Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/1706 WABOM en BRE 19/1723 WABOM
uitspraak van 21 juni 2022 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1.[naam eiser] , te [woonplaats] ,
2. [naam eisers 1] ,te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol,
verder aangeduid als: eisers 1,
verder aangeduid als: eisers 1,
3.[naam eisers 2] , te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. J.E. Dijk,
verder aangeduid als eiseres 2,
tezamen aangeduid als eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, het college.
Als vergunninghouder heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij.
Daarnaast heeft aan het geding deelgenomen:
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 5 februari 2019 (bestreden besluit) van het college over het verlenen van een omgevingsvergunning (fase 1) voor het veranderen en uitbreiden van een bestaande varkenshouderij aan de [adres 1] te [woonplaats] . De omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten dan wel veranderen en in werking hebben van een inrichting [1] en voor een handeling met gevolgen voor beschermde natuurgebieden. [2]
De rechtbank heeft partijen op 7 december 2021 per e-mailbericht meegedeeld dat het relativiteitsvereiste mogelijk in de weg zou kunnen staan aan een inhoudelijke beoordeling van de gronden van eisers tegen de natuurtoestemming. De rechtbank heeft partijen meegedeeld dat zij ter zitting in de gelegenheid gesteld zouden worden om daar specifiek op te reageren. De rechtbank heeft verder meegedeeld dat de meervoudige kamer na de zitting een definitief standpunt in zou nemen over het relativiteitsvereiste en dat een tweede zitting plaats zou vinden als vastgesteld zou worden dat het relativiteitsvereiste niet aan (alle) eisers zou kunnen worden tegengeworpen.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 december 2021. Namens eisers 1 was hun gemachtigde en [naam eiser] aanwezig en namens eiseres 2 was haar gemachtigde en [naam betrokkene 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C.S.F. Frenken, [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] . Namens vergunninghouder waren diens gemachtigde, [naam betrokkene 2] , [naam betrokkene 3] en [naam betrokkene 4] aanwezig. Tijdens de zitting is de milieutoestemming en het relativiteitsvereiste besproken en heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting gesloten.
In een beslissing van 16 december 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend, omdat de rechtbank – gelet op de meest recente statuten van eiseres 2 – tot de conclusie is gekomen dat het relativiteitsvereiste niet aan haar kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft daar aan toegevoegd dat een tweede zitting plaats zou vinden in beide zaken, waarin de natuurtoestemming zou worden behandeld en waarvoor ook het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: Gedeputeerde Staten) uitgenodigd zou worden.
Dat tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 29 maart 2022. Namens eisers 1 was hun gemachtigde en [naam eiser] aanwezig en namens eiseres 2 was haar gemachtigde en [naam betrokkene 5] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C.S.F. Frenken en [naam vertegenwoordiger 2] . Namens Gedeputeerde Staten was mr. A. Speekenbrink aanwezig. Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.I.J. Toonders (kantoorgenoot gemachtigde), [naam betrokkene 3] , [naam betrokkene 2] en [naam betrokkene 4] .
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken.
Overwegingen
1.1. De feitenEisers 1 wonen aan en exploiteren een boomkwekerij aan de [adres 2] te [woonplaats] . Eiseres 2 is gevestigd in [woonplaats] en houdt zich bezig met de handhaving en bevordering van de leefbaarheid in het leefgebied “ [naam leefgebied] ” te [woonplaats] . Vergunninghouder exploiteert een varkenshouderij aan de [adres 1] te [woonplaats] .
Op 16 februari 2000 is een milieuvergunning (revisievergunning) verleend aan vergunninghouder, waarin toestemming is verleend voor 600 vleesvarkens: 220 vleesvarkens met een gehele dierplaats onderkelderd zonder stankafsluiter (D 3.2.1) en 380 vleesvarkens in een traditioneel huisvestingssysteem (D 3.100). Vergunninghouder is voornemens om de varkenshouderij te veranderen en uit te breiden naar 2.186 vleesvarkens: 22 vleesvarkens met een gehele dierplaats onderkelderd zonder stankafsluiter (D 3.2.1), 173 vleesvarkens in een traditioneel stalsysteem (D 3.100) en 1.992 vleesvarkens in een stalsysteem met een gecombineerd luchtwassysteem 85% emissiereductie met watergordijn en biologische wasser (D 3.2.15.4)(BWL 2009.12).
Op 14 april 2016 heeft vergunninghouder daarvoor een omgevingsvergunning eerste fase aangevraagd.
Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast.
Op 15 december 2016 hebben Gedeputeerde Staten een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven voor het initiatief.
Het college heeft op 28 april 2016 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, strekkende tot het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. Eisers hebben afzonderlijk van elkaar een zienswijze daartegen naar voren gebracht.
Naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen heeft het college Gedeputeerde Staten op 7 september 2017 verzocht om de vvgb te herzien. Op 28 december 2017 hebben Gedeputeerde Staten die herziene vvgb afgegeven.
Bij bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
Eisers hebben daar bij afzonderlijke brieven op 10 april 2019 beroep tegen ingesteld. Het beroep van eisers 1 is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 19/1706 WABOM en het beroep van eiseres 2 is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 19/1723 WABOM.
2. [naam eisers 2]
2.1
Het college en vergunninghouder hebben zich op het standpunt gesteld dat de [naam eisers 2] niet aangemerkt kan worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.2
De rechtbank stelt vast dat het Verdrag van Aarhus van toepassing is op het bestreden besluit [3] en dat de stichting op grond van artikel 3:12, vijfde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit. De rechtbank acht het antwoord op de vraag of de stichting al dan niet kan worden aangemerkt als belanghebbende niet relevant, omdat uit rechtspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat de stichting in deze beroepsprocedure niet kan worden tegengeworpen dat zij geen belanghebbende is. [4] Op de zitting van 9 december 2021 is dat ook erkend door vergunninghouder en het college.
3. Het wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. De omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit
4.1
Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten en het in werking hebben van een inrichting. [5]
4.2
De omgevingsvergunning
4.2.1
Op 16 februari 2000 is ten behoeve van de varkenshouderij een revisievergunning verleend voor het in de hierna opgenomen tabel genoemde aantal vleesvarkens en de daarbij behorende ammoniak-, geur- en fijnstofemissie. Door de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit wordt deze vergunning vanaf 1 januari 2013 beschouwd als een melding op grond van het Activiteitenbesluit en voor wat betreft het houden van 600 vleesvarkens als een omgevingsvergunning met een beperkte milieutoets. [6]
4.2.2
In het bestreden besluit heeft het college toestemming verleend voor het uitbreiden van het aantal vleesvarkens naar 2.186 vleesvarkens en de hierna in de tabel opgenomen ammoniak-, geur- en fijnstofemissie. De bestaande traditionele stal wordt gedeeltelijk gesloopt en daarnaast wordt een nieuwe stal gebouwd met gecombineerd luchtwassysteem BWL 2009.12.
Revisievergunning 2000
Nieuwe situatie
Bestreden besluit
Aantal
600 vleesvarkens
2.186 vleesvarkens
+1.586 vleesvarkens
Ammoniakemissie
2.130 kg/jr
1.511,4 kg/jr
-618,6 kg/j
Geuremissie
13.800 Oue
29.760,4 Oue
+ 15.960.4 Oue
Fijnstofemissie
91.800 g/jr
91.434 g/jr
- 366 g/jr
4.2.3
In het bestreden besluit is een specifieke onderbouwing opgenomen over best beschikbare technieken (BBT), ammoniakemissie, geur, luchtkwaliteit, geluid, bodem, externe veiligheid en gezondheid. Daarnaast blijkt uit het bestreden besluit dat een m.e.r.beoordeling heeft plaatsgevonden, maar dat volgens het college geen aanleiding bestaat om een milieueffectrapport op te stellen.
4.3
De vergunningplicht
Het college heeft terecht vastgesteld dat op grond van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist voor het houden van in totaal 2.186 vleesvarkens. De veehouderij van vergunninghouder is een zogenoemde type C – inrichting: een inrichting [7] die nadelige gevolgen kan veroorzaken voor het milieu [8] en als vergunningplichtig is aangewezen. [9]
4.4
Toetsingskader omgevingsvergunning milieuactiviteit
4.4.1
Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit staat in artikel 2.14 van de Wabo. In het derde lid van artikel 2.14 van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Dit betekent dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft of een omgevingsvergunning al dan niet, in het belang van de bescherming van het milieu, moet worden geweigerd. Naar het oordeel van de ABRvS geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. [10]
Dit betekent dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft of een omgevingsvergunning al dan niet, in het belang van de bescherming van het milieu, moet worden geweigerd. Naar het oordeel van de ABRvS geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. [10]
4.4.2
Artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de Wabo bevat aspecten die in ieder geval bij de beslissing moeten worden betrokken. Uit het vierde lid volgt dat het college in de motivering van de beslissing te kennen moet geven op welke wijze deze aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Het eerste lid, onder b, bevat aspecten waar rekening mee moet worden gehouden. Van deze aspecten kan gemotiveerd afgeweken worden. Het eerste lid, onder c, bevat aspecten die het college in acht moet nemen bij de beslissing. Dat betekent dat de aanvraag moet worden geweigerd, wanneer niet wordt voldaan aan één van deze aspecten.
4.5
Geluid
4.5.1
Eisers 1 hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat deze zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast.
Toetsingskader
4.5.2
Op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo [11] moet het college de gevolgen voor het milieu betrekken bij de beslissing op de aanvraag. Het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ staat in de Wet milieubeheer (Wm) [12] als volgt omschreven: “onder gevolgen voor het milieu worden in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.” Gelet daarop dient het college het aspect ‘geluid’ te betrekken bij de besluitvorming.
4.5.3
Het college heeft de Nota industrielawaai Gemeente Oisterwijk (versie november 2005) (hierna: Nota) vastgesteld. Het doel van dit beleid is het beschermen van het milieu tegen geluidsoverlast van bedrijven die onder de werking van de Wet milieubeheer (Wm) vallen. Door berekeningen en metingen zijn per gebied binnen de gemeente Oisterwijk geluidgrenswaarden vastgesteld. Ten aanzien van ‘landelijk gebied met veel agrarische activiteiten’ zijn de volgende grenswaarden opgenomen in het beleid:
Dag
07:00 – 19:00
Avond 19:00 – 23:00
Nacht
23:00 – 07:00
Langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (Lar,LT)
45 dB(A)
45 dB(A)
35 dB(A)
Maximale geluidniveaus (LAmax), gemeten in de meterstand ‘fast’ ter plaatse van de gevels van geluidgevoelige bestemmingen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
Bestreden besluit
4.5.4
Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het de toekomstige geluidssituatie aanvaardbaar acht, omdat uit een akoestisch onderzoek van 4 oktober 2013 en een aanvullende akoestische notitie van 27 februari 2017 van [naam adviesbureau 1] blijkt dat aan de grenswaarden uit de Nota zal worden voldaan, ter plaatse van de gevels van de dichtstbij gelegen woningen van derden. Daarnaast wordt volgens het college gewaarborgd dat geen geluidsoverlast zal ontstaan, doordat de grenswaarden ook als vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning zijn verbonden en verder als voorschrift staat opgenomen dat vergunninghouder met een akoestisch rapport (controlerapportage) moet aantonen dat aan die grenswaarden zal worden voldaan. Het college heeft de geluidsemissie voor het wegverkeer beoordeeld met toepassing van de Circulaire inzake geluidhinder veroorzaakt door wegverkeer van en naar de inrichting (1996). In die circulaire is volgens het college een voorkeursgrenswaarde opgenomen van 50 dB(A) per etmaalwaarde en uit het akoestisch rapport blijkt dat ook die voorkeursgrenswaarde niet zal worden overschreden.
Standpunt eisers 1
4.5.5
Eisers 1 hebben aangevoerd dat het college door middel van de akoestische rapporten niet inzichtelijk heeft gemaakt dat aan de grenswaarden uit de Nota zal worden voldaan. Gelet op de slachttijden bij slachthuizen is het onmogelijk om vleesvarkens niet af te voeren in de nachtperiode, waardoor vergunninghouder zich niet zal kunnen houden aan het daartoe strekkend verbod. Dat zal volgens eisers 1 ter plaatse van hun woning aan de [adres 2] volgens de akoestische rapporten in de nacht leiden tot een overschrijding van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 35 dB(A) met 1 dB(A) en het maximale geluidniveau van 60 dB(A) met 3 dB(A).
4.5.6
Daarnaast hebben eisers de akoestische rapporten van [naam adviesbureau 1] laten beoordelen door [naam adviesbureau 2] op 3 april 2020 en 5 april 2020. Uit die contra- expertise rapporten blijkt volgens eisers dat het initiatief kan leiden tot een overschrijding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau gedurende de dag-, avond- en nachtperiode. In de akoestische rapporten is namelijk ten onrechte uitgegaan van 30 minuten in plaats van 45 minuten voor het vullen van de silo’s. Daarnaast zal dit niveau gedurende de nacht overschreden worden, wanneer het toerental van de ventilatie van gebouwen 1 en 2 niet teruggeregeld wordt in die periode. In de contra-expertise rapporten staat volgens eisers ook dat aan de luchtwasser een reductie van 10 dB(A) wordt toegekend, maar dat dit niet wordt onderbouwd met een geluidsmeting bij een vergelijkbare wasser. Daarnaast blijkt uit die rapporten dat het berekende immissieniveau ter plaatse van de woning van eisers 1 met 4 dB(A) te laag is berekend, omdat bron V8 op onjuiste wijze is gemodelleerd middels een ‘normale puntbron’ en gebouw 1 niet op de juiste locatie is gemodelleerd.
Beoordeling
4.5.7
De rechtbank is van oordeel dat het college de gevolgen van het initiatief voor de geluidssituatie in de omgeving van de varkenshouderij voldoende heeft betrokken bij de beslissing. Het college heeft – door middel van de akoestische rapporten van [naam adviesbureau 1] – gemotiveerd dat eisers 1 als gevolg van de uitbreiding van de varkenshouderij geen onaanvaardbare geluidsoverlast zullen ervaren. De rechtbank acht dit adviesbureau voldoende deskundig op het gebied van geluid en daarnaast is niet gebleken dat het onderzoek naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Uit die rapporten blijkt dat aan de geluidsgrenswaarden uit de Nota zal worden voldaan ter plaatse van de woning van eisers 1. Ter zitting heeft het college onbetwist gesteld dat de geluidsgrenswaarden uit de Nota nog steeds actueel zijn. Ter plaatse van de [adres 2] zal het langtijdgemiddelde geluidniveau volgens de akoestische rapporten 36 dB(A), 35 dB(A) en 17 dB(A) bedragen en het maximale geluidniveau 62 dB(A), 51 dB(A) en 22 dB(A). Daarnaast heeft het college er terecht op gewezen dat de vergunningvoorschriften waarborgen dat eisers 1 geen geluidsoverlast zullen ervaren als gevolg van de uitbreiding van de varkenshouderij. De geluidsgrenswaarden uit de Nota zijn als vergunningvoorschrift verbonden aan de omgevingsvergunning en daarnaast staat voorgeschreven dat een controlerapport moet worden overgelegd binnen drie maanden nadat de inrichting in werking is gebracht. [13] Naar het oordeel van de rechtbank wordt door middel van die vergunningvoorschriften in voldoende mate gewaarborgd dat het toerental van de ventilatie gedurende de nachtperiode ook daadwerkelijk wordt teruggeregeld, dat de luchtwasser daadwerkelijk moet voorzien in een reductie van 10 dB(A) en dat gedurende de nacht geen varkens mogen worden geladen.
4.5.8
De door eisers 1 overgelegde contra-expertise rapporten maken die conclusie niet anders. Het college heeft in het verweerschrift in beroep afdoende toegelicht dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ook niet zal worden overschreden bij het gedurende 45 minuten vullen van de voersilo’s, omdat in de akoestische rapporten is vastgesteld dat het vullen van de voersilo’s gedurende 30 minuten zal leiden tot een deelbijdrage van 29 dB(A) en gelet daarop niet aannemelijk is dat het vullen gedurende 45 minuten zal leiden tot een overschrijding van de grenswaarde van 45 dB(A). Daarnaast erkent het college in het verweerschrift dat de bestaande stal iets meer naar het oosten ligt dan waar bij de modelering van het akoestisch rekenmodel van uit is gegaan, maar stelt het college daar tegenover dat de bestaande stal verder afligt van de dichtstbijzijnde woning en dat dit er logischerwijs toe zal leiden dat de daadwerkelijke geluidsniveaus lager zullen zijn dan in het akoestisch rapport is vastgesteld. Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij het opstellen van de akoestische rapporten is aangesloten bij de Handleiding meten en rekenen industrielawaai en dat de bron V8 in overeenstemming daarmee is gemodelleerd. Eisers hebben daarnaast ook niet met volwaardige tegenrapporten onderbouwd dat het initiatief zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast aan de [adres 2] .
4.6
Gezondheid
4.6.1
Eisers 1 hebben verder aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat de uitbreiding van de varkenshouderij zal leiden tot nadelige gevolgen voor de gezondheid van [naam eiser] , zijn gezin en zijn personeel.
Toetsingskader
4.6.2
Gelet op artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo moet het college ook het aspect ‘gezondheid’ als mogelijk gevolg voor het milieu betrekken bij de besluitvorming.
Standpunt eisers 1
4.6.3
Eisers 1 hebben aangevoerd dat zij als gevolg van de uitbreiding van de varkenshouderij als omwonenden zullen worden blootgesteld aan voor de gezondheid schadelijke stank, fijnstof en ammoniak. Door de GGD is in de media aangegeven dat de intensieve veeteelt grote gevolgen heeft voor de gezondheid en kan leiden tot een verminderde longfunctie, hoofdpijn, misselijkheid, verstoorde ademhaling, een verstoorde hartslag en psychische klachten. De kinderen van eisers 1 kunnen niet meer buiten spelen als gevolg van de uitbreiding en het zal voor eisers 1 ook lastiger worden om personeel te vinden voor de boomkwekerij.
Beoordeling
4.6.4
De rechtbank is van oordeel dat het college – gelet op het uitgebreide advies van de GGD – onvoldoende heeft gemotiveerd dat de uitbreiding van de varkenshouderij geen onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor de gezondheid van eisers 1. In het bestreden besluit is het college ingegaan op het aspect gezondheid en de verschillende gezondheidsrisico’s en daarnaast heeft het college een advies van de GGD overgelegd. Naar aanleiding van dat advies heeft het college voorschriften 4.4.1 en 4.5.1 aan de omgevingsvergunning verbonden, waarin staat opgenomen dat de biggen zoveel mogelijk vanuit één bedrijf aangevoerd moeten worden, dat in samenspraak met de dierenarts aan bedrijfsgezondheids- en behandelplan moet worden opgesteld en dat een vierwekelijkse begeleiding door een varkensdierenarts plaats moet vinden. De rechtbank leest in het advies van de GGD echter ook dat zij hebben geadviseerd om na te gaan of de fijnstofemissie verder gereduceerd kan worden, omdat gezondheidsklachten ook onder de wettelijke fijnstofnorm kunnen ontstaan. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college naar aanleiding van het GGD-advies heeft onderzocht of als gevolg van de fijnstofemissie onder de wettelijke norm zodanige risico’s zullen ontstaan, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd. Daarnaast heeft de GGD geschreven dat de endotoxineconcentratie hoger kan liggen dan berekend op basis van dit enkele bedrijf, omdat in de omgeving van de veehouderij meerdere veehouderijen aanwezig zijn. Uit het bestreden besluit blijkt ook niet dat het college naar aanleiding van die conclusie heeft onderzocht of als gevolg van die cumulatie zodanige gezondheidsrisico’s zullen ontstaan, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd. [14]
4.7
Gevoelige gewassen en planten
4.7.1
Eisers 1 hebben ook aangevoerd dat het initiatief schadelijke effecten kan hebben voor de boomteeltgewassen op hun boomkwekerij.
Toetsingskader
4.7.2
Op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo moet het college bij de beslissing over verlening van een omgevingsvergunning onder meer de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu betrekken.
Standpunt eisers 1
4.7.3
Eisers 1 vrezen dat de ammoniakemissie als gevolg van de uitbreiding van de varkenshouderij zal leiden tot schade aan hun gewassen. Het college heeft volgens hen niet mogen verwijzen naar de richtafstanden uit het rapport ‘Stallucht en Planten’ dat in 1981 is opgesteld door het Instituut voor Plantenziektenkundig Onderzoek (IPO). Dit onderzoek is volgens eisers te gedateerd. Daarnaast betwisten eisers dat wordt voldaan aan de minimale afstand van 50 meter, omdat het emissiepunt aan de achterzijde van de stal en direct grenzend aan het perceel van eisers wordt gerealiseerd.
Beoordeling
4.7.4
Uit een uitspraak van de ABRvS van 27 februari 2019 [15] kan worden afgeleid dat het college aan heeft mogen sluiten bij het rapport Stallucht en Planten uit juli 1981. In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat directe ammoniakschade bij planten bij vergunningverlening voor veehouderijen meestal wordt beoordeeld aan de hand van dat rapport. Dit rapport is gebaseerd op de bij het opstellen van dat rapport beschikbare wetenschappelijk kennis over de emissie, verspreiding en effecten op planten van stallucht. In het rapport wordt op grond van praktijkervaringen een minimumafstand geadviseerd van 50 meter voor coniferen, 25 meter voor andere tuinbouwgewassen en 0 meter voor akkerbouwgewassen en grasland. De ABRvS heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) in die zaak gevraagd of deze afstanden bruikbaar zijn voor een beoordeling van directe ammoniakschade bij niet-traditionele stallen, nu bij die stallen het emissiepunt niet hoeft samen te vallen met de (gevel van de) stal en ook de uittreedsnelheid van de stallucht kan verschillen. De ABRvS heeft de STAB ook gevraagd of er andere wetenschappelijk onderbouwde documenten zijn waarop een bestuursorgaan een beoordeling van de effecten van ammoniakemissie uit veehouderijen op nabijgelegen voor directe ammoniakschade gevoelige gewassen kan baseren. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat de voor de emissie en de verspreiding van stallucht relevante verschillen tussen traditionele stallen en nieuwere stallen niet dusdanig groot zijn dat hierdoor de in het rapport genoemde afstanden niet meer van toepassing zouden kunnen zijn. Daarmee is, aldus het deskundigenbericht, de in het rapport gegeven onderbouwing van de aan te houden afstanden geldig voor niet-traditionele stallen, en zijn deze afstanden bruikbaar voor een beoordeling van directe ammoniakschade bij niet-traditionele stallen. Onderzoek naar de aanwezigheid van andere wetenschappelijk onderbouwde documenten waarop een bestuursorgaan een beoordeling kan baseren, leverde geen documenten op. Daarom is door de STAB geen aanleiding gevonden het rapport Stallucht en Planten niet te gebruiken voor de beoordeling van de kans op directe ammoniakschade.
4.7.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het initiatief niet zal leiden tot schade aan de boomteeltgewassen van eisers 1. Het perceel ( [aanduiding perceel 1] ) waarop eisers 1 gewassen telen grenst aan het perceel ( [aanduiding perceel 2] ) waarop de nieuwe stal zal worden gebouwd. Op de eerste zitting is door vergunninghouder toegelicht dat het emissiepunt aan de achterzijde van de nieuwe stal – bij de spoelplaats – zal worden gerealiseerd. Gelet op de situering van het emissiepunt in de buurt van perceel [aanduiding perceel 1] acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk dat aan de afstandsnormen uit het rapport zal worden voldaan. Het college en vergunninghouder hebben alleen gesteld, maar niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, dat tussen dat emissiepunt en de boomteeltgewassen van eisers 1 niet minder dan 25 meter afstand zal zitten. Ook ter zitting heeft het college alleen gesteld, maar onvoldoende onderbouwd dat de emissie zal worden verspreid via een verticale schoorsteen als gevolg waarvan de emissie omhoog zal worden verplaatst.
4.8
Milieueffectrapportage
4.8.1
Volgens eisers 1 heeft het college ook ten onrechte geconcludeerd dat uit een m.e.r.-beoordeling is gebleken dat geen milieueffectrapport hoeft worden opgesteld.
M.e.r.-beoordeling
4.8.2
In een milieueffectrapport wordt omschreven welke gevolgen een activiteit voor het milieu kan hebben. Het college heeft terecht vastgesteld dat op grond van de Wm en het Besluit milieueffectrapportage moest worden beoordeeld of het initiatief belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu en of – gelet op die gevolgen – een milieueffectrapport opgemaakt moest worden ter voorbereiding van het besluit. [16] Het college dient bij een dergelijke beoordeling rekening te houden met de resultaten van eerder uitgevoerde controles of andere beoordelingen van gevolgen voor het milieu en met de criteria genoemd in bijlage III van de mer-richtlijn: kenmerken van het project, locatie van het project en soort en kenmerken van het potentiële effect. [17]
4.8.3
Uit pagina 10 en 11 van het bestreden besluit blijkt dat het college een dergelijke beoordeling heeft uitgevoerd en dat daarbij rekening is gehouden met voornoemde criteria. Het college heeft geconcludeerd dat kan worden uitgesloten dat het initiatief belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben en dat daarom geen aanleiding bestaat om een milieueffectrapportage op te stellen. Het college komt – kort samengevat – tot die conclusie, omdat de emissie van fijnstof en ammoniak af zal nemen. Door gewijzigde emissiepunten neemt de geuremissie toe, maar dit blijft volgens het college binnen de normstelling van de Wet geurhinder en veehouderij ter plaatse van de woning van eisers 1.
Standpunt eisers 1
4.8.4
Het college heeft volgens eisers 1 niet kunnen vaststellen dat nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden uitgesloten. In de beoordeling is het college er volledig aan voorbij gegaan dat het emissiepunt dichter bij het bedrijf en de woning van eisers 1 komt te liggen en dat zij als gevolg daarvan geluids-, geur- en fijnstofoverlast zullen ervaren. Op de milieutekening zijn het bedrijf en de woning van eisers ook niet afgebeeld.
Beoordeling
4.8.5
Omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het initiatief niet zal leiden tot nadelige gevolgen voor de gezondheid en de boomteeltgewassen van eisers 1, is de rechtbank van oordeel dat het college ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld. De rechtbank is overigens van oordeel dat geluids- of geuraspecten geen aanleiding zouden kunnen geven tot een verplichting tot het opstellen van een milieueffectrapport. Uit het voorgaande blijkt dat het college namelijk wel aannemelijk heeft gemaakt dat eisers 1 geen onaanvaardbare geluidsoverlast zullen ervaren als gevolg van het initiatief. Daarnaast heeft het college in het bestreden besluit voldoende aannemelijk gemaakt dat aan de geurnormen uit de Wet geurhinder en veehouderij zal worden voldaan en heeft de ABRvS in 2021 overwogen dat de twijfel over de effectiviteit van gecombineerde luchtwassers is verdisconteerd in die geurnormen. [18]
4.9
Conclusie omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit
4.9.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college – gelet op de aspecten gezondheid en schade voor gewassen – onvoldoende gemotiveerd dat voor het initiatief een omgevingsvergunning kon worden verleend voor de milieuactiviteit en dat geen milieueffectrapport hoefde te worden opgesteld.
4.9.2
Gelet daarop zal de rechtbank het beroep van eisers 1 gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de milieuactiviteit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om voornoemde aspecten van een toereikende motivering te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien – gelet op de conclusie ten aanzien van de natuuractiviteit – geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van vergunninghouder, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van maximaal zes maanden.
5. De omgevingsvergunning voor de natuuractiviteit
5.1
Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
5.2
De omgevingsvergunning
5.2.1
Aangehaakt aan de omgevingsvergunning – na verlening van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) door Gedeputeerde Staten – is toestemming verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
5.2.2
In een vvgb van 15 december 2016 en een gewijzigde vvgb van 28 december 2017 hebben Gedeputeerde Staten verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het initiatief. [19] Met toewijzing van ontwikkelingsruimte uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en met verwijzing naar de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling, hebben Gedeputeerde Staten geconcludeerd dat het initiatief niet zal leiden tot verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden en dat het geen significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen.
5.3
Gronden
Eisers hebben – kort samengevat – aangevoerd dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden voor de natuuractiviteit, omdat het PAS inmiddels onrechtmatig is verklaard. Eiseres 2 heeft daar aan toegevoegd dat ook niet intern gesaldeerd kan worden. Verder kan volgens eisers niet worden voldaan aan de Verordening natuurbescherming van de Provincie Noord-Brabant.
5.4
Relativiteitsvereiste
5.4.1
Het college en vergunninghouder hebben zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het aanvoeren van deze beroepsgronden door eisers.
5.4.2
Wanneer een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, kan de bestuursrechter een besluit op grond van het relativiteitsvereiste niet vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met die regel of dat rechtsbeginsel. [20] De bepalingen uit de Wnb over de beoordeling van initiatieven die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken tot bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. [21]
5.4.3
Naar het oordeel van de rechtbank staat het relativiteitsvereiste in de weg aan het door eisers 1 aanvoeren van gronden ten aanzien van de natuuractiviteit. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Deze situatie doet zich concreet voor in geval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van een belanghebbende. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van een belanghebbende, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van een belanghebbende en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. [22]
Eisers 1 wonen op ongeveer drie kilometer afstand van Natura 2000-gebied ‘ [naam Natura-2000 gebied 1] ’, daartussen bevindt zich o.a. de A58 en zij hebben geen zicht op het Natura 2000-gebied. Gelet op die omstandigheden acht de rechtbank verwevenheid niet aanwezig en kunnen eisers 1 geen beroep doen op schending van normen uit de Wnb. [23]
5.4.4
Zoals de rechtbank in de heropeningsbeslissing heeft overwogen, kan het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen aan eiseres 2. Voor zover het algemeen belang dat een rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, samenvalt met de belangen die de betreffende bepalingen van de Wnb beogen te beschermen, kan niet worden geoordeeld dat deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. [24] Uit de meest recente versie van de statuten blijkt dat de algemene belangen die de stichting behartigt, samenvallen met de belangen die de Wnb beoogt te beschermen. In artikel 2 staat Pro namelijk dat zij een rechtspersoon is die zich bezig houdt met de handhaving en bevordering van de leefbaarheid in het leefgebied ‘ [naam leefgebied] ’ en omgeving [woonplaats] . Onder ‘en omgeving’ wordt in de statuten onder andere genoemd: ‘ [naam gebied] ’. De door de eiseres 2 behartigde algemene belangen vallen daarom naar het oordeel van de rechtbank voldoende samen met de belangen die de Wnb beoogt te beschermen.
5.5
Het programma aanpak stikstof
5.5.1
Het college heeft ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning terecht vastgesteld dat voor het initiatief een omgevingsvergunning van het college en vvgb van Gedeputeerde Staten was vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat op dat moment voor het initiatief een natuurvergunning was vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (oud) en die toestemming niet voorafgaand aan de aanvraag om een omgevings-vergunning was verleend of aangevraagd. [25] Het college kan de omgevingsvergunning voor de natuuractiviteit alleen verlenen, na het verkrijgen van een vvgb van Gedeputeerde Staten. [26] In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (oud) was ten tijde van de vvgb neergelegd dat het verboden was zonder natuurvergunning projecten te realiseren, die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied konden verslechteren of een significant verstorend effect konden hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Die vergunningplicht gold in ieder geval voor een initiatief, wanneer significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied niet konden worden uitgesloten. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat dergelijke gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wanneer een initiatief leidt tot een additionele stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied. [27] Uit de ten tijde van het bestreden besluit beschikbare Aeriusberekeningen bleek dat het initiatief zou leiden tot een additionele stikstofdepositie van 0,05 mol/ha/jaar op stikstofgevoelige habitattypen van Natura 2000-gebied [naam Natura-2000 gebied 1] . Gelet daarop was voor het initiatief een vvgb vereist van Gedeputeerde Staten en een omgevingsvergunning van het college. Uit de Wabo en de Wnb volgt dat Gedeputeerde Staten die alleen konden verlenen, wanneer uit een passende beoordeling was gebleken dat het initiatief niet zou leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. [28] Met toebedeling van ontwikkelingsruimte uit het PAS en met verwijzing naar de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling hebben Gedeputeerde Staten besloten dat het initiatief niet zou leiden tot een dergelijke aantasting en hebben zij de vvgb op 28 december 2017 afgegeven. [29] Naar aanleiding daarvan heeft het college de omgevingsvergunning voor de natuuractiviteit verleend.
5.5.2
De ABRvS [30] heeft in de uitspraken van 29 mei 2018 overwogen dat de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS niet voldeed aan de vereisten die artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn daaraan stelt. De uitspraken van de ABRvS hadden tot gevolg dat een natuurvergunning voor een stikstofveroorzakend initiatief niet langer door middel van het PAS verleend kon worden.
5.5.3
Dit betekent dat Gedeputeerde Staten de vvgb en het college de omgevingsvergunning niet konden verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 2.8 van de Wnb in samenhang met artikel 6.10a, vierde lid, onder a, van het Bor.
5.6
Intern salderen
5.6.1
Gedurende de beroepsprocedure heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eisers 2 geen belang meer hebben bij beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de natuuractiviteit. Volgens het college kan intern gesaldeerd worden en de ABRvS heeft in januari 2021 overwogen dat in dat geval geen natuurvergunning/vvgb is vereist. Op de zitting van 29 maart 2022 is gebleken dat Gedeputeerde Staten zich bij dat standpunt aansluiten.
Procesbelang
5.6.2
Uit jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat de bestuursrechter alleen dan tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen is als het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. [31] Van een dergelijke betekenis is geen sprake, wanneer een initiatief inmiddels vergunningvrij is. [32] De bestuursrechter dient het beroep niet-ontvankelijk te verklaren indien het procesbelang ontbreekt.
Intern salderen
5.6.3
Van intern salderen is sprake als een beoogde stikstofveroorzakende activiteit op een bepaalde locatie, ten opzichte van een bestaande stikstofveroorzakende activiteit op die locatie, niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De emissie van een reeds bestaande activiteit wordt dan dusdanig verlaagd, dat de nieuw veroorzaakte stikstofdepositie daar in zijn geheel tegen weggestreept (gesaldeerd) kan worden. In een uitspraak van 20 januari 2021 (Logtsebaan) [33] heeft de ABRvS vastgesteld dat een initiatief niet vergunningplichtig is, wanneer het initiatief als gevolg van intern salderen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In dat geval is volgens de ABRvS op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt.
5.6.4
Voor de vraag welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan intern salderen, sluit de rechtbank aan bij een uitspraak van de ABRvS van 14 juli 2021. [34] In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking dient te worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. In een uitspraak van 27 januari 2021 heeft de ABRvS [35] overwogen dat de huidige feitelijke situatie niet van belang is voor het bepalen van de referentiesituatie.
5.6.5
Bij een wijziging in landbouwdieraantallen in een veehouderij wordt in de praktijk voor de vaststelling van de stikstofemissie in de referentiesituatie en in de beoogde situatie, aansluiting gezocht bij de emissiefactoren uit de Rav. Ondanks dat deze emissiefactoren als uitgangspunt kunnen worden gehanteerd, stelt de rechtbank vast dat deze factoren niet als wettelijk toetsingskader zijn voorgeschreven voor natuurvergunningen op grond van de Wnb. Het toetsingskader op grond van de Wnb is immers of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. Ter onderbouwing daarvan kan gebruik worden gemaakt van de emissiefactoren uit de Rav, maar bij de toetsing van een besluit op grond van de Wnb kan niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. [36] De Habitatrichtlijn en de Wnb eisen immers dat met zekerheid vast staat dat geen nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden zullen optreden als gevolg van een initiatief. Dat betekent dat getoetst moet worden of de emissienormen die zekerheid bieden. Dat de Rav-normen in het milieurecht wel wettelijk zijn voorgeschreven en in het natuurbeschermingsrecht niet en dat dit leidt tot twee verschillende toetsingskaders, vloeit enerzijds voort uit het doel van het natuurbeschermingsrecht, dat anders is dan het doel van het milieurecht en is anderzijds een keuze geweest van de (Europese) wetgever die de rechtbank dient te respecteren.
Beoordeling
5.6.6
Naar het oordeel van de rechtbank kan op dit moment op basis van de aan de rechtbank overgelegde stukken niet worden vastgesteld dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank acht onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd of intern gesaldeerd kan worden, omdat onvoldoende vast staat dat het initiatief niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie en dat significante gevolgen daarom niet kunnen worden uitgesloten. Gelet daarop heeft eiseres 2 nog steeds belang bij een beoordeling van het bestreden besluit.
5.6.7
Tussen partijen is niet in geschil dat voor de vaststelling van de referentiesituatie aangesloten moet worden bij de milieuvergunning van 16 februari 2000. Nadien is immers geen toestemming verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Voor de vaststelling van de ammoniakemissie in de referentiesituatie heeft het college aan kunnen sluiten bij de emissiefactoren uit de Rav, omdat in de milieuvergunning geen toestemming is verleend voor (traditionele) stalsystemen waarvan de emissienormen niet in geschil zijn. Dat betekent dat de referentiesituatie vastgesteld kan worden op 2.130 kg NH3 per jaar. De 220 vleesvarkens [37] in een onderkelderd stalsysteem zonder stankafsluiter (D 3.2.1) staan dan gelijk aan een emissiefactor van 4,5 kg NH3 per dierplaats per jaar en de 380 vleesvarkens [38] in een traditioneel stalsysteem (D 3.100) staan dan gelijk aan een emissiefactor van 3 kg NH3 per dierplaats per jaar.
5.6.8
De rechtbank is van oordeel dat het college de ammoniakemissie in de nieuwe situatie onvoldoende heeft gemotiveerd en onderbouwd en dat daarom niet vastgesteld kan worden of die ammoniakemissie en de daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden in de nieuwe situatie gelijk zal blijven of af zal nemen.
Het college heeft de ammoniakemissie in de nieuwe situatie – op basis van de emissiefactoren uit de Rav – vastgesteld op 1.511,4 kg NH3 per jaar. Voor de beoogde 22 vleesvarkens in een onderkelderd stalsysteem zonder stankafsluiter (D 3.2.1) heeft het college de emissiefactor van 4,5 kg NH3 per dierplaats per jaar gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 99 kg NH3 per jaar. Voor de beoogde 172 vleesvarkens in een traditioneel stalsysteem (D 3.100) heeft het college de emissiefactor van 3 kg NH3 gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 516 kg NH3 per jaar. Voor de beoogde 1992 vleesvarkens in een stalsysteem met een gecombineerd luchtwassysteem met 85% emissiereductie met watergordijn en biologische wasser (D 3.2.15.4)(BWL 2009.12) heeft het college de emissiefactor van 0,45 kg NH3 gehanteerd en de totale ammoniakemissie van dit dieraantal vastgesteld op 896,4 kg NH3 per jaar.
Eiseres 2 heeft aangevoerd dat het college niet heeft kunnen aansluiten bij laatstgenoemde emissiefactoren, omdat uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat het vergunde luchtwassysteem veel minder effectief zal zijn. Eiseres 2 verwijst daarbij specifiek naar de ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ van Wageningen University & Research van maart 2018.
De rechtbank ziet in de door eiseres 2 genoemde rapporten geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de Rav voor wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid onjuist zijn. Op basis van de onderzoeken ten behoeve van de vaststelling van de ammoniakemissie per dierplaats per jaar van een stalsysteem, is voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres 2 aangehaalde stukken wél voldoende aanleiding geven om te twijfelen of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren. In de stukken leest de rechtbank dat is gebleken dat het vergunde systeem in de praktijk veel minder effectief blijkt te zijn. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij. In de vergunning zijn ook geen voorwaarden geformuleerd die waarborgen dat de omstandigheden in de stal van vergunninghouder gelijk zijn aan de omstandigheden in de stal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd. Dit leidt er toe dat het college en Gedeputeerde Staten niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de Rav voor biologische combiluchtwassers. Gedeputeerde Staten hadden een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval. Gelet daarop kan op dit moment niet vastgesteld worden wat de omvang zal zijn van de ammoniakemissie – en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie – in de beoogde situatie en kan niet worden vastgesteld of intern gesaldeerd kan worden.
5.6.9
Ook wanneer wel uitgegaan zou moeten worden van de juistheid van de emissiefactoren uit de Rav is de rechtbank van oordeel dat het college en Gedeputeerde Staten onvoldoende hebben gemotiveerd dat dan intern gesaldeerd kan worden. Bij brief van 18 maart 2022 heeft het college een nieuwe stikstofberekening (S3hCTUK9MoRs) overgelegd van 16 maart 2022, die is gemaakt met de nieuwste versie van Aerius Calculator en is gebaseerd op een stikstofemissie in de referentiesituatie en de nieuwe situatie die het college heeft vastgesteld met behulp van de Rav. In die versie van het rekenprogramma is ten aanzien van wegverkeer een 25 km-afkap gehanteerd, omdat de ABRvS op 20 januari 2021 heeft overwogen dat de eerder in het rekenmodel gehanteerde 5 km-afkap onvoldoende was onderbouwd. [39] De emissies van de bouw van de nieuwe stal zijn als gevolg van de inwerkingtreding van de wet Stikstofreductie en Natuurverbetering per 1 juli 2021 niet meegenomen in die berekening. Uit de Aeriusberekening blijkt dat op stikstofoverbelast Natura 2000-gebied [naam Natura-2000 gebied 2] een toename plaatsvindt van 0,02 mol/ha/jaar en een afname van slechts 0,01 mol/ha/jaar. Dat zou betekenen dat het initiatief zou leiden tot een toename van 0,01 mol/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie. Ter zitting hebben het college, Gedeputeerde Staten en vergunninghouder toegelicht dat die toename alleen voorkomt op hexagonen waar sprake is van een randeffect. Gelet daarop is volgens hen geen sprake van ecologische effecten. Daargelaten of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het door eiseres 2 aanvoeren van deze grond, merkt de rechtbank op dat onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens is onderbouwd dat inderdaad sprake is van een randeffect. Ter zitting hebben Gedeputeerde Staten toegelicht dat dit blijkt uit een nadere berekening, maar die is niet aan de rechtbank overgelegd.
5.6.10
Gelet op het voorgaande hebben het college en Gedeputeerde Staten zich in beroep niet op het standpunt kunnen stellen dat voor het wijzigen van de dieraantallen niet langer een natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, omdat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden nog niet uitgesloten kunnen worden. Uit die stukken blijkt onvoldoende dat intern gesaldeerd kan worden en dat de wijziging van de dieraantallen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De ammoniakemissie en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie is daarvoor op dit moment onvoldoende zeker en uit de meest recente Aerius-berekening op basis van de door het college gehanteerde gegevens blijkt van een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied.
5.7
Verordening natuurbescherming van de Provincie Noord – Brabant
5.7.1
Het college had de omgevingsvergunning volgens eisers ook niet mogen verlenen, omdat niet kan worden voldaan aan de Verordening natuurbescherming van de Provincie Noord-Brabant (Verordening). De omgevingsvergunning en de vvgb voorzien in de mogelijkheid om twee traditionele stallen in stand te houden. Op basis van artikel 1.4, tweede lid, van de Verordening in samenhang met bijlage II mogen per 1 januari 2020 (verlengd tot 1 januari 2022) geen traditionele stallen met RAV-codes D3.2.1 en D3.100 in werking zijn. Het college heeft geen voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden die voorkomen dat beide traditionele stallen na 1 januari 2022 nog in werking zullen zijn. [40]
5.7.2
Naar het oordeel van de rechtbank kan deze beroepsgrond niet slagen. De Verordening waar eisers zich op beroepen is inmiddels vervangen door de Interim omgevingsverordening (IOV). Het college schrijft in het verweerschrift van 20 januari 2021 terecht dat die eisen pas gelden vanaf 1 januari 2024 en dat het aan vergunninghouder is om daar tegen die tijd aan te voldoen en daar de vereiste vergunningen voor aan te vragen.
5.8.
Conclusie omgevingsvergunning voor de natuuractiviteit
5.8.1
Gelet op het voorgaande hebben Gedeputeerde Staten de vvgb en het college de omgevingsvergunning voor de natuuractiviteit niet kunnen verlenen met toepassing van het PAS. Daarnaast hebben het college en Gedeputeerde Staten onvoldoende onderbouwd dat voor het wijzigen van de dieraantallen niet langer een vvgb/natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
5.8.2
Gelet daarop zal de rechtbank het beroep van eiseres 2 gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de natuuractiviteit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college dan wel Gedeputeerde Staten is om opnieuw te beslissen op de aanvraag en daarbij nader onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid van intern salderen óf het al dan niet verlenen van een natuurvergunning met eventuele voorschriften zoals het college en Gedeputeerde Staten ter zitting hebben geopperd. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien – gelet op de conclusie ten aanzien van de natuuractiviteit – geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van vergunninghouder, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes maanden.
6. Griffierecht en proceskosten
6.1
Omdat de beroepen van eisers 1 en eiseres 2 gegrond worden verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
6.2
Daarnaast zal het college worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van het beroep ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vastgesteld voor zowel eisers 1 als eiseres 2 afzonderlijk op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor een nadere zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghouder met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eisers 1 te vergoeden;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres 2 te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van € 1.897,50;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers 2 tot een bedrag van € 1.897,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 21 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
1. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten (1°.), het veranderen of veranderen van de werking (2°.) of het in werking hebben (3°.) van een inrichting of mijnbouwwerk.
Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.14 van de Wabo
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
a.
betrekt het bevoegd gezagbij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
betrekt het bevoegd gezagbij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
1. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;
2. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;
3. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;
4. de voor het einde van de in artikel 3:16 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;
5. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;
6. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;
houdt het bevoegd gezagbij die beslissing in ieder geval rekening met:
1. het voor hem geldende milieubeleidsplan;
2. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;
3. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;
neemt het bevoegd gezagbij die beslissing in ieder geval
in acht:
in acht:
1. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
2. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;
3. in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van Pro de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;
4. de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;
en
betrekt het bevoegd gezag bijdie beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.
betrekt het bevoegd gezag bijdie beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.
2. Voor zover de aanvraag om een activiteit als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een inrichting waarin stoffen behorende tot een in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie aanwezig kunnen zijn en die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat de beslissing op de aanvraag niet tot gevolg heeft dat minder dan voldoende afstand aanwezig is tussen die inrichting en een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998 of een gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10a van die wet of dat voorlopig als zodanig is aangewezen krachtens artikel 12 van Pro die wet. Bij de beoordeling van de afstand betrekt het bevoegd gezag de maatregelen die zijn of worden getroffen om een voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer waarbij stoffen als bedoeld in de eerste volzin zijn betrokken en waardoor ernstig gevaar voor het milieu ontstaat, in de inrichting te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken.
3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
4. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.
5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
7. Bij de toepassing van het eerste lid worden gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan, de beheersverordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning.
2. Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.2aa, onder a, van het Bor
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend.
3. Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb
Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.