Uitspraak
201907608/1/R2.
Datum uitspraak: 20 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A.M. Zeeland B.V., gevestigd te Terneuzen, en Gebiedsontwikkeling Noorderpolder C.V., gevestigd te Utrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 september 2019 in zaken nrs. 18/5738 en 18/5741 in het geding tussen:
AM Zeeland en de C.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2018 heeft het college geweigerd om aan AM Zeeland en de C.V. omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 9 woningen type L op het perceel kadastraal bekend gemeente Zierikzee, sectie H, nummer 1366 (hierna: het perceel).
Bij afzonderlijk besluit van 16 juli 2018 heeft het college geweigerd om aan AM Zeeland en de C.V. omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 9 woningen type V op het perceel.
Bij uitspraak van 5 september 2019 heeft de rechtbank de door AM Zeeland en de C.V. daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 16 juli 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben AM Zeeland en de C.V. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en AM Zeeland en de C.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2020, waar AM Zeeland en de C.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn en M.A.Y. Schenk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. AM Zeeland is eigenaresse van het perceel. Op 6 oktober 2017 heeft zij een aanvraag ingediend voor het bouwen van 9 woningen van type L op het perceel. Daarnaast heeft zij op 28 november 2017 een aanvraag ingediend voor het bouwen van 9 woningen van type V op het perceel. Het betreffen woningen in fase 3 van het plan Noorderpolder II. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "1e herziening Noorderpolder II", in samenhang bezien met de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorderpolder II", die blijkens de herziening daarvan deel uitmaken (hierna tezamen en in enkelvoud: het bestemmingsplan). Vast staat dat de bouwplannen in strijd zijn met het bestemmingsplan, omdat de woningen niet binnen een bebouwingsvlak zijn voorzien. Het college heeft de aanvragen daarom ook aangemerkt als aanvragen voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo te verlenen in de eerste plaats omdat de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland (hierna: de raad) bij besluit van 5 juli 2018 heeft geweigerd verklaringen van geen bedenkingen te verlenen. Subsidiair zijn de aanvragen geweigerd wegens strijd met artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, overwogen dat het college ten behoeve van de aanvragen van 6 oktober 2017 en 28 november 2017 terecht aan de raad heeft verzocht om verklaringen van geen bedenkingen. Volgens de rechtbank vallen de aanvragen niet onder de door de raad aangewezen categorieën waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen benodigd is, omdat ze niet passen in het door de raad vastgesteld beleid. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college mocht afgaan op de juistheid van de geweigerde verklaringen van geen bedenkingen. Volgens de rechtbank bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat bij deze weigering de betekenis van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Schouwen-Duiveland, Projectgroep De Lanen B.V. en de C.V. is miskend. Dat de belangen bij een goede ruimtelijke ordening zwaarder hebben gewogen dan de belangen van AM Zeeland en de C.V., acht de rechtbank niet onjuist. Verder is de rechtbank van oordeel dat de raad de "Woningmarktanalyse Schouwen-Duiveland" van 15 december 2017 van Stec Groep aan de weigering van de verklaringen van geen bedenkingen ten grondslag heeft mogen leggen. Dat Stec Groep bij de prognoses van de woningmarkt een bandbreedte heeft aangehouden en de raad uitgaat van de meest conservatieve prognose, omdat er gevreesd wordt dat inwoners vanuit de kernen zullen verhuizen naar de nieuwbouwwijken, acht de rechtbank niet onredelijk of onjuist.
Over het standpunt van het college dat de aanvragen in strijd zijn met artikel 3.1.6 van het Bro, heeft de rechtbank overwogen dat ter zitting aanschouwelijk is gemaakt dat de bouwplannen niet zijn geprojecteerd "in een open weiland", maar dat de bouwlocatie onderdeel is van een onbebouwd terrein, en AM Zeeland en de C.V. niet hebben betwist dat de eerdere fases van het plan Noorderpolder II nog niet zijn afgerond. Aangezien de raad in redelijkheid op basis van de woningmarktanalyse het standpunt heeft kunnen innemen dat er geen behoefte is aan woningbouw op de bouwlocatie, heeft het college kunnen volstaan met de constatering dat een beschrijving van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling ontbreekt. Dat de Primos-prognose van 2017 een toename van 650 huishoudens in de gemeente Schouwen-Duiveland heeft voorspeld, is volgens de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van een behoefte aan de 18 woningen, omdat de raad mocht uitgaan van de meest conservatieve prognose. Het college heeft beide aanvragen om omgevingsvergunning daarom ook kunnen weigeren vanwege strijd met artikel 3.1.6 van het Bro, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
Verklaringen van geen bedenkingen nodig?
3. AM Zeeland en de C.V. betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er geen verklaringen van geen bedenkingen zijn vereist. Zij voeren aan dat de raad bij besluit van 30 september 2010 categorieën van gevallen heeft aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. Volgens AM Zeeland en de C.V. vallen de aanvragen van 6 oktober 2017 en 28 november 2017 onder categorie 1, omdat aan het perceel de bestemming "Woongebied I" is toegekend, waardoor de gevraagde omgevingsvergunningen passen in het beleid van de raad. Daarnaast vallen de aanvragen volgens AM Zeeland en de C.V. ook onder categorie 2, omdat de raad een stedenbouwkundige visie, randvoorwaarden en een masterplan heeft vastgesteld voor het project Noorderpolder. Nu sprake is van categorieën die bij het besluit van 30 september 2010 zijn aangewezen, zijn er geen verklaringen van geen bedenkingen vereist, aldus AM Zeeland en de C.V.
3.1. Artikel 2.20a van de Wabo luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd."
Artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
[…]."
3.2. Bij besluit van 30 september 2010 heeft de raad krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Bor gevallen aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. In dat besluit is bepaald dat in de volgende categorieën van gevallen geen verklaring van geen bedenkingen is vereist:
"1. Aanvragen om omgevingsvergunning die passen in door de raad vastgesteld beleid;
2. Aanvragen waarvoor reeds een stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, een masterplan, een gebiedsvisie of een daarmee te vergelijken ruimtelijk kader is vastgesteld door de raad;
[…]."
Artikel 6.4.2 van de planregels luidt:
"Met betrekking tot het bouwen van woningen op de gronden met de bestemming "Woongebied I" gelden de volgende bepalingen:
a. de woningen mogen uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd;
[…]."
3.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van aanvragen die vallen onder de door de raad aangewezen categorieën van gevallen waarin een verklaring niet is vereist. Anders dan AM Zeeland en de C.V. betogen, betekent de omstandigheid dat aan het perceel de bestemming "Woongebied I" is toegekend, niet dat de aanvragen passen in door de raad vastgesteld beleid. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266, is er geen bouwvlak aan het perceel toegekend. Dit betekent dat er op grond van artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels geen woningen op het perceel mogen worden gebouwd. Anders dan AM Zeeland en de C.V. betogen, passen de gewenste woningen evenmin in de door de raad vastgestelde Woonvisie 2013-2022. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de aanvragen niet vallen onder categorie 1 van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist.
Wat betreft het betoog dat de aanvragen vallen onder categorie 2 van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, overweegt de Afdeling als volgt. In het besluit van 30 september 2010 staat direct onder categorie 2 het volgende: "Toelichting: Met het vaststellen van een visie voor een specifieke ontwikkeling geeft de gemeenteraad kaders voor de verdere uitwerking van het initiatief mee. Net als onder punt 1. is vermeld biedt dit een belangrijk handvat om te beoordelen of aan een aanvraag medewerking kan worden verleend". De stedenbouwkundige visie, de randvoorwaarden en het masterplan waar AM Zeeland en de C.V. naar verwijzen zijn opgesteld voor het gehele project Noorderpolder en bieden daarom geen concreet ruimtelijk kader voor de specifieke ontwikkelingen waar de aanvragen op zien. Dit betekent dat de aanvragen evenmin vallen onder categorie 2 van gevallen waarvoor geen verklaringen van geen bedenkingen is vereist.
Het betoog faalt.
Weigering verklaringen van geen bedenkingen
Woningmarktanalyse
4. AM Zeeland en de C.V. betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de "Woningmarktanalyse Schouwen-Duiveland" van 15 december 2017 (hierna: de woningmarktanalyse) van Stec groep (hierna: Stec) zodanige gebreken bevat, dat de raad dit stuk niet aan de weigering van de verklaringen van geen bedenkingen ten grondslag heeft kunnen leggen. Zij voeren aan dat uit de "Second opinion woningmarktanalyse Schouwen-Duiveland" van 4 januari 2019 (hierna: de second opinion) van Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) volgt dat de woningmarktanalyse gebreken bevat. Zo is er een negatief beeld geschetst door gegevens uit de crisisperiode te gebruiken, is de recente omslag van de woningmarkt in Schouwen-Duiveland daarin niet betrokken, zijn de prognoses verouderd en onjuist gebruikt, is er ten onrechte vanuit gegaan dat ouderen alleen naar appartementen willen verhuizen en is niet in acht genomen dat de bestaande verouderde woningvoorraad niet goed aansluit op de huidige vraag. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op deze bezwaren, aldus AM Zeeland en de C.V.
4.1. Bij het opstellen van de woningmarktanalyse is voor de woningvraag voor de periode van 2017 tot en met 2027 een bandbreedte gehanteerd. De onderzijde van de bandbreedte is gebaseerd op de prognose van de provincie uit 2015 en betreft een woningvraag van 245 woningen. Dit is het aantal woningen dat in ieder geval nodig is voor de periode van 2017 tot en met 2027. De bovenzijde van de bandbreedte is gebaseerd op de Primos-prognose 2016 van ABF Research en betreft een woningvraag van 585 woningen. De ruimte tussen de onder- en bovenzijde wordt gezien als extra ruimte, waarvan slechts gebruik kan worden gemaakt bij onderscheidende en kwalitatief hoogstaande plannen met extra bovenregionale trekkracht. Aan de hand van de provinciale prognose, de Primos-prognose en de historische huishoudensontwikkeling wordt een groei verwacht in de grote kernen Zierikzee, Burgh-Haamstede en Bruinisse. Met betrekking tot de andere kernen wijzen de prognoses in de richting van een balans en soms ook een transitie in de huishoudensontwikkeling. De huishoudensgroei wordt veroorzaakt door de toename van oudere huishoudens. Het aantal jongere huishoudens en gezinnen neemt af. De ontwikkeling van de doelgroepen in combinatie met de woonvoorkeuren geeft een beeld van de richting waarin de kwalitatieve woningvraag zich de komende 10 tot 20 jaar ontwikkelt in Schouwen-Duiveland. Er is een beperkte vraag naar grondgebonden woningen, die zich met name voordoet op korte termijn. Op middellange termijn neemt de vraag naar die woningen af en verschuift de vraag naar nultredenwoningen, waarvan het aanbod in de bestaande voorraad beperkt is. De verdeling tussen de kernen is tot op zekere hoogte uitwisselbaar, omdat de kernen deel uitmaken van een samenhangende woningmarkt. De woonvoorkeuren op gemeenteniveau zijn dat niet, zonder dat er overschotten ontstaan op gemeenteniveau. Gelet hierop zal er sprake zijn van een steeds beperktere uitbreidingsvraag en meer aandacht voor kwalitatieve toevoegingen en versterking van de bestaande woonvoorraad. Toevoeging van woningen die niet leiden tot versterking van de bestaande voorraad en niet kwalitatief gewenst zijn, leidt tot negatieve effecten, zoals prijsdaling, slechtere verkoopbaarheid, snellere veroudering op kwetsbare plekken in de kernen en effecten op vitaliteit en leefbaarheid die een onaanvaardbare leegstand tot gevolg zullen hebben, aldus de woningmarktanalyse. Er wordt daarom aanbevolen om plannen die niet voorzien in een kwalitatieve behoefte aan te passen of te stoppen. Bij plannen die de woningmarkt kwalitatief versterken dient onderscheid gemaakt te worden tussen de groeikernen en de overige kernen. Kwalitatieve vernieuwing is overal nodig, een kwantitatieve uitbreiding van de voorraden in veel kernen niet.
4.2. Bij het opstellen van de second opinion is de situatie in het vierde kwartaal van 2017 zoveel mogelijk als uitgangspunt gebruikt. Volgens de second opinion geven de gegevens uit de periode van 2010 tot en met 2017 een onjuist beeld van de woningmarkt. Gedurende een groot deel van die periode verkeerde de woningmarkt in een diepe crisis. In 2013 is de gemiddelde vraagprijs in Schouwen-Duiveland met 12% toegenomen. In 2014 is het aantal woningen dat te koop stond gehalveerd. Sinds 2016 draait de woningmarkt op volle toeren in Schouwen-Duiveland. BSP wijst er daarbij ook op dat er op 4 januari 2019 geen grondgebonden nieuwbouwwoningen in Schouwen-Duiveland werden aangeboden op de website www.funda.nl. BSP stelt dat de huishoudensgroei in de woningmarktanalyse is onderschat, omdat daarbij is uitgegaan van verouderde prognoses. Daarbij komt ook dat de Primos-prognose niet uitgaat van de potentiële vraag die alleen gerealiseerd kan worden als woningen gebouwd worden die de behoefte van de doelgroepen bedienen en een aantoonbare extra bovenregionale aantrekkingskracht hebben. Derhalve is de Primos-prognose volgens BSP onjuist geïnterpreteerd in de woningmarktanalyse. Verder is bij het opstellen van de woningmarktanalyse de omslag van de markt gemist. Zo komt de stelling van Stec dat de uitstroom groter is dan de instroom niet overeen met de cijfers van het CBS. Uit de cijfers van het CBS blijkt ook dat de leegstand in 2012 is afgenomen met 7,2% en in 2016 met 4%. Daarnaast betwist BSP dat er vooral behoefte is aan appartementen. Zij stelt dat een deel van de ouderen in een landelijke gemeente als Schouwen-Duiveland in grondgebonden woningen wil wonen. Tot slot gaat Stec er aan voorbij dat de bestaande voorraad niet aansluit op de vraag naar nieuwbouwwoningen. Zo blijkt uit het "WoON2015-onderzoek" dat 25% van de woningzoekenden in Schouwen-Duiveland een voorkeur heeft voor een nieuwbouwwoning, aldus BSP.
4.3. Stec heeft op 17 januari 2019 gereageerd op de second opinion van BSP. Zij geeft aan dat er in de woningmarktanalyse is gekeken naar historische gegevens, waardoor ook de mindere jaren zijn meegenomen in de beschouwing. Dit betekent niet dat de woningmarktanalyse beperkt is tot die jaren. De periode waarin de woningmarkt zich herstelde, te weten 2014 en 2015, en de voortvarende jaren die daarop volgden zijn daar waar mogelijk meegenomen in de woningmarktanalyse. Door een brede periode in acht te nemen, ontstaat een beeld van de geleidelijke trendmatige ontwikkelingen. Het uitlichten van een periode waarin het bijzonder goed gaat met de woningmarkt, zoals in de second opinion is gedaan, geeft volgens Stec een onbetrouwbare basis voor het doen van uitspraken en voorspellingen voor de ontwikkeling van de woningmarkt in Schouwen-Duiveland. Bovendien bestaat er een belangrijk verschil tussen het marktsentiment en de economische tendens enerzijds en de demografische ontwikkelingen op de lange termijn anderzijds. Hoe het aantal huishoudens en de samenstelling hiervan zich op de (middel)lange termijn ontwikkelt en hoe dit zich verhoudt tot de huidige en toekomstige woningvoorraad, staat immers centraal binnen de woningmarktanalyse. Verder wijst zij erop dat de Primos-prognose 2018 het beeld van de woningmarktanalyse bevestigt. Stec heeft verder toegelicht dat de provinciale prognose van 2015 is gebruikt als bouwsteen, omdat die het meest in lijn ligt met de historische huishoudensontwikkeling. Nu de Primos-prognose 2016 wat hoger uitvalt ten opzichte van de historische ontwikkeling, is deze aanvullend geschikt voor het inschatten van potentiële extra ruimte voor plannen met bovenregionale trekkracht of andersoortige ontwikkelingen die extra migratie naar Schouwen-Duiveland teweeg kunnen brengen. Voor zover betwist wordt dat er vooral behoefte is aan appartementen, geeft Stec aan dat er op bladzijden 29 en 30 van de woningmarktanalyse is omschreven dat de vraag naar nultredenwoningen en appartementen groeit vanwege de vergrijzing en dat een deel van de ouderen een voorkeur heeft voor grondgebonden woningen, mits het nultredenwoningen of gelijkvloerse woningen zijn. Met betrekking tot de stelling van BSP dat de bestaande woningvoorraad niet aansluit op de vraag, merkt Stec op dat, daargelaten of de voorkeur voor nieuwbouw in deze zin in verband gebracht moet worden met de bestaande woningvoorraad en of werkelijk 25% van de woningzoekenden een voorkeur heeft voor nieuwbouw, er een uitvoerige analyse is gemaakt van de bestaande voorraad in relatie tot de kwalitatieve woningvoorkeuren van huishoudens in Schouwen-Duiveland. Uit die analyse is gebleken dat de bestaande woningvoorraad op het moment van schrijven relatief goed aansluit bij de woningvoorkeuren binnen de gemeente. Daarbij is gekeken naar aspecten zoals eigendomsvormen, prijsklassen, woningtypen en woonvormen. Op het moment bestaat er al een licht tekort aan huurwoningen en in de zeer goedkope koopsector. Er wordt door de demografische ontwikkelingen in de gemeente een toenemende opgave gezien op het gebied van appartementen. In de koopsector wordt vanuit de woningmarktanalyse op (middel)lange termijn een afnemende opgave gezien, die op den duur negatief wordt. Bovendien wordt nieuwbouw volgens Stec ook niet uitgesloten in de woningmarktanalyse, omdat uit wordt gegaan van 245 tot 585 extra nieuwbouwwoningen. Een voorwaarde is wel dat de nieuwbouw moet aansluiten bij de kwalitatieve opgaven en tot een verrijking van de bestaande voorraad moet leiden.
4.4. Op 23 januari 2019 heeft BSP gereageerd op de reactie van Stec. BSP betwist niet dat er door het in acht nemen van een langere periode een stabiel beeld kan worden gevormd dat gebruikt kan worden voor een voorspelling op de lange termijn. Volgens haar zijn de woonvisie en de woonprogrammering echter hoofdzakelijk bedoeld als instrument om te sturen op de korte en middellange termijn. Volgens BSP blijkt uit de recente marktcijfers ook dat er grote vraag is naar woningen in Schouwen-Duiveland, dat het aanbod opdroogt en dat het beeld van vertrekkende jongeren achterhaald is. De Primos-prognose 2018 toont volgens haar ook aan dat Schouwen-Duiveland voorlopig nog blijft groeien en dat er vraag naar woningen is. Bovendien is de achterblijvende huishoudensgroei volgens BSP het gevolg van een achterblijvende woningbouwproductie. Ten aanzien van de voorspelling dat 40% van de uitbreidingsvraag voor de periode van 2017 tot en met 2027 zal bestaan uit appartementen stelt BSP dat dit aandeel, gelet op de behoefte aan grondgebonden woningen, niet te verantwoorden is. Het volgen van dit advies leidt volgens BSP tot een afname van instroom en de situatie waar niet wordt voorzien in de vraag van ouderen naar een grondgebonden nultredenwoning of gelijkvloerse woning. Tot slot geeft BSP aan dat de mismatch tussen de bestaande voorraad en de vraag bestaat doordat de woningen in Schouwen-Duiveland voor een deel op de verkeerde plek staan, zoals kleinere kernen, in plaats van Zierikzee. De mismatch wordt daarnaast veroorzaakt door het feit dat de bestaande woningen deels zijn verouderd, aldus BSP.
4.5. De Afdeling stelt voorop dat de raad bij een besluit omtrent het weigeren van een verklaring van geen bedenkingen beleidsruimte heeft.
De raad heeft ter onderbouwing van de besluiten verwezen naar de rapporten van Stec. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarbij voldoende gemotiveerd dat deze rapporten een representatief beeld geven van de woningmarkt. Dat daarin bandbreedtes zijn gehanteerd, trendmatige ontwikkelingen zijn geschetst en meerdere prognoses zijn gehanteerd, is eigen aan een woningmarktanalyse. Zoals Stec heeft toegelicht, is er in de woningmarktanalyse niet alleen gekeken naar de jaren waarin het slechter ging met de woningmarkt, zoals door BSP opgemerkt. Waar mogelijk is er ook gekeken naar de jaren waarin de woningmarkt herstelde en groeide. De Afdeling volgt de stellingen van AM Zeeland en de C.V. dat de woningmarktanalyse een negatief beeld schetst, dat de omslag van de woningmarkt in Schouwen-Duiveland daarin niet is betrokken en dat de gebruikte prognoses zijn verouderd en onjuist zijn gebruikt, daarom niet.
Anders dan AM Zeeland en de C.V. stellen, staat in de woningmarktanalyse niet dat ouderen alleen op zoek zijn naar appartementen. In de woningmarktanalyse staat dat door de vergrijzing te verwachten is dat de voorkeuren over een langere periode verschuiven naar een grotere voorkeur voor huurappartementen en nultredenwoningen. Er wordt niet ontkend dat een deel van de ouderen een voorkeur heeft voor grondgebonden woningen, maar daarbij is van belang dat het gaat om grondgebonden nultredenwoningen of gelijkvloerse woningen.
Voor zover AM Zeeland en de C.V. aanvoeren dat niet in acht is genomen dat de woningvoorraad niet goed aansluit op de huidige vraag, overweegt de Afdeling dat in hoofdstuk 4 van de woningmarktanalyse uitgebreid is gekeken naar de verhouding tussen de voorraad en de vraag in Schouwen-Duiveland. Daarbij is, zoals door Stec toegelicht, gekeken naar eigendomsvormen, prijsklassen, woningtypen en woonvormen. Uit de woningmarktanalyse blijkt onder meer dat het aantal appartementen in de voorraad procentueel kleiner is dan de voorkeur, terwijl het aantal grondgebonden woningen in de voorraad juist groter is dan de voorkeur. Verder is aangegeven dat de voorraad in de groeikernen qua eigendomsvormen redelijk goed aansluit op de gemeentebrede voorkeuren, maar dat de voorraad aan appartementen en nultredenwoningen onvoldoende aansluit op de kwalitatieve vraag. Dit laatste geldt ook voor de balanskernen. Voor de balans- en de transitiekernen geldt voorts dat de woningvoorraad voor het overige relatief goed aansluit op de vraag. Daarom dient in die kernen de focus te liggen op het behoud van de bestaande woningvoorraad en wat nieuwbouw betreft met name op kwalitatieve vervangingsopgaven waar dat nodig is.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat niet is aangetoond dat aan de woningmarktanalyse zodanige gebreken kleven dat de raad deze niet aan zijn weigering om de verklaringen van geen bedenkingen te verlenen ten grondslag heeft mogen leggen. In wat AM Zeeland en de C.V. hebben aangevoerd en wat BSP in haar second opinion en nadere reactie naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de in de woningmarktanalyse neergelegde verwachtingen over de ontwikkeling van de woningmarkt zo afwijken van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten, dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren.
Het betoog faalt.
Samenwerkingsovereenkomst
5. AM Zeeland en de C.V. betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de raad de verklaringen van geen bedenkingen niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij voeren aan dat het weigeren van de verklaringen van geen bedenkingen in strijd is met de samenwerkingsovereenkomst (hierna: de SOK). Volgens AM Zeeland en de C.V. heeft de raad niet onderkend dat hij verplicht is om zich in te spannen om, zoals overeengekomen, 700 woningen te realiseren. Dat de gemeente in strijd met de SOK handelt, blijkt ook uit het vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 maart 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:1618, aldus AM Zeeland en de C.V.
5.1. De SOK is op 2 juni 2006 gesloten tussen de gemeente Schouwen-Duiveland, de rechtsvoorganger van AM Zeeland Projectgroep De Lanen B.V. en de C.V.
De SOK heeft onder meer als doel de samenwerking tussen partijen ter realisering van de locatie- en opstalontwikkeling, het toetsingskader, de planning en fasering waarbinnen de ontwikkeling dient plaats te vinden en de rechten en plichten van partijen vast te leggen. In artikel 3.1 van de SOK staat dat wat in de SOK is bepaald, de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van de gemeente onverlet laat, onverminderd wat in de SOK is bepaald met betrekking tot de publiekrechtelijke medewerking van de gemeente. De gemeente zal zich volgens dit artikel inspannen haar publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen zodanig uit te oefenen, dat de SOK en andere uit de overeenkomst voortvloeiende overeenkomsten kunnen worden uitgevoerd conform de in de SOK vastgestelde afspraken en dat de daarin nagestreefde samenwerking zoveel mogelijk wordt bevorderd.
5.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de in 2006 en 2015 gemaakte afspraken gekwalificeerd moeten worden als belangen die bij de besluitvorming betrokken dienen te worden. De raad heeft de belangen van AM Zeeland en de C.V. bij de naleving van de SOK afgewogen in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Vanuit ruimtelijk oogpunt acht de raad het onwenselijk om de woningvoorraad conform de aanvragen te vergroten. Daarbij betrekt de raad dat fase 2 van het plan Noorderpolder II nog niet is afgerond en dat eerst deze fase dient te worden afgerond alvorens aan bebouwing in fase 3 kan worden begonnen. Daarnaast bestaat er volgens de raad de vrees voor verslechtering van de kwaliteit van de leefomgeving. Bovendien staan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en de regionale woningmarktafspraken aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunningen in de weg, aldus de raad.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1323, kan een overeenkomst niet leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken.
Naar het oordeel van de Afdeling moet de raad deze afweging ook maken in het geval hij in het kader van art. 6.5, tweede lid, van het
Bor een besluit moet nemen over het al dan niet verlenen van een verklaring van geen bedenkingen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de raad de betekenis van de SOK heeft miskend. De raad heeft de SOK en de daaruit voortvloeiende inspanningsverplichting meegenomen bij de afweging van de betrokken belangen in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de vrees voor verslechtering van de kwaliteit van de leefomgeving en de omstandigheid dat vergroting van de woningvoorraad ter plaatse onwenselijk is, heeft de raad in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan het belang van een goede ruimtelijke ordening dan aan het belang van AM Zeeland en de C.V. bij verlening van de gevraagde omgevingsvergunningen. Het civiele vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 maart 2019, waarin is beslist dat het college in strijd met de inspanningsverplichting uit de SOK heeft gehandeld en waaruit mogelijk een verplichting tot schadevergoeding volgt, heeft betrekking op de civielrechtelijke vraag of de gemeente zich aan de SOK heeft gehouden. Een beslissing in dat geschil kan er niet toe leiden dat het hiervoor beschreven publiekrechtelijke afwegingskader een ander wordt. Er bestaat dus geen grond voor het oordeel dat de raad het belang van AM Zeeland en de C.V. in redelijkheid zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Afdwingen naleving SOK
6. AM Zeeland en de C.V. betogen dat de rechtbank heeft miskend dat naleving van een bevoegdhedenovereenkomst, zoals de SOK, alleen afgedwongen kan worden bij de bestuursrechter en niet bij de civiele rechter. Met de overweging dat het tekortschieten in de naleving van de SOK alleen kan leiden tot een verplichting om eventuele schade te vergoeden, heeft de rechtbank miskend dat het aan haar was om de rechtmatigheid van de besluiten van 16 juli 2018 te beoordelen met inachtneming van de verplichting die voortvloeit uit de SOK, aldus AM Zeeland en de C.V.
6.1. De Afdeling volgt AM Zeeland en de C.V. niet in dit standpunt. De rechtbank heeft overwogen dat niet gezegd kan worden dat het college de betekenis van de SOK heeft miskend. Het college heeft aangegeven dat hij de betekenis van de SOK, en daarmee de belangen van AM Zeeland en de C.V., wel degelijk heeft meegenomen in zijn afweging, maar dat hij daar geen doorslaggevende betekenis aan heeft toegekend. De rechtbank acht dit niet onjuist. In een bestuursrechtelijke procedure als de onderhavige komt aan een goede ruimtelijke ordening doorslaggevende betekenis toe boven de belangen van de contractpartners van de SOK. Indien en voor zover de gemeente Schouwen-Duiveland daardoor toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van de SOK dan kan dat hooguit leiden tot de verplichting eventuele schade te vergoeden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank door aldus te overwegen bij de beoordeling van het beroep van A.M. Zeeland en de C.V. tegen de bestreden besluiten het juiste wettelijke kader en de daarbij behorende maatstaf gehanteerd. Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat een vordering tot nakoming en/of schadevergoeding op grond van de SOK in deze procedure niet aan de orde is.
Het betoog van A.M. Zeeland en de C.V. slaagt dan ook niet.
Stedelijke ontwikkeling
7. Gelet op wat hiervoor is overwogen, staat vast dat er voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunningen verklaringen van geen bedenkingen nodig zijn en dat de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de verklaringen van geen bedenkingen te verlenen. Het college moest dus deze vergunningen ingevolge artikel 2.20a van de Wabo weigeren. Zodoende komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de vraag of de aanvragen in strijd zijn met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
531-884.