Uitspraak
202001553/1/R2.
Datum uitspraak: 21 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Sprundel, gemeente Rucphen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 januari 2020 in zaak nr. 18/2275 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een omgevingsvergunning voor het veranderen en uitbreiden van een varkenshouderij op het perceel aan de [locatie] in Sprundel (hierna: het perceel) buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 1 maart 2018 herroepen.
Bij besluit van 22 augustus 2018 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 28 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 14 augustus 2018 en 22 augustus 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.J.A.M. Bertens en ing. P. Veraart, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.R.C. Tieman, dr. M.W.M. Ogink en F. Bouman, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] exploiteert een varkenshouderij op het perceel. Zij wil het bedrijf uitbreiden van 4837 vleesvarkens, 648 opfokzeugen en 6 paarden naar 8077 vleesvarkens. Om deze dieren te huisvesten wil zij twee nieuwe stallen bouwen voor ieder 1200 vleesvarkens. Op 9 juni 2016 heeft [appellante] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het aangevraagde project voorziet in twee typen luchtwassers, de biologische combiluchtwasser BWL 2009.12 en de chemische combiluchtwasser BWL 2006.14. Bij het besluit van 1 maart 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] buiten behandeling gesteld, omdat [appellante] de aanvraag weigerde aan te vullen met een stalderingsbewijs. Bij het besluit van 22 augustus 2018 heeft het college de aangevraagde vergunning geweigerd. Aan deze weigering heeft het college ten grondslag gelegd dat het project niet voldoet aan de stalderingsregeling zoals opgenomen in de gewijzigde Verordening ruimte Noord-Brabant, die op 15 juli 2017 in werking is getreden. Aan de weigering heeft het college verder ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan artikel 3, eerste en vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv), gelezen in samenhang met de op 20 juli 2018 gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: de Rgv). Bij deze regeling zijn de emissiefactoren voor de combiluchtwassers die door [appellante] zijn aangevraagd, gewijzigd ten opzichte van de geuremissiefactoren in de Rgv zoals die gold ten tijde van de aanvraag. De gewijzigde geuremissiefactoren leiden ook tot een hogere cumulatieve geurbelasting, waardoor het project volgens het college ook niet voldoet aan artikel 7.3 van de Verordening ruimte Noord-Brabant.
2. Het hoger beroep gaat over de verbindendheid van de Rgv van 20 juli 2018 voor zover daarbij de geuremissiefactoren zijn gewijzigd.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft, voor zover van belang in dit hoger beroep, geen aanleiding gezien de wijziging van de Rgv onverbindend te achten. Volgens de rechtbank is de steekproef in het onderzoek door Wageningen University & Research (hierna: WUR) weliswaar niet voldoende representatief om een geurverwijderingsrendement van een bepaald type combiluchtwasser of het gemiddelde geurverwijderingsrendement van chemische combiluchtwassers vast te stellen, wat wordt bevestigd door het advies van 7 oktober 2019 van de door de rechtbank ingeschakelde Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB). Echter, op basis van deze steekproef, de bevindingen van de WUR over het werkingsprincipe van de combiluchtwassers en de overige metingen, heeft de staatssecretaris zich volgens de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voldoende aannemelijk is dat de combiwassers niet het geurverwijderingsrendement halen waar de oude Rgv van uitging. Gelet op de technische complexiteit van de materie is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris uit voorzorg de geuremissiefactoren van combiluchtwassers gelijk heeft kunnen stellen met die van enkelvoudige luchtwassers. De rechtbank ziet verder evenmin aanleiding om de Rgv in dit geval buiten toepassing te laten. Dit druist volgens de rechtbank teveel in tegen de dwingend voorgeschreven wijze waarop volgens de Wgv de geurbelasting van een veehouderij moet worden bepaald.
Gronden van het hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris gelet op de resultaten van de onderzoeken door de WUR in redelijkheid de geurverwijderingsrendementen uit de Rgv heeft kunnen wijzigen. Volgens [appellante] heeft de wijziging van de Rgv vergaande gevolgen voor bedrijven die reeds in een vergevorderd vergunningentraject zitten. De eisen van zorgvuldigheid, rechtszekerheid en de belangenafweging brengen met zich dat de omstandigheid dat voldoende aannemelijk is dat de rendementen in de oude Rgv te hoog waren, nog niet voldoende is om deze rendementen zo ingrijpend te wijzigen. Volgens [appellante] is de conclusie van de WUR dat de werking van de chemische combiluchtwasser BWL 2006.14 gelijk is aan een enkelvoudige chemische luchtwasser, niet juist. Bovendien is duidelijk dat voor bepaalde luchtwassers het verwijderingsrendement beduidend hoger is dan de 30% die bij de gewijzigde Rgv is opgenomen. Door een lager percentage vast te stellen dan uit de onderzoeken volgt, is gehandeld in strijd met de vereisten van een zorgvuldig beleid en een toereikende belangenafweging. Volgens [appellante] kan ten aanzien van chemische combiluchtwassers een geurverwijderingsrendement van meer dan 40% worden aangehouden en doet het wijzigen van de norm naar 30% geen recht aan de situatie.
Beoordeling
4.1. Bij de beoordeling van het betoog van [appellante] is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
4.2. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452 heeft overwogen is de intensiteit van die beoordeling afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro die wet) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
4.3. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wgv vormt die wet het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van geurhinder die zal worden veroorzaakt door een veehouderij. Dit toetsingskader is nader uitgewerkt in de Rgv. In artikel 3 van Pro de Wgv is geregeld bij welke geurbelasting op een geurgevoelig object de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Op grond van artikel 2, vijfde lid van de Rgv is de geuremissie vanuit een veehouderij de som van de voor de verschillende diercategorieën, gehouden in de onderscheiden dierenverblijven, berekende aantallen odour units per seconde per dier. Op grond van het zesde lid is het aantal odour units per seconde per dier van een diercategorie, het aantal dieren van die diercategorie vermenigvuldigd met de daarvoor in bijlage 1 opgenomen geuremissiefactor. Die geuremissiefactor is afhankelijk van de geurreductie die een luchtwasser in een bepaald stalsysteem kan behalen.
Tot 20 juli 2018 ging de Rgv ervan uit dat een biologisch gecombineerd luchtwassysteem in een stalsysteem van het type BWL 2009.12 een geurreductie van 85% kon behalen. Vanaf 20 juli 2018 is bijlage 1 van de Rgv aangepast in die zin dat de geuremissiefactoren van dieren die worden gehouden in een stalsysteem van het type BWL 2009.12 met een gecombineerd luchtwassysteem zijn gebaseerd op een geurreductie van 45%. Voor een chemisch gecombineerd luchtwassysteem in een stalsysteem van het type BWL 2006.14 gold tot 20 juli 2018 dat werd uitgegaan van een geurreductie van 70%. Vanaf 20 juli 2018 geldt voor dit type luchtwasser een geurreductie van 30%. De aanleiding voor de verhoging van de geuremissiefactoren is gelegen in de resultaten van twee onderzoeken die zijn uitgevoerd door de WUR. De resultaten van die onderzoeken zijn neergelegd in deel 1 en deel 2 van het rapport "Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen" van maart 2018.
4.4. In deel 1 van dat rapport, "Oriënterend onderzoek naar werking gecombineerde luchtwassers en verschillen tussen geurlaboratoria", is oriënterend onderzoek gedaan naar de werking van de gecombineerde luchtwassers van het type BWL 2006.14 en BWL 2009.12 bij varkensstallen in Nederland, waarbij de metingen zowel door een Nederlands als een Duits geurlaboratorium werden verricht. Het doel daarvan was om te verkennen of daarbij systematische verschillen in de gemeten geurconcentraties en geurrendementen tussen beide laboratoria optraden, en vast te stellen of de in de praktijkstallen gemeten geurrendementen van beide laboratoria overeenkwamen met de in de Rgv opgenomen geurreductiepercentages van beide typen combiluchtwassers. Uit deze studie is naar voren gekomen dat de bemeten combiluchtwassers aanzienlijk lagere geurrendementen realiseerden dan de waarde van 85% respectievelijk 70% waarvan werd uitgegaan in de Rgv op basis van geurmetingen uitgevoerd door Duitse laboratoria, en dat er grote systematische verschillen in geurconcentraties bestonden, gemeten door het Nederlandse en het Duitse geurlaboratorium.
Naar aanleiding van de resultaten uit dit onderzoek is vervolgens een steekproef uitgevoerd naar de werking van luchtwassers in de praktijk, hetgeen heeft geleid tot deel 2 van het rapport, "Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk". Daarbij is gekeken naar het geurreducerend vermogen van 16 chemische luchtwassers, 3 biologische luchtwassers en 29 combiluchtwassers, waaronder 4 chemische combiluchtwassers en 25 biologische combiluchtwassers. Uit de resultaten is naar voren gekomen dat de prestatieniveaus van de onderzochte chemische en biologische enkelvoudige luchtwassers dicht in de buurt van de Rgv-reductieniveaus lagen. Het prestatieniveau van de in de steekproef onderzochte combiluchtwassers lag echter aanzienlijk lager dan het Rgv-reductieniveau. Slechts 1 van de 29 onderzochte combiluchtwassers behaalde de Rgv-reducties voor geurverwijdering en het overall gemiddelde geurverwijderingspercentage van de combiluchtwassers bedroeg met 40% slechts de helft van het verwachte gemiddelde Rgv-reductieniveau. Het gemiddelde Rgv-reductieniveau voor combiluchtwassers lag daarmee in de buurt van de Rgv geuremissiereductiefactoren voor enkelvoudige luchtwassers. Dit kan volgens het WUR rapport mogelijk worden verklaard doordat combiluchtwassers ontwerptechnisch en procesmatig gezien op enkelvoudige luchtwassers lijken. Voor biologische combiwassers wordt in het WUR rapport in dat verband opgemerkt dat de geurverbindingen die niet worden afgevangen door een biologische luchtwasser, hoofdzakelijk verbindingen betreffen die slecht oplosbaar zijn, omdat deze anders zouden oplossen en afgevangen worden in het waswater. Het is daarom niet waarschijnlijk dat een additioneel watergordijn tot een grote toename in de geurverwijdering zou leiden. Iets vergelijkbaars is volgens de WUR van toepassing op de chemische combiluchtwassers. Naast de opeenvolgende chemische en waterwasstap is daarbij weliswaar sprake van een biofilterstap voor verdere geurverwijdering, maar de verblijftijd hierin is dusdanig klein dat het onwaarschijnlijk lijkt dat slecht wateroplosbare verbindingen hierin wél vergaand zouden worden afgebroken. Aanbevolen wordt om nader onderzoek te doen naar de mogelijke oorzaken voor de lagere prestatieniveaus van de combiluchtwassers.
4.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich gelet op de resultaten van de steekproef van de WUR in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de combiluchtwassers in de praktijk niet het geurverwijderingsrendement haalden waar in de Rgv van werd uitgegaan. Zoals hiervoor onder 4.4 is overwogen bedroeg het gemiddelde geurverwijderingspercentage van de combiluchtwassers met 40% slechts de helft van het verwachte gemiddelde Rgv-reductieniveau, waarbij door de WUR een aanzienlijke spreiding in het verwijderingsrendement is gemeten. De staatssecretaris heeft gelet daarop in redelijkheid aanleiding kunnen zien om uit voorzorg de geuremissiefactoren in de Rgv gewijzigd vast te stellen. De staatssecretaris heeft daarbij, gezien de door de WUR gemeten geurrendementen en de aanname van de WUR dat gecombineerde luchtwassystemen wat betreft het werkingsprincipe vergelijkbaar zijn met enkelvoudige luchtwassystemen, besloten de geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassystemen in afwachting van nader onderzoek voorlopig gelijk te stellen aan die van enkelvoudige luchtwassystemen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris in afwachting van de uitkomsten van nader onderzoek niet in redelijkheid bij de geurreductiepercentages van enkelvoudige luchtwassystemen heeft kunnen aansluiten. Gelet op de door de WUR gegeven toelichting over de werking van combiluchtwassers en anders dan [appellante] betoogt, is niet aannemelijk gemaakt dat de werking van combiluchtwassers zodanig afwijkend is van die van enkelvoudige luchtwassers, dat niet bij de geurreductiepercentages van enkelvoudige luchtwassers had kunnen worden aangesloten. Over het betoog van [appellante] dat de staatssecretaris minimaal had moeten uitgaan van een rendement van 40%, nu dat het gemiddelde geurverwijderingspercentage is dat uit het onderzoek van de WUR naar voren is gekomen, overweegt de Afdeling als volgt. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het op dit moment lastig is om vast te stellen welk rendement de combiluchtwassers (kunnen) behalen, mede vanwege de grote spreiding in het verwijderingsrendement dat de WUR heeft gemeten. Daarom is nader onderzoek vereist naar de werking van combiluchtwassers, de factoren die mogelijk van invloed zijn op het rendement en de wijze waarop het rendement van deze luchtwassers kan worden gemeten en verbeterd. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris vooruitlopend op dat onderzoek en uit voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden van veehouderijbedrijven in redelijkheid heeft kunnen besluiten de geurreductiepercentages reeds bij te stellen naar het niveau dat aantoonbaar minimaal in de praktijk kan worden gehaald. Zoals ook blijkt uit de Nota van toelichting bij de wijziging van de Rgv (Stcrt. 2018, nr. 39679), heeft de staatssecretaris hiermee willen voorkomen dat, in afwachting van verder onderzoek, de geuremissie bij nieuwvestiging of uitbreiding van veehouderijen wordt berekend met te lage geuremissiefactoren, waardoor omwonenden aan een te hoge geurbelasting kunnen worden blootgesteld. Een te hoge geurbelasting kan voor omwonenden langdurig tot een slechter woon- en leefklimaat leiden.
4.6. Voor zover [appellante] betoogt dat de wijziging van de geuremissiefactoren onevenredige gevolgen heeft voor bedrijven die, zoals zijzelf, al in een vergevorderd vergunningentraject waren, overweegt de Afdeling dat bij de vaststelling van de wijziging van de Rgv is onderkend dat deze wijziging gevolgen kan hebben voor aanvragen om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Dit blijkt uit de Nota van toelichting waarin staat dat - anders dan voor veehouderijen waarvoor geen milieu-omgevingsvergunning is vereist - geen overgangsrecht is opgenomen voor vergunningplichtige veehouderijen. Gelet hierop en op het belang van het woon- en leefklimaat van omwonenden dat wordt nagestreefd met de wijziging van de Rgv, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze wijziging en het niet voorzien in overgangsrecht op gespannen voet staan met het evenredigheidsbeginsel. Aan de Afdeling is niet gebleken dat door [appellante] al zodanig grote investeringen zijn gedaan voordat de vergunning is verleend, dat de gewijzigde Rgv om die reden in dit geval desalniettemin buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat de staatssecretaris in de schriftelijke uiteenzetting nog heeft gewezen op de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019.
Gelet op al het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien de gewijzigde Rgv onverbindend te achten of in dit geval buiten toepassing te laten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
842.