Uitspraak
202004486/1/R1.
Datum uitspraak: 21 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heythuysen, gemeente Leudal,
en
provinciale staten van Limburg,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2020 hebben provinciale staten de Luchthavenregeling [helihaven] Heythuysen (hierna: de luchthavenregeling) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Provinciale staten, [partij] en [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2021, waar [appellant A], bijgestaan door mr. C.J.H. Delissen, advocaat te Tilburg, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, vergezeld door T.J.G. Beijers en B. Kleijnen, zijn verschenen. Verder is ter zitting als partij gehoord [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. G.A.M. van de Wouw, rechtsbijstandverlener te Noorbeek.
Overwegingen
Inleiding
1. De luchthavenregeling is van toepassing op de helikopterluchthaven aan de [locatie] te Heythuysen, die wordt geëxploiteerd door [partij] (hierna: de helihaven). Het terrein was al in gebruik als helihaven. De minister van Verkeer en Waterstaat had daarvoor bij beschikking van 13 augustus 2009 toestemming verleend op grond van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (hierna: de BIGNAL-beschikking). De luchthavenregeling vervangt de BIGNAL-beschikking.
[appellant A] en [appellant B] wonen in de omgeving van de helihaven en kunnen zich niet met de luchthavenregeling verenigen.
2. Provinciale staten hebben twee keer eerder een luchthavenregeling voor de helihaven vastgesteld. Die besluiten van 17 december 2010 en 20 december 2013 heeft de Afdeling bij uitspraken van respectievelijk 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5896, en 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1346, vernietigd.
Regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Intrekking beroepsgrond
4. [appellant A] en [appellant B] hebben ter zitting hun beroepsgrond over het provinciale beleid met betrekking tot het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van helikopters (TUG) ingetrokken.
Bevoegdheid van provinciale staten
5. De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende.
6. Op grond van artikel XV, eerste lid, van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) moest voor een burgerluchthaven waarvoor een BIGNAL-beschikking is afgegeven en waarvoor geen luchthavenbesluit nodig is, binnen een jaar na 1 november 2009 een luchthavenregeling als bedoeld in artikel 8.64, eerste lid, van de Wet luchtvaart worden vastgesteld.
Op grond van artikel IX, derde lid, blijft een BIGNAL-beschikking geldig totdat voor de luchthaven een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling in werking is getreden.
6.1. Bij de Verzamelwet IenM 2017 is artikel 8.64 van de Wet luchtvaart gewijzigd in die zin dat de bevoegdheid om een luchthavenregeling vast te stellen niet meer aan provinciale staten wordt toegekend, maar aan het college van gedeputeerde staten. Deze wijziging van de Wet luchtvaart is op 30 augustus 2017 in werking getreden.
Artikel IV, eerste lid, van de Verzamelwet IenM 2017 bepaalt dat het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van deze wet van toepassing blijft ten aanzien van een luchthavenregeling waarvoor een aanvraag is ingediend voor dat tijdstip.
6.2. Voor de luchthavenregeling is geen aanvraag ingediend. Het in artikel IV, eerste lid, van de Verzamelwet IenM opgenomen overgangsrecht is daarom niet van toepassing. Dit betekent dat provinciale staten niet bevoegd waren om een luchthavenregeling voor de helihaven vast te stellen. Het besluit van provinciale staten van 29 juni 2020 is daarom in strijd met artikel 8.64 van de Wet luchtvaart en dient te worden vernietigd.
7. Het college van gedeputeerde staten heeft het voorstel tot de luchthavenregeling aan provinciale staten gedaan, die het voorstel integraal hebben overgenomen. Uit het voorstel en de besluitenlijst van de vergadering van het college van 11 februari 2020 blijkt dat het college de luchthavenregeling zekerheidshalve aan provinciale staten ter bekrachtiging heeft voorgelegd. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding te onderzoeken of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven.
Toegestaan gebruik
8. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de helihaven in strijd met de BIGNAL-beschikking wordt gebruikt voor niet-bedrijfsgebonden activiteiten, zoals rondvluchten, reclamevluchten, bruidsvluchten en vluchten door derden. Ter ondersteuning van dit betoog hebben zij de vluchtregistratie van het jaar 2020 overgelegd. Op de zitting hebben zij toegelicht dat, gelet op het strijdige gebruik, onvoldoende gemotiveerd is dat het om een legaal bestaande helihaven gaat waarvoor de omzettingsverplichting geldt. Het met de BIGNAL-beschikking en ook met de luchthavenregeling strijdige gebruik is volgens hen ten onrechte niet bij de besluitvorming betrokken.
8.1. In artikel 1 van Pro de BIGNAL-beschikking is bepaald dat de helihaven bestemd is voor vervoer ten behoeve van het eigen bedrijf van [partij] In de toelichting daarbij is vermeld dat dit betekent dat de helihaven niet gebruikt mag worden voor verkeersvluchten, zijnde geregelde vluchten, ongeregelde vluchten en rondvluchten, en voor niet-vervoersvluchten, zijnde commerciële vluchten zoals reclamevluchten, spuitvluchten en lesvluchten. De toelichting vermeldt verder dat de helihaven in uitzondering hierop wel mag worden gebruikt voor het uitvoeren van inspectievluchten in opdracht van overheidsinstanties.
In artikel 4, eerste volzin, van de luchthavenregeling is bepaald dat de helihaven uitsluitend bestemd is voor vervoer ten eigen behoeve of ten behoeve van het bedrijf [partij].
8.2. [partij] bestrijdt dat de helihaven wordt gebruikt voor vluchten die in strijd zijn met de BIGNAL-beschikking of de luchthavenregeling. Ook uit het luchthavenregister 2020 blijkt volgens haar dat overeenkomstig de BIGNAL-beschikking en de luchthavenregeling is gevlogen. Alleen over de in het register opgenomen vlucht waarbij ‘sightseeing’ is vermeld, zou twijfel kunnen bestaan.
8.3. De Afdeling stelt vast dat artikel 4, eerste volzin, van de luchthavenregeling ook een beperking inhoudt van het soort vluchten waarvoor de helihaven mag worden gebruikt. Ter zitting hebben provinciale staten bevestigd dat de onder de BIGNAL-beschikking geldende beperking van het soort vluchten is overgenomen in artikel 4, eerste volzin, van de luchthavenregeling. Het toegestane gebruik is op dit punt dus niet verruimd.
Uit het overgelegde luchthavenregister blijkt niet dat de helihaven stelselmatig wordt gebruikt voor vluchten die niet zijn toegestaan. Ook is niet gebleken dat [partij] niet kan of wil voldoen aan artikel 4, eerste volzin, van de luchthavenregeling. In het betoog over strijdig gebruik ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de luchthavenregeling niet zorgvuldig is voorbereid of niet deugdelijk is gemotiveerd. Voor zover [appellant A] en [appellant B] ter zitting hebben gewezen op andere informatie waaruit het strijdige gebruik zou blijken, is dit in strijd met de goede procesorde pas op een zo laat tijdstip aan de orde gesteld, dat de Afdeling daaraan voorbij moet gaan.
De Afdeling wijst er verder op dat tegen overtreding van artikel 4, eerste volzin, van de luchthavenregeling handhavend kan worden opgetreden. Een besluit over handhaving ligt nu echter niet voor.
8.4. Het betoog faalt.
9. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het onredelijk is dat de gebruiksruimte die de luchthavenregeling aan Coolen biedt aanzienlijk ruimer is dan de gebruiksruimte die de BIGNAL-beschikking biedt. Zij stellen dat het verbod op het uitvoeren van commerciële vluchten is geschrapt en dat de categorieën helikopters die van de helihaven gebruik mogen maken zijn uitgebreid.
9.1. De Afdeling stelt voorop dat op grond van de luchthavenregeling maximaal 530 vliegbewegingen per jaar mogen worden uitgevoerd, terwijl de BIGNAL-beschikking 700 vliegbewegingen per jaar toelaat. In zoverre worden de gebruiksmogelijkheden van de helihaven dus niet verruimd, maar juist beperkt.
Zoals hierboven onder 8.3 al is overwogen, wordt het toegestane gebruik wat het soort vluchten betreft ook niet verruimd.
9.2. Artikel 4, tweede volzin, van de luchthavenregeling bepaalt dat de luchthaven hoofdzakelijk en overwegend mag worden gebruikt door helikopters genoemd in, of vergelijkbaar met, de Appendices categorieën 010 en 011 uit de ‘Indelingslijst voor vliegtuigcategorie toewijzing voor overige burgerluchthavens Supplement 1 van versie 13.3 van de Appendices’.
In artikel 2, tweede lid, van de BIGNAL-beschikking is bepaald dat de helihaven mag worden gebruikt door hefschroefvliegtuigen die overeenkomstig het Flight Manual mogen opereren op een helihaven met een landingsplaats van 18 bij 18 m, omgeven door een 5 m brede veiligheidszone.
In reactie op de door [appellant A] en [appellant B] naar voren gebrachte zienswijze heeft het college in zijn voorstel aan provinciale staten overwogen dat de BIGNAL-beschikking geen directe beperking tot bepaalde helikoptertypen bevat. Verder is overwogen dat indien er incidentele vluchten met zwaardere helikopters plaatsvinden er effectief op jaarbasis minder vluchten mogelijk zijn dan bij uitsluitend gebruik van helikopters uit de categorieën 010 en 011. In het verweerschrift en ter zitting is toegelicht dat het vliegen met een zwaardere helikopter betekent dat de geluidruimte sneller opgesoupeerd wordt.
[appellant A] en [appellant B] hebben de reactie op hun zienswijze, inhoudende dat de BIGNAL-beschikking geen beperking tot bepaalde helikoptertypen bevat, in beroep niet gemotiveerd bestreden. [partij] heeft ter zitting onweersproken gesteld dat onder de BIGNAL-beschikking ook veel zwaardere helikopters dan helikopters van categorieën 010 en 011 zijn toegestaan. [appellant A] en [appellant B] bestrijden verder niet dat het gebruik van zwaardere helikopters betekent dat minder vluchten op jaarbasis mogelijk zijn in verband met de beperkte geluidruimte. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om aan te nemen dat het toegestane gebruik op dit punt is verruimd.
9.3. Het betoog faalt.
10. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de luchthavenregeling ten onrechte toelaat dat wordt geland op een andere plaats dan de daarvoor bedoelde en specifiek ingerichte landingsplaats.
10.1. Artikel 6 van Pro de luchthavenregeling bepaalt dat landingen bij voorkeur op de gewaarmerkte landingsplaats, doch altijd binnen een straal van 50 m van deze plaats, dienen te worden uitgevoerd.
Uit de reactie op de door [appellant A] en [appellant B] naar voren gebrachte zienswijze blijkt dat dit voorschrift is opgenomen met het oog op het hoveren aan het begin of het einde van een vlucht. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat in de praktijk bij de landing wordt gedaald tot ongeveer 1 m boven de gewaarmerkte landingsplaats, waarna de helikopter laag over de grond naar de stallingsplaats wordt gevlogen. Om discussie hierover te voorkomen, is artikel 6 opgenomen Pro.
10.2. Het op ongeveer 1 m hoogte boven de grond verplaatsen van een helikopter tussen de helikopterlandingsplaats en de stallingsplaats, omdat wielen ontbreken, is geen onderdeel van de landing of het opstijgen, maar moet worden gezien als daarvan te onderscheiden taxiën. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:405 (rechtsoverweging 11.2).
Met artikel 6 is Pro mogelijk gemaakt dat helikopters niet aanvliegen en landen op de gewaarmerkte landingsplaats, maar op een onbepaalde locatie op een afstand van maximaal 50 m van die landingsplaats. Gezien de toelichting van provinciale staten is dat niet bedoeld. Mede gelet op de mogelijke gevolgen voor de veiligheid, hebben provinciale staten de luchthavenregeling in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid. De Afdeling merkt daarbij op dat artikel 6 niet Pro nodig is om met een helikopter tussen de landings- en stallingsplaats te kunnen hoveren.
10.3. Dit betoog slaagt.
Aan- en uitvliegen
11. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rapporten van Adecs airinfra consultants (hierna: Adecs) niet aan de luchthavenregeling ten grondslag mochten worden gelegd. In de rapporten is uitgegaan van vliegassen van 62 en 267 graden. Deze vliegassen sluiten niet aan bij de luchthavenregeling, waarin vliegassen van 60 en 270 graden zijn voorgeschreven. In de rapporten is verder uitgegaan van te grote vliegsectoren. Volgens [appellant A] en [appellant B] wordt voor het bepalen van vliegsectoren in de praktijk plus of min 5 graden ten opzichte van de vliegas aangehouden. In de rapporten is echter uitgegaan van plus of min 14 graden aan de westzijde en plus of min 17 graden aan de oostzijde. Hierdoor zou in strijd met de luchtvaartwetgeving op te lage hoogte over de bebouwde kom worden gevlogen. De vliegsectoren liggen bovendien over de no-flyzones boven de kern Heythuysen en het stiltegebied Leudal, aldus [appellant A] en [appellant B].
11.1. Op grond van artikelen 4 en 5 van de Regeling burgerluchthavens moeten de geluidcontour en de risicocontour worden berekend en bepaald overeenkomstig de in bijlage 1 respectievelijk bijlage 2 van de regeling opgenomen voorschriften. In paragraaf 4.1 van bijlage 1 is voor luchthavens zonder naderingsluchtverkeersleiding vermeld dat de wijze waarop grondpaden, spreidingsgebieden, en daaruit af te leiden deelroutes worden vastgesteld, geen deel uitmaakt van het berekeningsvoorschrift. In de toelichting op de uitgevoerde geluidsberekeningen dient te worden beschreven en gemotiveerd wat er op dit punt in de berekeningen is toegepast. In paragraaf 2.5 van bijlage 2 is beschreven dat in de bepaling van het plaatsgebonden risico voor helikopters een verband wordt gelegd tussen de locatiekansdichtheid en de aan- en uitvliegrichtingen van de helikopterlandingsplaats. De overheersende aan- en uitvliegrichtingen moeten worden gespecificeerd door een sectorverdeling. De sectorverdeling beschrijft de aan- en uitvliegrichtingen via sectoren.
11.2. Artikel 5 van Pro de luchthavenregeling bepaalt dat het in- en uitvliegen geschiedt in de richtingen 60 graden en 270 graden, gerekend vanuit de helikopterlandingsplaats, tenzij de vliegveiligheid anders vereist. Er geldt een no-flyzone binnen de sector 290 graden via 360 graden tot 045 graden. Binnen de zone van 079 graden tot 253 graden mag enkel gebruik worden gemaakt indien de weersomstandigheden dit absoluut vereisen.
11.3. De rapporten van Adecs van 11 november 2019 "Berekeningsrapport externe veiligheid Helihaven Coolen" en "Akoestisch onderzoek Helihaven Coolen" vermelden dat een vliegsector wordt bepaald door een richting en een openingshoek. Voor sector west is uitgegaan van een vliegsector van plus of min 14 graden ten opzichte van de vliegas 267 graden. Voor sector noordoost is uitgegaan van een vliegsector van plus of min 17 graden ten opzichte van de vliegas 62 graden. In de rapporten is beschreven hoe deze vliegsectoren zijn bepaald. Het spreidingsgebied voor sector west is bepaald op basis van de omliggende bebouwing. Sector noordoost is bepaald op basis van de vrijwillige no-flyzone (290˚tot 045˚) en het stiltegebied ten oosten van de helihaven. Dit stiltegebied wordt zoveel mogelijk vermeden met de grens van de sector op 079 graden.
In een memo van 12 mei 2021 heeft Adecs naar aanleiding van het beroep van [appellant A] en [appellant B] nader toegelicht dat de vliegassen in het midden van de bepaalde vliegsectoren liggen en uitkomen op 62 en 267 graden. Deze vliegassen en de vliegassen in artikel 5 van Pro de luchthavenregeling komen volgens Adecs beide overeen met richtingen 06-27 volgens de gebruikelijke aanduiding in de luchtvaartcommunicatie. Factoren die invloed hebben op de spreiding over deze richtingen zijn volgens Adecs bijvoorbeeld de nauwkeurigheid in navigatie en de aanwezigheid van visuele ‘bakens’ die de helikopterpiloot helpen de vliegrichting te bepalen. Een afwijking van plus of min 10 graden wordt volgens Adecs veelal als startpunt gehanteerd.
11.4. Uit de rapporten van Adecs van 11 november 2019, nader toegelicht in de memo van 12 mei 2021, blijkt dat bij het bepalen van de vliegsectoren is gekeken naar fysieke en beleidsmatige belemmeringen. Fysieke belemmeringen, namelijk de aanwezigheid van twee loodsen, bepalen de sectorhoeken bij vliegas 270. Beleidsmatige belemmeringen om aan- en uit te vliegen zijn de no-flyzone en het stiltegebied. Deze bepalen de sectorhoeken bij vliegas 60. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat Adecs hiermee een onjuiste spreiding van het luchthavenluchtverkeer heeft aangehouden. Hun stelling dat in de praktijk een sectorhoek van plus of min 5 graden ten opzichte van de vliegas wordt aangehouden, is door provinciale staten betwist en hebben [appellant A] en [appellant B] niet onderbouwd. Ter zitting hebben zij gesteld dat de sectorhoek maximaal plus 5 graden ten opzichte van vliegas 270 kan zijn, omdat dat de ruimte tot de bebouwde kom is en de regelgeving verbiedt om lager dan 300 m boven de bebouwde kom te vliegen. De minimum vlieghoogte in de door hen bedoelde regelgeving gold en geldt echter niet wanneer lager vliegen nodig is voor het opstijgen of landen. Bovendien hoeft een helikopter in de praktijk niet rechtdoor te vliegen, zoals provinciale staten ter zitting hebben toegelicht, maar kan hij een bocht maken om de bebouwde kom of no-flyzones te ontwijken. De sectorhoeken zijn alleen gebruikt voor het bepalen van de geluid- en risicocontour.
De Afdeling ziet in het betoog van [appellant A] en [appellant B] geen grond voor het oordeel dat de rapporten van Adecs van 11 november 2019 niet aan de luchthavenregeling ten grondslag mochten worden gelegd.
11.5. Het betoog faalt.
12. [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen bevoegdheid bestaat om bij een luchthavenregeling no-flyzones in te stellen. De in artikel 5 opgenomen Pro no-flyzone is volgens hen bovendien niet goed gepositioneerd, omdat deze niet de gehele woonkern van Heythuysen dekt.
12.1. Artikel 5 van Pro de luchthavenregeling heeft betrekking op de aan- en uitvliegrichting en is daarmee een regel over het luchthavenluchtverkeer als bedoeld in artikel 8.64, tweede lid, van de Wet luchtvaart. Zoals provinciale staten ter zitting hebben toegelicht, is dit geen algemeen verbindend voorschrift over het gebruik van het luchtruim. Bij een luchthavenregeling kan geen no-flyzone boven een woonkern worden ingesteld.
12.2. Het betoog faalt.
Hoveren
13. [appellant A] en [appellant B] betogen dat in de berekende contour voor het plaatsgebonden risico en de geluidcontour ten onrechte geen rekening is gehouden met het hoveren tussen de landingsplaats en de helikopterberging. Zij betogen verder dat het hoveren als een afzonderlijke vlucht moet worden beschouwd en dus meetelt bij het totale aantal vluchten dat kan worden uitgevoerd.
13.1. Uit paragraaf 1.3 van bijlage 1 en paragraaf 2.6 van bijlage 2 bij de Regeling burgerluchthavens volgt dat het startende en landende luchthavenluchtverkeer bepalend zijn voor de risico- en geluidcontouren. Zoals hierboven onder 10.2 is overwogen, behoort daartoe niet het verplaatsen van helikopters tussen landings- en stallingsplaats. In wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de contouren op onjuiste wijze zijn berekend. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het hoveren voor de start of na de landing moet worden gezien als een afzonderlijke vlucht.
13.2. Het betoog faalt.
Veiligheid
14. [appellant A] en [appellant B] betogen dat helikoptervluchten onveilig zijn en dat in de luchthavenregeling ten onrechte geen aandacht is besteed aan het veilig gebruik van het luchthavengebied.
14.1. Dit betoog slaagt niet. In de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen zijn voorschriften over veilig gebruik van de helikopterluchthaven opgenomen. Voor een extra veiligheidstoets in het kader van de vaststelling van een luchthavenregeling, zoals [appellant A] en [appellant B] wensen, bestaat geen aanleiding.
Controle en handhaving
15. [appellant A] en [appellant B] betogen dat een gedegen controle en handhavingssystematiek ontbreekt. Met het bijhouden van een register wordt volgens hen spreekwoordelijk aan de slager gevraagd zijn eigen vlees te keuren. Volgens hen is gebleken dat de helihaven in strijd met de BIGNAL-beschikking werd gebruikt en dat provinciale staten daarvan onvoldoende op de hoogte waren.
15.1. Artikel 11 van Pro de luchthavenregeling bepaalt dat de beheerder in een register het aantal vliegbewegingen op de helihaven bijhoudt. Dit register moet binnen een maand na afloop van het kalenderjaar aan het cluster Vergunningen, Toezicht en Handhaving van de provincie Limburg worden gezonden.
De beheerder registreert verder op grond van artikel 22, eerste lid, en onder c, van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen onder meer het type luchtvaartuig en de aard van de vlucht.
15.2. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de helihaven aan de hand van deze geregistreerde gegevens kan worden gecontroleerd op naleving van de luchthavenregeling wat soort, aantal en spreiding van vluchten betreft. Ook kan worden gecontroleerd of de contouren nog binnen het luchthavengebied vallen.
Wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen. De suggestie dat de feitelijke situatie anders kan zijn dan de situatie, zoals die blijkt uit het register, gaat uit van een onjuiste registratie. Indien dat aan de orde is, kan daartegen worden opgetreden. De stelling dat de BIGNAL-beschikking werd overtreden is verder niet onderbouwd en provinciale staten hebben ter zitting onweersproken gesteld dat [appellant A] en [appellant B] geen verzoeken om handhaving hebben ingediend. Er zijn daarom geen aanwijzingen dat tegen overtreding van de luchthavenregeling niet kan of zal worden opgetreden.
15.3. Het betoog faalt.
Aanwijzing Nationaal Natuur Netwerk
16. [appellant A] en [appellant B] betogen dat bij de vaststelling van de luchthavenregeling ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat op minder dan 100 m van de helihaven percelen liggen die zullen worden aangewezen als Nationaal Natuur Netwerk. De eerste stappen voor aankoop van de percelen zijn volgens hen al gezet.
16.1. Provinciale staten hebben in het verweerschrift gesteld dat gesprekken zijn gevoerd over de eventuele grondaankoop van de door [appellant A] en [appellant B] bedoelde percelen. Volgens de laatste berichten wil de eigenaar de grond echter nog niet verkopen. Vervolgafspraken zijn niet gemaakt. Aangezien de aanwezigheid van de helihaven bekend is en daarvoor een BIGNAL-beschikking geldt, hebben provinciale staten geen reden gezien om vanwege een mogelijke aanwijzing als Nationaal Natuur Netwerk af te zien van vaststelling van de luchthavenregeling.
De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten om deze reden niet hoefden af te zien van vaststelling van de luchthavenregeling.
16.2. Het betoog faalt.
Vooringenomenheid
17. [appellant A] en [appellant B] betogen ten slotte dat de provincie toezeggingen aan [partij] heeft gedaan, waardoor de hele procedure een farce is geworden. Zij wijzen in dat verband op correspondentie tussen [partij] en de provincie uit 2016 en 2017.
17.1. In artikel 2:4 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid moet vervullen. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant A] en [appellant B] zo, dat zij aanvoeren dat het college en provinciale staten vooringenomen hebben gehandeld.
17.2. De door [appellant A] en [appellant B] overgelegde correspondentie betreft de bereidheid van de exploitant om het aantal vliegbewegingen te reduceren tot 530 en de reactie van het college daarop. In de brief van het college van 3 mei 2017 staat dat, mocht een vastgestelde luchthavenregeling met 530 vliegbewegingen op jaarbasis onverhoopt niet in stand blijven in een beroepsprocedure, waardoor een nieuwe besluitvormingsprocedure moet worden gestart, in die nieuwe besluitvormingsprocedure moet worden uitgegaan van het aantal vliegbewegingen uit de BIGNAL-beschikking (700).
Uit deze briefwisseling kan de Afdeling niet opmaken dat het college of provinciale staten vooringenomen waren. Voor het oordeel dat deze bestuursorganen bij de vaststelling van de luchthavenregeling in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb hebben gehandeld, bestaat daarom geen grond.
17.3. Het betoog faalt.
Conclusie
18. Uit wat hierboven onder 6.2 en 10.2 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
De beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] slagen niet, met uitzondering van de beroepsgrond die is gericht tegen artikel 6 van Pro de luchthavenregeling. De Afdeling ziet aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand blijven. Alleen de rechtsgevolgen van artikel 6 van Pro de luchthavenregeling blijven niet in stand. Dit betekent dat de luchthavenregeling van kracht blijft zonder artikel 6.
19. Provinciale staten moeten de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van provinciale staten van Limburg van 29 juni 2020, no G-20-006;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover deze niet artikel 6 van Pro de luchthavenregeling betreffen;
IV. veroordeelt de provinciale staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat de provinciale staten van Limburg aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
148
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
[…]
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 8:72
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
[…]
Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (Stb. 2008, 561)
Artikel IX
[…]
3. Een besluit voor een burgerluchtvaartterrein afgegeven op grond van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen of een ontheffing voor burgerluchtvaart afgegeven op grond van artikel 14, tweede lid, onderdeel b, van de Luchtvaartwet blijft geldig totdat voor deze luchthaven een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling als bedoeld in de Wet luchtvaart, in werking is getreden.
Artikel XV
1. Binnen een jaar na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet wordt een luchthavenregeling als bedoeld in artikel 8.64, eerste lid, van de Wet luchtvaart, vastgesteld voor burgerluchthavens waarvoor een besluit is afgegeven op grond van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen of die een ontheffing hebben gekregen op grond van artikel 14, tweede lid, onderdeel b, van de Luchtvaartwet en die:
a. op grond van artikel 8.1, tweede lid, van de Wet luchtvaart burgerluchthavens van regionale betekenis zijn, en
b. waarvoor op grond van artikel 8.1a, derde lid, van die wet vaststelling van een luchthavenbesluit niet is vereist.
[…].
Wet van 17 mei 2017 tot wijziging van de Wet luchtvaart en enkele andere wetten (Verzamelwet IenM 2017) (Stb. 2017, 320)
Artikel IV
1. Het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een luchthavenregeling als bedoeld in artikel 8.64 van de Wet luchtvaart waarvoor een aanvraag is ingediend voor dat tijdstip.
2. Een luchthavenregeling die bij verordening van provinciale staten is vastgesteld op grond van artikel 8.64 van de Wet luchtvaart zoals dat luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, wordt aangemerkt als een luchthavenregeling vastgesteld bij besluit van gedeputeerde staten op grond van artikel 8.64 van de Wet luchtvaart, zoals dat komt te luiden na inwerkingtreding van deze wet.
3. Uiterlijk op 31 december 2017 worden alle bestaande veiligheidscertificaten met een looptijd van vijf jaar vervangen door een veiligheidscertificaat voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 8a.4 van de Wet luchtvaart. Aan de vervanging bedoeld in de eerste volzin zijn geen kosten verbonden.
Wet luchtvaart
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
luchthaven: een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen met inbegrip van:
1°. de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond,
[…]
luchthavenluchtverkeer: het onder het begrip luchthaven, in de aanhef en onder 1°, bedoelde luchtverkeer;
[…]
luchtverkeer: het geheel der verplaatsingen van luchtvaartuigen in de lucht of op een luchthaven, alsmede het gebruik van het luchtruim door toestellen die geen luchtvaartuigen zijn;
[…].
Artikel 8.1a
[…]
3. Het is verboden een overige burgerluchthaven in bedrijf te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. Vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist indien buiten het luchthavengebied het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer zodanig is dat dit gevolgen heeft voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt de mate van externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting buiten het luchthavengebied bepaald die vaststelling van gevolgen voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven noodzakelijk maakt. Daarbij kan worden bepaald dat voor daarbij te omschrijven luchthavens in elk geval kan worden volstaan met de vaststelling van een luchthavenregeling. De voordracht voor een krachtens dit lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.
[…]
Artikel 8.64
1. Gedeputeerde staten stellen bij besluit een luchthavenregeling vast voor een luchthaven.
2. Een luchthavenregeling bevat regels omtrent het luchthavenluchtverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer. Een luchthavenregeling kan tevens bevatten:
a. grenswaarden die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting; of
b. regels die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico.
3. De in de luchthavenregeling opgenomen regels of grenswaarden bevorderen in ieder geval dat niet wordt voldaan aan het criterium op grond waarvan volgens artikel 8.1a, derde lid, vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist.
4. In een luchthavenregeling wordt het luchthavengebied vastgesteld. Het luchthavengebied wordt vastgesteld met behulp van een kaart waarop de ligging van dit gebied is aangegeven. Deze kaart wordt vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 10 000.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de in luchthavenregelingen op te nemen regels en grenswaarden.
6. De artikelen 8.19, 8.45, 8.46, 8.47a tot en met 8.49 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in artikel 8.47a voor «provinciale staten» wordt gelezen «gedeputeerde staten».
Besluit burgerluchthavens
Artikel 3
[…]
4. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent:
[…]
b. het berekenen en bepalen van de Lden-contouren en de contouren voor het plaatsgebonden risico;
[…].
Artikel 5
1. Vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist indien een contour van het plaatsgebonden risico van 10-6 of een geluidcontour van 56 dB(A) Lden buiten het luchthavengebied valt.
[…]
Regeling burgerluchthavens
Artikel 4
1. De Lden-contouren, de Lden-grenswaarden in handhavingspunten en de geluidbelasting in handhavingspunten worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 1 van deze regeling opgenomen voorschrift. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium opgestelde Indelingslijst luchtvaartuigtypen en van de Appendices van de voorschriften voor de berekening van de geluidbelasting in Lden.
[…]
Artikel 5
1. De 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren en het totaal risicogewicht worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 2 van deze regeling opgenomen voorschrift. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu in beheer zijnde lijst met standaardgegevens voor vliegtuigen en helikopters.
[…]