet in geschil. In geschil is wel of het CBR een termijn van vijf jaar mag aanhouden om te kunnen beoordelen of de betrokkene vrij is gebleven van depressieve klachten en dus recidiefvrij is. [appellant] beantwoordt die vraag ontkennend en betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR hem, zonder individuele beoordeling van zijn specifieke situatie, een termijnbeperking van vijf jaar op heeft mogen leggen.
4.1. Hij voert aan dat uit paragraaf 8.3.1 van de Regeling volgt dat personen binnen vijf jaar nadat de diagnose ‘depressie’ is gesteld zonder termijnbeperking geschikt kunnen worden verklaard bij totale remissie van symptomen. Het CBR gaat pas uit van totale remissie als iemand gedurende vijf jaar klachtenvrij is. Het is evenwel niet aan het CBR maar aan de medisch specialist om te bepalen wanneer sprake is van totale remissie. Dit betreft immers een gezondheidstoestand. Hiervan uitgaande en gelet op het oordeel van de ingeschakelde psychiater kan de uitkomst volgens [appellant] niet anders zijn dan dat hij zonder termijnbeperking geschikt moet worden verklaard.
4.2. Ook indien het aan het CBR zou zijn om dit begrip in te vullen en te bepalen wanneer sprake is van totale remissie van symptomen, volgt volgens [appellant] dezelfde conclusie. Het CBR stelt slechts in het algemeen dat volgens de vaste werkwijze pas na een klachtenvrije periode van vijf jaar geen termijnbeperking meer wordt opgelegd. Dat het CBR dit beleid voert, is nergens vastgelegd en ook is niet gebleken dat dit wordt ondersteund door deskundigen. Het is bovendien onduidelijk waarom en op basis van welke informatie aangesloten wordt bij dit beleid. Het beleid kan dan ook niet als uitgangspunt worden genomen, aldus [appellant].
4.3. [appellant] benadrukt dat paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling zo moet worden gelezen dat als sprake is van totale remissie van symptomen, personen zonder termijnbeperking geschikt kunnen worden verklaard. Als de regelgever had gewild dat pas na een klachtenvrije periode van vijf jaar gesproken kan worden van totale remissie van symptomen, had hij dit, in ieder geval in de vorm van een recidiefvrije periode, opgenomen in de Regeling. Bovendien zou, als paragraaf 8.3.1 zo uitgelegd zou worden dat een recidiefvrije periode van vijf jaar geldt, de bepaling dat personen bij wie sprake is van totale remissie zonder termijnbeperking geschikt kunnen worden verklaard, een dode letter worden. Een observatietermijn van vijf jaar is niet bedoeld voor de situatie van totale remissie van symptomen, maar voor de situatie waarbij geen sprake is van totale remissie van symptomen, maar wel voldaan is aan de in paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling opgenomen voorwaarden: geen suïciderisico, adequate behandeling en redelijk ziekte-inzicht. [appellant] vindt steun voor zijn opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3670). Voor zover wordt verwezen naar artikel 103, achtste lid, van het Reglement moet volgens [appellant] gekeken worden naar zijn persoonlijke situatie en volstaat evenmin een verwijzing naar de vaste werkwijze.
Beoordeling hoger beroep
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3670)) geeft artikel 103, achtste lid (zoals dat luidde ten tijde van belang; per 2 mei 2019: derde lid), van het Reglement het CBR beoordelingsruimte om te bepalen of redelijke grond bestaat voor de verwachting dat de aanvrager slechts voor een beperkte termijn aan de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet. Die beoordelingsruimte is in de bijlage bij de Regeling ten aanzien van verschillende aandoeningen ingevuld. Dit laat evenwel onverlet dat het CBR ingevolge artikel 103, achtste lid, van het Reglement ruimte heeft om buiten die gevallen eveneens een termijnbeperking op te leggen.
5.1. Hoofdstuk 8 van de bijlage bij de Regeling gaat over psychiatrische stoornissen. In paragraaf 8.1 is toegelicht dat in dit hoofdstuk de eisen aan de geschiktheid voor het onderwerp psychiatrie worden geformuleerd. Daarbij is vermeld dat bij de beoordeling het ziektebeloop van belang is: de persoon zal bij voorkeur minstens een jaar vrij moeten zijn van recidieven, tenzij in specifieke gevallen anders omschreven. Daarnaast is van belang de voorspelbaarheid van uitingen van de aandoening, het ziekte-inzicht en de therapietrouw. Ingevolge paragraaf 8.3.1 is de maximale geschiktheidstermijn voor personen met een depressieve stoornis vijf jaar als er geen suïciderisico is, zij een adequate behandeling ondergaan en zij een redelijk ziekte-inzicht hebben. Bij totale remissie van symptomen kunnen zij geschikt worden verklaard zonder termijnbeperking. Gelet op deze bewoordingen schrijft paragraaf 8.3.1 niet dwingend voor dat aan personen met een depressieve stoornis in alle gevallen pas een geschiktheidsverklaring zonder termijnbeperking kan worden verstrekt nadat een periode van vijf jaren zonder klachten is verstreken. Deze paragraaf sluit een termijnbeperking echter ook niet uit. Ook indien sprake is van totale remissie van symptomen, kan het CBR dus een termijnbeperking opleggen. Hoewel het oordeel of zich totale remissie van symptomen voordoet een medisch oordeel is dat is voorbehouden aan de medisch deskundige, blijft het CBR, als beslissingsbevoegd bestuursorgaan, verantwoordelijk voor het verstrekken van een verklaring van geschiktheid, al dan niet onder termijnbeperking.
5.2. Het CBR heeft toegelicht dat het, uit het oogpunt van het hem toevertrouwde belang van de verkeersveiligheid en om uniformiteit te betrachten en rechtsongelijkheid te voorkomen, de vaste interne werkwijze hanteert dat personen die wel voldoen aan de overige eisen van paragraaf 8.3.1, maar nog geen vijf jaar vrij zijn van depressieve klachten, een geschiktheidstermijn van vijf jaar opgelegd krijgen. De recidiefvrije periode van vijf jaar is volgens het CBR gebaseerd op actuele medische inzichten.
Het past naar het oordeel van de Afdeling binnen de beoordelings- en beleidsruimte die het CBR op grond van artikel 103, achtste lid, van het Reglement en paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling heeft, om met het oog op de verkeersveiligheid terughoudend te zijn bij het verstrekken van een geschiktheidsverklaring zonder termijnbeperking aan personen bij wie is vastgesteld dat de symptomen van de depressieve stoornis totaal in remissie zijn, maar bij wie die klachtenvrije periode nog geen vijf jaar heeft geduurd. Daarbij dient echter wel in elk geval een individuele beoordeling plaats te vinden. Anders dan het CBR heeft gesteld biedt paragraaf 8.3.1 daartoe wel de mogelijkheid. Zonder dat dit in de Regeling is bepaald staat het het CBR niet vrij om een individuele beoordeling uit te sluiten. Het CBR mag daarom bij een depressieve stoornis niet volstaan met het verwijzen naar de vaste werkwijze, maar moet de individuele omstandigheden in aanmerking nemen. Hoewel de situatie in die zaak anders was, heeft [appellant] terecht gesteld dat dit oordeel aansluit bij de onder 5 vermelde uitspraak van 2 december 2015, waarin de Afdeling ook heeft overwogen dat - in de rapporten van de psychiater waarop het CBR de termijnbeperking had gebaseerd - niet had mogen worden volstaan met een verwijzing naar een algemene kans op recidief, maar ook de persoonlijke situatie daarbij had moeten worden betrokken.
5.3. In het geval van [appellant] heeft het CBR enkel zijn vaste werkwijze en een algemeen risico op recidief aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Zeker nu het CBR met het opleggen van de termijnbeperking van vijf jaar ingaat tegen het advies van de aangewezen psychiater, had het op de weg van het CBR gelegen om bij zijn besluitvorming ook de individuele omstandigheden van [appellant] te betrekken. Omdat het CBR dit niet heeft gedaan, is het besluit op bezwaar van 24 april 2019 niet zorgvuldig voorbereid en berust dit niet op een deugdelijke motivering.
5.4. Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 april 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. Het CBR dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Judiciële lus
7. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het CBR te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
8. Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 juli 2019 in zaak nr. 19/2058;
III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 24 april 2019;
V. draagt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het door de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van totaal € 2.100,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep, vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Dallinga
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
18-949.
Verzonden: 25 maart 2020
BIJLAGE
Wettelijk kader
Reglement rijbewijzen
Artikel 103
(…)
8. Indien naar het oordeel van het CBR redelijke grond bestaat voor de verwachting dat de aanvrager slechts aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet voor een daarbij te bepalen termijn die korter is dan de in de artikelen 25a, eerste en tweede lid, en 25b voorziene geldigheidsduur, registreert het CBR die termijn in het rijbewijzenregister binnen de in het eerste lid aangegeven termijn.
(…)
Artikel 25a
1. Behoudens de artikelen 123, 123a en 123b van de wet is een rijbewijs voor de categorieën AM, A1, A2, A, B, E bij B, of T, afgegeven aan een aanvrager die de leeftijd van
a. 65 jaren nog niet heeft bereikt, geldig voor de duur van tien achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte;
b. 65 jaren doch nog niet die van 70 jaren heeft bereikt, geldig vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte tot de dag waarop hij de leeftijd van 75 jaren bereikt;
c. 70 jaren heeft bereikt, geldig voor de duur van vijf achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte.
2. Behoudens de artikel 123, 123a en 123b van de wet is een rijbewijs voor de categorieën C1, E bij C1, C, E bij C, D1, E bij D1, D en E bij D, geldig voor de duur van vijf achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte.
(…)
Regeling eisen geschiktheid 2000
Artikel 2
De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
Bijlage
Hoofdstuk 8. Psychiatrische stoornissen
Paragraaf 8.1. Algemeen
In dit hoofdstuk worden de eisen aan de geschiktheid voor het onderwerp psychiatrie geformuleerd. Bij de beoordeling is het ziektebeloop van belang: de persoon zal bij voorkeur minstens een jaar vrij moeten zijn van recidieven, tenzij in specifieke gevallen anders omschreven. Daarnaast is van belang de voorspelbaarheid van uitingen van de aandoening, het ziekte-inzicht en de therapietrouw. Als de aandoening een reversibele organische stoornis tot grondslag had (heeft), kan de keurling na herstel in de regel goedgekeurd worden.
Paragraaf 8.3.1. Depressieve stoornis
Personen met een depressieve stoornis kunnen voor rijbewijzen van groep 1 en 2 geschikt worden verklaard onder de volgende voorwaarden:
a. geen suïciderisico
b. adequate behandeling
c. redelijk ziekte-inzicht
Een adequate behandeling wil zeggen dat er geen of lichte depressieve symptomen zijn en dat de persoon therapietrouw is.
Voor de beoordeling van personen bij wie de diagnose depressieve stoornis minder dan vijf jaar geleden is gesteld, is een psychiatrisch rapport vereist als men het afgelopen jaar onder behandeling van een psychiater is geweest. Is dit niet het geval dan volstaat een door een arts ingevulde psychiatrievragenlijst.
Voor de beoordeling van personen bij wie de depressieve stoornis meer dan vijf jaar geleden is vastgesteld, voldoet in eerste instantie een door een arts ingevulde psychiatrievragenlijst. Als uit de vragenlijst blijkt dat depressieve symptomen nog aanwezig zijn, is alsnog een psychiatrisch rapport vereist.
De maximale geschiktheidstermijn is vijf jaar. Bij totale remissie van symptomen kunnen zij geschikt worden verklaard zonder termijnbeperking.