Uitspraak
202003503/1/A2.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 mei 2020 in zaak nr. 18/5478 in het geding tussen:
[appellant sub 2],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade ingewilligd, de tegemoetkoming vastgesteld op € 25.000,00 (te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 december 2016 tot aan de dag van algehele voldoening) en het door [appellant sub 2] betaalde recht van € 500,00 terugbetaald.
Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 oktober 2018 vernietigd, het besluit van 20 april 2018 herroepen, de tegemoetkoming in planschade vastgesteld op € 48.000,00 (te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 december 2016 tot aan de dag van algehele voldoening) en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hoger beroep van het college en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2].
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, zijn verschenen.
Op 5 januari 2021 heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college verzocht schriftelijk inlichtingen te geven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een reactie ingediend.
[appellant sub 2] heeft eveneens een reactie ingediend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de toegekende tegemoetkoming in planschade.
aanvraag om tegemoetkoming in planschade
2. [appellant sub 2] is sinds 2 september 2009 eigenaar van de vrijstaande woning en het bijbehorende perceel aan de [locatie 1] te Lichtenvoorde (hierna: de onroerende zaak). Op 12 december 2016 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 8 oktober 2013 vastgestelde bestemmingsplan Woonwijken Lichtenvoorde (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). In dit bestemmingsplan is de mogelijkheid tot het realiseren van meerdere woningen op het perceel komen te vervallen. Volgens [appellant sub 2] heeft deze planologische verandering geleid tot een vermindering van de waarde van de onroerende zaak.
besluitvorming van het college
3. Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant sub 2] te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
In haar advies heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 7 december 1978 vastgestelde bestemmingsplan Lichtenvoorde Kern (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit die vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat [appellant sub 2] als gevolg van de beperking van het aantal op het perceel op te richten woningen in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 6 december 2013 (hierna: de peildatum) voor vergoeding vatbare schade is voortgevloeid in de vorm van een vermindering van de waarde van de onroerende zaak van € 575.000,00 naar € 525.000,00.
In een bij het advies behorend taxatierapport van 26 oktober 2017 is vermeld dat de onroerende zaak in de oude situatie, rekening houdend met de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime, op de peildatum een hoogste waarde had bij een combinatie van handhaving van de bestaande vrijstaande woning, sloop van de aangebouwde garage en een bouwkavel met een oppervlakte van 1.000 m² voor het realiseren van een tweede vrijstaande woning, waarbij deze bouwkavel een waarde van € 242,00 per m² had.
Verder heeft de SAOZ uiteengezet dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) aanleiding bestaat om 20 procent van de schade wegens het normale maatschappelijke risico voor rekening van [appellant sub 2] blijft. Daartoe is in het advies het volgende vermeld. De aard van de onderhavige ontwikkeling - te weten het in een zogenoemd anticipeergebied beperken van de mogelijkheden voor nieuwbouw van woningen en meer in het bijzonder het daarbij schrappen van al sinds jaar en dag onbenutte bouwmogelijkheden voor woningen - is in zijn algemeenheid aan te merken als normale maatschappelijke ontwikkeling, waarmee [appellant sub 2] in abstracto rekening had kunnen houden. Gelet op de structuur van de omgeving is het niet langer handhaven van de oorspronkelijke bouwmogelijkheid, gezien de situering daarvan ter plaatse, in redelijkheid ook als passend aan te merken, te meer nu de bestaande woning buiten het bouwvlak lag. De planologische wijziging past ook binnen het langjarig door de gemeente en de regio gevoerde beleid. Daar staat tegenover dat de financiële gevolgen van de planologische wijziging voor [appellant sub 2] geenszins verwaarloosbaar zijn en dat de schade per saldo als groot is aan te merken, waardoor het onevenredig zou zijn om de schade volledig voor rekening van [appellant sub 2] te laten, aldus de SAOZ.
4. In het besluit van 20 april 2018 heeft het college vermeld dat uit het advies van de SAOZ valt af te leiden dat het perceel onder het oude planologische regime een hogere waarde had, gelet op de mogelijkheid om een deel van de bestaande bebouwing te slopen en een deel van het perceel als bouwkavel voor een extra woning te verkopen, en dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op de peildatum tot een schade in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak van € 50.000,00 heeft geleid.
Verder heeft het college in dat besluit uiteengezet waarom wat betreft de omvang van het normale maatschappelijke risico wordt afgeweken van het advies van de SAOZ. Uit een uitspraak van 11 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:18) blijkt dat de Afdeling in een ander geval, waarin sprake was van een veel hogere schade, een korting van 50 procent van het schadebedrag heeft toegepast. Daarnaast wordt in het geval van [appellant sub 2] voldaan aan drie van de vier relevante criteria voor het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico en wegen deze drie criteria zwaar door in de beoordeling van het kortingspercentage. Daarom is een korting van 50 procent van het schadebedrag in dit geval reëel. Dat betekent dat een bedrag van € 25.000,00 resteert als tegemoetkoming in planschade.
5. [appellant sub 2] heeft in bezwaar bij brief van 4 juni 2018 een taxatierapport van Gierkink Makelaars (hierna: Gierkink) van dezelfde dag overgelegd. In dat rapport is onder meer vermeld dat de in het advies van de SAOZ bedoelde bouwkavel van 1.000 m² voor een tweede vrijstaande woning op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 333,00 per m² had. Hierbij is aansluiting gezocht bij de uitgifteprijzen van de gemeente Oost Gelre.
6. Naar aanleiding van het taxatierapport van Gierkink heeft het college opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ, waarbij het college de SAOZ heeft gewezen op de verkoop van de woning aan de [locatie 2] en de daarvan afgesplitste bouwkavel, waarbij die bouwkavel op de overdrachtsdatum van 6 juni 2012 een waarde in het economisch verkeer van € 185,71 per m² had.
In een nader advies van 20 augustus 2018 heeft de SAOZ de waarde van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime bijgesteld tot € 585.000,00. Bij de berekening van deze waarde heeft zij opnieuw als uitgangspunt gehanteerd dat de bouwkavel een waarde van € 242,00 per m² had. De wijziging van de waarde van de onroerende zaak had dus een andere oorzaak.
7. In het besluit op bezwaar van 5 oktober 2018 heeft het college uiteengezet waarom het voor de berekening van de waarde van de (fictieve) bouwkavel op het perceel [locatie 1] is uitgegaan van de waarde van de kavel naast de woning aan de [locatie 2]. Hoewel voor de waardebepaling van onroerende zaken in de regel de bijzondere expertise van een taxateur nodig is, betreft het in dit geval geen gebouw waarbij bouwjaar, technische staat en dergelijke een rol spelen, maar een kale bouwkavel, waarbij vooral de ligging, omvang en vorm een belangrijke rol spelen voor de waardebepaling. Wat betreft de ligging en vorm is de situatie nagenoeg identiek. De kavels liggen ongeveer 60 m van elkaar verwijderd aan dezelfde zijde van de Lievelderweg. Tegenover de kavels liggen aan de oostzijde bedrijfs- en woonbestemmingen. Op een afstand van ongeveer 50 m aan de zuidwestelijke zijde van de (fictieve) bouwkavel op het perceel [locatie 1] ligt een mengvoederbedrijf met hoogbouw (opslagsilo). Dit is een extra nadelige component van deze (fictieve) kavel ten opzichte aan de kavel op het perceel [locatie 2]. Daarnaast is onderzoek gedaan naar de taxatie van de kavel op het perceel [locatie 2] in het kader van de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken. Daaruit is gebleken dat de kavel op 1 januari 2013 een waarde, als bedoeld in die wet (hierna: WOZ-waarde), van € 100.000,00 had en dat die waarde op 1 januari 2014 naar € 99.000,00 was gedaald. Dit komt neer op een bedrag van € 190,47 per m² op 1 januari 2013. De WOZ-waarde sluit dus aan bij de verkoopwaarde van de kavel. Voor de waarde van de (fictieve) bouwkavel op het perceel [locatie 1] in de referentieperiode wordt daarom van een prijs van (afgerond) € 191,00 per m² uitgegaan. Voor de overige gegevens (taxatie van de bestaande woning, sloopkosten en dergelijke) wordt uitgegaan van het nader advies van de SAOZ van 20 augustus 2018. Dit leidt tot de conclusie dat de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 534.500,00 had en dat [appellant sub 2] een planschade van € 9.500,00 heeft geleden. Dit bedrag is lager dan het bedrag van de bij besluit van 20 april 2018 toegekende tegemoetkoming. Dat betekent dat er geen aanleiding is om deze tegemoetkoming te verhogen.
In verband met de omvang van het normale maatschappelijke risico heeft het college - ten overvloede - benadrukt dat de woning van [appellant sub 2] in 1953 is gebouwd, dat er sindsdien nooit plannen zijn geweest om deze woning (geheel of gedeeltelijk) te slopen en dat het, stedenbouwkundig gezien, ook niet logisch was om het perceel te splitsen en, circa 15 m voor de bestaande voorgevel, een extra woning te bouwen. Verder is in de regio sprake van krimp en is het bestaande praktijk dat bestaande slapende woningbouwcapaciteit wordt wegbestemd. [appellant sub 2] had er dus rekening mee kunnen en moeten houden dat de bouwstrook op deze locatie zou verdwijnen en zou worden vervangen door een maatbestemming voor de bestaande woning. Deze omstandigheden rechtvaardigen in dit geval een korting van 50 procent wegens het normale maatschappelijke risico.
uitspraak van de rechtbank
8. Naar aanleiding van het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 5 oktober 2018 ingestelde beroep heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
schadetaxatie
9. Het college heeft van de door de SAOZ vastgestelde waarde van de bouwkavel mogen uitgaan.
omvang van het normale maatschappelijke risico
10. De uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:18, heeft geen betrekking op een vergelijkbaar geval, zodat het college zich niet op die uitspraak heeft kunnen baseren. Het college heeft de toegepaste korting van 50 procent ook verder onvoldoende gemotiveerd. Dat wordt voldaan aan drie van de vier relevante criteria, is daarvoor onvoldoende. Deze aftrek is namelijk erg hoog voor een geval van directe planschade, zoals hier aan de orde, mede gelet op de omstandigheid dat de wetgever voor directe planschade geen forfaitaire drempel heeft gesteld.
Dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en naar haar aard en omvang paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid, is geen voldoende motivering voor een korting van 50 procent op het schadebedrag, wat neerkomt op een drempel van ongeveer 4,3 procent. Daarbij is niet alleen van belang dat het gaat om directe planschade, maar ook dat het wegbestemmen van de bouwstrook een aanmerkelijke planologische beperking en schade voor [appellant sub 2] inhoudt. Dat het gaat om een oud bestemmingsplan, waarbij het volgens het college evident was dat de bouwstrook zou worden wegbestemd, is geen voldoende motivering voor een dusdanig hoge korting.
Dit betekent dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom van het advies van de SAOZ is afgeweken.
zelf in de zaak voorzien
11. Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank volgt de argumentatie van de SAOZ over het normale maatschappelijke risico. Dit betekent dat een korting van 20 procent wordt toegepast en dat aan [appellant sub 2] ten laste van het college een tegemoetkoming in planschade van € 48.000,00, te verhogen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot en met de dag van betaling, wordt toegekend.
hoger beroep
12. Het college en [appellant sub 2] zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank over de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime en met het oordeel van de rechtbank over de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal de aangevoerde hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
schadetaxatie
13. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar van 5 oktober 2018, in afwijking van het nader advies van de SAOZ van 20 augustus 2018, is gebaseerd op het uitgangspunt dat de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 191,00 per m² had. De ligging van deze bouwkavel is, anders dan de SAOZ heeft gesteld, niet gunstiger dan de ligging van de bouwkavel op het perceel [locatie 2]. Ook wordt op het grote verschil van ruim 26 procent tussen de door de SAOZ gehanteerde waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] van € 242,00 per m² en de WOZ-waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 2] van € 191,00 per m² gewezen. Volgens het college is de WOZ-waarde hier goed bruikbaar, omdat het bij een lege kavel niet gaat om de feitelijke bebouwing, maar om de planologische mogelijkheden.
[appellant sub 2] betoogt dat Gierkink op juiste gronden en op basis van referenties de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime op € 333,00 per m² heeft vastgesteld en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Gierkink, die kon beschikken over alle actuele gegevens in relatie tot de kwestie, een beëdigd makelaar is met meer verstand van zaken dan de SAOZ of het college.
13.1. Volgens het advies van de SAOZ had de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum een waarde van € 242,00 per m² onder het oude planologische regime. In het besluit van 5 oktober 2018 heeft het college zich echter, in afwijking van dat advies, op het standpunt gesteld dat de bouwkavel destijds een waarde van € 191,00 per m² had. De rechtbank heeft in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb gehandeld door niet te toetsen of het college zich in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen. Indien de bouwkavel destijds een waarde van € 191,00 per m² had, brengt dat met zich dat, zoals het college in het besluit van 5 oktober 2018 heeft uiteengezet, [appellant sub 2] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een planschade van slechts € 9.500,00 geleden. In dat geval had hij, gelet op de hoogte van de bij besluit van 20 april 2018 toegekende tegemoetkoming, geen belang meer bij een oordeel over de beroepsgrond dat de schade niet gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico valt en zou het besluit van 5 oktober 2018 in beroep in stand zijn gebleven.
13.2. De Afdeling zal, gelet op het voorgaande, alsnog toetsen of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 191,00 per m² had.
13.3. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
13.4. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.11) spelen bij de waardering van onroerende zaken niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol.
13.5. In het nader advies van 20 augustus 2018 heeft de SAOZ onder meer het volgende vermeld.
Ten illustratie en vergelijking wordt verwezen naar de uitgifteprijzen (inclusief BTW) van relatief grote nieuwbouwprojecten in een aantal (voormalige) gemeenten. In Lichtenvoorde ging het om circa € 345,00 per m² (plan Flierbeek), in Winterswijk om circa € 290,00 per m² (plan Morgenzon) en in Aalten om circa € 240,00 per m² (plan Kobus). De ligging van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] aan een doorgaande weg van en naar het centrum is voldoende. Verderop in de straat zijn diverse bedrijven gevestigd. Ook is dichterbij diverse kleinschalige bedrijvigheid. De ligging is minder dan de ligging van de bouwkavels binnen het plan Flierbeek. De koopsom van de als referentie gebruikte bouwkavel op het perceel [locatie 2] bevestigt dit beeld. Daarnaast zijn verscheidene kavels van het plan Flierbeek, die op de peildatum werden aangeboden, nog steeds niet verkocht. Van de kavels aan de Boomvalk (met een uitgifteprijs van € 285,00 per m² exclusief BTW) zijn (conform de informatie van de website van de gemeente) ruim 3,5 jaar na de peildatum vier van de zes kavels niet verkocht. Ook meerdere bouwkavels die op de peildatum te koop stonden voor een prijs van € 266,00 per m² (exclusief BTW) zijn, ondanks de aantrekkende woningmarkt in de afgelopen periode, nog niet verkocht. Hieruit valt af te leiden dat de markt voor bouwkavels op (en direct na) de peildatum onder druk stond.
Bij het vaststellen van de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] is gebruik gemaakt van drie referenties van de verkoop van een bouwkavel door een particulier, waarbij er, volgens de leveringsakte, geen BTW was verschuldigd. [appellant sub 2] is eveneens een particulier. Uit de verkooptransactie van de woning met bouwkavel op het perceel [locatie 2] (overdrachtsdatum 6 juni 2012) valt af te leiden dat die bouwkavel een theoretische waarde van € 185,00 per m² had. Deze gefilterde theoretische waarde ligt fors lager dan de uitgifteprijzen binnen het plan Flierbeek. De ligging van deze referentie is iets minder gunstig dan het perceel [locatie 1]. Verder is de bouwkavel op het perceel [locatie 3] te Winterswijk voor € 203,00 per m² verkocht (overdrachtsdatum 19 december 2016) en is de bouwkavel op het perceel [locatie 4] te Aalten voor € 172,00 per m² verkocht (overdrachtsdatum 19 juni 2017).
Het voorgaande toont aan dat de marktwaarde van een (individueel) gelegen bouwkavel regelmatig lager ligt dan het niveau van de uitgifteprijzen in dezelfde gemeente. Ook de ligging speelt een grote rol. De ligging van kavels in de uitbreidingswijken is goed tot zeer goed.
Qua ligging en grootte is een waarde van € 242,00 per m² reëel voor de bouwkavel aan de [locatie 1], aldus de SAOZ.
13.6. In het taxatierapport van Gierkink van 4 juni 2018 is vermeld dat ten behoeve van de taxatie van de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] gebruik is gemaakt van de uitgifteprijzen in de gemeente Oost Gelre op de peildatum van € 285,00 - € 266,00 per m² exclusief BTW ofwel € 344,00 - € 322,00 per m² inclusief BTW. In dat rapport is Gierkink van een redelijke prijs van € 333,00 per m² uitgegaan. Dat is dus het gemiddelde van de uitgifteprijzen inclusief BTW.
13.7. In beroep heeft [appellant sub 2] onder verwijzing naar het taxatierapport van Gierkink van 4 juni 2018 aangevoerd dat de SAOZ bij de taxatie van de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de BTW. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat deze beroepsgrond faalt. [appellant sub 2] is in incidenteel hoger beroep niet tegen dat oordeel opgekomen. Dat brengt met zich dat thans wordt uitgegaan van de juistheid van dat oordeel.
In het nader advies van 20 augustus 2018 heeft de SAOZ toegelicht dat zij bij de taxatie van de waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] geen aansluiting heeft gezocht bij de uitgifteprijzen van het nieuwbouwproject Flierbeek (van € 285,00 - € 266,00 per m² exclusief BTW), omdat de locatie van de bouwkavel niet valt te vergelijken met een nieuwbouwlocatie in een ruim opgezette woonwijk, met waterpartijen en groenvoorzieningen, als Flierbeek. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onderdeel van het advies niet juist is.
Aan het taxatierapport van Gierkink komt, gelet op het voorgaande, niet de betekenis toe die [appellant sub 2] daaraan wenst te hechten.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
13.8. Vaststaat dat de SAOZ bij het opstellen van het taxatierapport van 26 oktober 2017, waarin als uitgangspunt is gehanteerd dat de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 242,00 per m² had, geen rekening heeft gehouden met de referentietransactie van de bouwkavel op het perceel [locatie 2]. In het nader advies van 20 augustus 2018 heeft zij dat alsnog gedaan. In dat advies is vermeld dat die bouwkavel iets minder gunstig is gelegen.
13.9. De Afdeling heeft het college bij brief van 5 januari 2021 in de gelegenheid gesteld om de kritiek op het nader advies van 20 augustus 2018 aan de SAOZ voor te leggen.
13.10. Bij brief van 8 februari 2021 heeft het college een nader advies van de SAOZ van 8 februari 2021 overgelegd. In dat advies heeft de SAOZ uiteengezet dat de kritiek van het college haar geen aanleiding heeft gegeven om de taxatie bij te stellen. In het advies is onder meer het volgende vermeld.
Wat betreft de ligging van de bouwkavel op het perceel [locatie 1] wordt gewezen op de aanwezigheid van bedrijven in de omgeving en de structuur van de omgeving. Hierbij is ook rekening gehouden met de ligging van de bouwkavel nabij de Nijverheidsstraat en dichterbij het industrieterrein. De opmerkingen van het college leiden niet tot een ander inzicht.
Wat betreft de waarde van de bouwkavel per m² wordt verwezen naar verkoopcijfers met betrekking tot de nabijgelegen bouwkavel op het perceel [locatie 2]. Het college heeft vermeld dat de verkoopprijs van de bouwkavel op 6 juni 2012 omgerekend € 185,71 per m² was en dat de WOZ-waarde van de bouwkavel aansluit bij de verkoopwaarde. Naar aanleiding hiervan is de SAOZ nagegaan welke gegevens ten grondslag liggen aan de WOZ-waarde. In dit kader zijn de taxatieverslagen opgevraagd. Daaruit valt af te leiden dat de WOZ-waarde waarschijnlijk is onderbouwd door een theoretische waarde die is afgeleid van de verkoopsommen van de woning aan de [locatie 2] met bouwkavel en de woning aan de [locatie 2] zonder bouwkavel. Verder is een transactie uit 2008 van een kavel met een bedrijfsbestemming als referentie benoemd. Deze referentie is niet bruikbaar vanwege de ligging op een industrieterrein en vanwege het gegeven dat het een kavel voor een bedrijfswoning betreft. De WOZ-waarde is op basis van de overgelegde taxatieverslagen onvoldoende onderbouwd en lijkt mede te zijn bepaald op basis van niet-bruikbare marktgegevens. Verder kan de theoretische waarde van de bouwkavel, die is berekend op basis van de verkoop van een groter geheel, op zichzelf niet dienen als maatstaf voor een soortgelijke bouwkavel en is deze onvoldoende onderbouwd om ongecorrigeerd te worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade. De gehanteerde marktgegevens zijn niet direct - ongecorrigeerd - te gebruiken voor dit geval. Volgens de SAOZ zijn er meer marktgegevens nodig om de waarde te onderbouwen en om na te gaan of de waarde gecorrigeerd moet worden.
13.11. Bij brief van 4 maart 2021 heeft het college een reactie op het advies van de SAOZ van 8 februari 2021 gegeven. In die brief is onder meer het volgende vermeld.
Volgens het college is er geen noemenswaardig verschil in de structuur van de omgeving van de fictieve bouwkavel op het perceel [locatie 1] en de bouwkavel op het perceel [locatie 2] en rechtvaardigt deze structuur in ieder geval niet een prijsverschil van 26 procent. Ook de aanwezigheid van de Nijverheidsstraat biedt geen verklaring voor dit verschil.
Voorts heeft de SAOZ miskend dat de marktwaarde door vraag en aanbod tot stand komt en voor de locatie aan de [locatie 2] ook daadwerkelijk tot stand is gekomen door een transactie. Het is dan vreemd om te concluderen dat de WOZ-waarde van de bouwkavel onvoldoende onderbouwd is. Verder heeft de SAOZ niet onderbouwd waarom de door het college berekende verkoopprijs van de bouwkavel - daargelaten dat dit geen theoretische waarde is - niet bruikbaar is. Transacties met betrekking tot dit soort bouwkavels, die van bestaande kavels zijn afgesplitst, zijn schaars, zeker in dezelfde straat en op korte afstand. Kavels in Flierbeek zijn niet goed vergelijkbaar, omdat Flierbeek een ruim opgezette nieuwbouwwijk is met veel groen en water, terwijl de Lievelderweg een belangrijke verkeersader in Lichtenvoorde is, mede voor het aan deze weg gelegen industrieterrein. De op 6 juni 2012 tot stand gekomen marktwaarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 2] is goed te gebruiken als referentie voor de fictieve bouwkavel op het perceel [locatie 1]. Dat het slechts om één referentie gaat, is in dit geval te billijken, gelet op de grote overeenkomsten tussen belde locaties en de gelijksoortige situaties (met afgesplitste bouwkavels).
Het college blijft bij het standpunt dat het voldoende heeft gemotiveerd waarom het in deze situatie, in afwijking van het advies van de SAOZ, van een waarde van € 191,00 per m² mag uitgaan.
13.12. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bouwkavel op het perceel [locatie 1] op de peildatum onder het oude planologische regime een waarde van € 191,00 per m² had.
In een bij het advies van de SAOZ behorend taxatierapport is vermeld dat de bouwkavel destijds een waarde van € 242,00 per m² had. In een nader advies van 8 februari 2021 heeft de SAOZ toegelicht waarom de kritiek van het college niet noopt tot het bijstellen van de taxatie. In het nader advies is vermeld dat de SAOZ onderzoek heeft gedaan naar de door het college berekende theoretische verkoopwaarde en WOZ-waarde van de bouwkavel op het perceel [locatie 2]. Vervolgens is uiteengezet waarom aan die verkoopwaarde en WOZ-waarde niet de betekenis wordt gehecht die het college daaraan wenst toe te kennen.
Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door de SAOZ verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest. Dat het college het, gezien de brief van 4 maart 2021, niet eens is met de uit dat onderzoek getrokken conclusie en kritische kanttekeningen bij het nader advies van 8 februari 2021 heeft gezet, leidt niet tot een ander oordeel. Uit die kanttekeningen valt niet af te leiden dat die conclusie niet juist is. Daarbij is mede van belang dat, zoals onder 13.4 van deze uitspraak is overwogen, bij de taxatie van onroerende zaken de kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol spelen.
Het betoog van het college faalt.
omvang van het normale maatschappelijke risico
14. Het college betoogt dat, gelet op de omstandigheden van het geval, een korting van 50 procent gerechtvaardigd is. Deze korting, die neerkomt op een drempel van 5,1 procent, is niet zodanig hoog, dat deze onredelijk is. De motivering van het bestreden besluit is volgens het college voldoende.
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil, niet heeft onderkend dat een korting van 20 procent bij directe planschade buiten alle proporties is en dat die korting in het advies van de SAOZ onvoldoende is gemotiveerd. Hij voert aan dat, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:876), 2 tot 5 procent in dit geval redelijk zou zijn.
14.1. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, wordt beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval.
Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
Indien de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt ook betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
14.2. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter die motivering en kan hij, indien deze niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
14.3. Niet in geschil is dat het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro in dit geval niet van toepassing is. Dat laat onverlet dat het college, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, terecht heeft onderzocht of de door [appellant sub 2] geleden schade geheel of gedeeltelijk binnen het normale maatschappelijke risico valt.
14.4. In het besluit van 5 oktober 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro een korting van 50 procent op het schadebedrag gerechtvaardigd is. Ter onderbouwing hiervan heeft het college verwezen naar een uitspraak van 11 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:18), waarin de Afdeling in een geval van directe planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van de aanvrager - een korting van 50 procent heeft geaccepteerd.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uitspraak van 11 januari 2017 niet ziet op een vergelijkbare zaak. Uit deze uitspraak valt af te leiden dat de korting niet was gebaseerd op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, maar op de bijzondere omstandigheden van het geval, die met zich brachten dat het desbetreffende bestuursorgaan de helft van de schade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro voor rekening van de aanvrager mocht laten. Aan de uitspraak van 11 januari 2017, die op een uitzonderlijk geval betrekking heeft, komt niet de betekenis toe die het college daaraan hecht. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het college de hoogte van het normale maatschappelijke risico onvoldoende heeft gemotiveerd.
14.5. In het kader van de definitieve beslechting van het geschil heeft de rechtbank onder verwijzing naar het advies van de SAOZ een korting van 20 procent van het schadebedrag toegepast. Dat komt neer op een drempel van ongeveer 2,1 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
14.6. [appellant sub 2] miskent in zijn betoog het onderscheid tussen een korting, waarbij een deel van de schade niet wordt vergoed, en een drempel, waarbij de schade slechts wordt vergoedt, indien en voor zover de schade hoger is dan een gedeelte van de waarde van de desbetreffende onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. De door [appellant sub 2] bedoelde jurisprudentie van de Afdeling heeft betrekking op de hoogte van een drempel. Uit zijn verwijzing naar deze jurisprudentie valt niet af te leiden dat de rechtbank een te hoge drempel heeft toegepast.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
14.7. Het betoog van het college komt erop neer dat de rechtbank een te lage drempel heeft toegepast.
14.8. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja in hoeverre de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen valt. Hierbij is in ieder geval van belang of en zo ja in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
14.9. In het geval van [appellant sub 2] is niet in geschil dat de planologische ontwikkeling in het algemeen is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Dit is ook uiteengezet in het advies van de SAOZ. De SAOZ beschrijft de ontwikkeling als het beperken van de mogelijkheden voor nieuwbouw van woningen en meer in het bijzonder het daarbij schrappen van sinds jaar en dag onbenutte bouwmogelijkheden voor woningen in een zogenoemd anticipeergebied. De planologische ontwikkeling heeft voor [appellant sub 2] tot aanzienlijke schade geleid. Dat neemt echter niet weg dat de ontwikkeling paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving en het jarenlang gevoerde ruimtelijke beleid. Partijen zijn het daarover ook met elkaar eens. Dit rechtvaardigt de toepassing van een hogere drempel dan 2,1 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog van het college slaagt.
conclusie
15. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de hoogte van de tegemoetkoming in planschade heeft vastgesteld op € 48.000,00.
definitieve beslechting van het geschil
16. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
17. Volgens het nader advies van de SAOZ van 20 augustus 2018 had de onroerende zaak onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een waarde van € 585.000,00, is die waarde onmiddellijk na de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan naar € 525.000,00 gedaald en heeft [appellant sub 2] als gevolg van deze planologische verandering een schade van € 60.000,00 geleden.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro en gelet op wat onder 14.9 van deze uitspraak is overwogen, is in dit geval een drempel van 4 procent van de oude waarde van de onroerende zaak redelijk. De drempel is gelijk aan € 23.400,00. De waardevermindering van de woning is hoger dan de drempel. De schade valt dus niet geheel onder het normale maatschappelijke risico van [appellant sub 2]. De Afdeling zal de aan [appellant sub 2] toe te kennen tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 36.600,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 12 december 2016, de dag van ontvangst van de aanvraag, tot aan de dag van algehele voldoening.
De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 oktober 2018.
proceskosten
18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders Oost Gelre gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 mei 2020 in zaak nr. 18/5478, voor zover de hoogte van de tegemoetkoming in planschade daarbij op € 48.000,00 is vastgesteld;
IV. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 36.600,00 (zegge: zesendertigduizend zeshonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 12 december 2016 tot aan de dag van algehele voldoening;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 oktober 2018.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
452.