Uitspraak
202005660/1/R1.
Datum uitspraak: 18 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Haarlem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college besloten tot aanwijzing van containerlocaties in de Leidsebuurt.
Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college het onder meer daartegen gerichte bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2021, waar [appellante] is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door R. Hartman, E. Knaape en Y. Pijnaker, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft op 20 maart 2020 het Aanwijzingsbesluit definitieve locaties afvalcontainers Leidsebuurt inclusief een locatiekaart vastgesteld. Het besluit voorziet onder meer in de plaatsing van twee gft-rolcontainers op standaards op locatie G41 en de plaatsing van één papiercontainer en één container voor plastic, blik en drinkpakken (hierna: pbd) op locatie N22. De locaties G41 en N22 bevinden zich in de Leidsestraat in Haarlem.
[appellante] woont op de [locatie]. Zij kan zich niet verenigen met de plaatsing van de containers op locaties G41 en N22 omdat de containers leiden tot een aantasting van haar woon- en leefklimaat.
Beoordelingskader
2. Artikel 7, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening Haarlem 2019 luidt:
"Het college stelt regels over de bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen die afzonderlijk door de inzameldienst worden ingezameld, over de frequentie van de inzameling van elk van deze bestanddelen en over de locaties van deze inzameling bij of nabij elk perceel."
3. Bij de keuze van een locaties voor de plaatsing van afvalcontainers dient het college een afweging te maken van alle betrokken belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen over ORAC’s (onder meer de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2506), komt het college bij de keuze voor locaties voor de plaatsing van ORAC's beleidsruimte toe. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of het college in redelijkheid tot zijn keuze voor de aangewezen locatie heeft kunnen komen. Daarbij beoordeelt zij allereerst of het college de locatie geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van een ORAC. Als dat zo is, beoordeelt de Afdeling vervolgens of het college toch had moeten afzien van aanwijzing van de locatie vanwege een geschiktere alternatieve locatie. Een alternatieve locatie moet zodanig geschikter zijn dan de aangewezen locatie, dat geoordeeld moet worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie, maar had moeten kiezen voor de alternatieve locatie.
Hetgeen hiervoor is overwogen over ORAC’s, is van overeenkomstige toepassing op de gft-, papier- en pbd-containers die in deze zaak aan de orde zijn (vergelijk de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:165).
3.1. Bij het aanwijzen van locaties voor afvalcontainers hanteert het college de nota Richtlijnen voor plaatsing inzamelmiddelen en -voorzieningen van 4 september 2018 (hierna: de nota).
Onder 5.1 zijn de richtlijnen opgenomen voor (semi-)ondergrondse containers en bovengrondse verzamelcontainers:
a) Iedere locatie dient optimaal toegankelijk te zijn, zowel voor de inzamelwagen als voor bewoners;
[…]
d) Containers worden geplaatst volgens de afwegingmethodiek SOR (dus in principe in de parkeerstrook);
[…]
g) Doorgaande routes op trottoirs worden zoveel mogelijk vrijgehouden;
[…]
k) Het inzamelvoertuig kan (verkeers)veilig stoppen en werken;
[…]
p) De afstand tussen een container en de gevel aan de voorzijde van een woning bedraagt minstens 3 m;
q) De afstand tussen een container en de andere gevels van een woning bedraagt mogelijk minder 1 m, bijvoorbeeld bij het ontbreken van direct zicht op de container;
r) Containers worden buiten eventuele haakse zichtlijnen vanaf gevels geplaatst;
[…]
v) De loopafstand naar restafvalcontainers is maximaal 250 m en de loopafstand naar een grondstoffencontainer is zo klein mogelijk (maatwerk afhankelijk van de aard en samenstelling van de wijk);
[…]
x) Containers worden zo geplaatst dat voldoende sociale controle en toezicht mogelijk is. De locatie is goed bereikbaar, veilig en ’s avonds goed verlicht;
[…]
z) pbd-, glas-, papier- en textielcontainers ((semi)onder- of bovengronds) worden verspreid geplaatst over de wijk.
Onder 5.3 zijn de volgende richtlijnen opgenomen voor onder meer rolcontainers op standaards:
a) Het inzamelvoertuig moet (verkeers)veilig kunnen stoppen en werken;
b) Voorkomen dient te worden dat de inzamelvoertuigen achteruit moeten rijden en draaien;
[…]
e. Met betrekking tot de afstand tussen een containeropstelplaats en de gevel (lees: de gevel waar de ramen van de woonkamer zijn) van een woning wordt in ieder geval een minimumafstand gehanteerd van drie meter.
[…]
l. Gft-rolcontainers op standaards worden geplaatst volgens de afwegingsmethodiek SOR.
m. Een gft-rolcontainer op standaard wordt bij voorkeur niet in de looproute geplaatst.
[…].
Gevolgen van het gebruik van afvalcontainers in het algemeen
4. [appellante] stelt dat het gebruik van de afvalcontainers geur- en geluidsoverlast veroorzaakt. Ook het ledigen van de containers drie keer per week om 07:00 uur ’s ochtends leidt tot geluidsoverlast. Verder wijst zij op het zwerfafval dat naast de containers wordt bijgeplaatst. [appellante] vreest dat het zwerfafval zal leiden tot overlast van insecten, muizen en ander, mogelijk ziekteverwekkend ongedierte.
4.1. In deze procedure gaat het om de aanwijzing van een locatie voor bovengrondse containers voor papier en pbd en rolcontainers op standaards voor gft-afval. De keuze van het gemeentebestuur om voor de inzameling van afval gebruik te maken van deze typen afvalcontainers, ligt niet ter beoordeling voor.
Wanneer de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, beoordeelt de Afdeling in een procedure als deze of het betrokken bestuursorgaan de gevolgen van de aanwijzing voor de omgeving aanvaardbaar heeft kunnen achten. Die beoordeling kan ook betrekking hebben op nadelen die inherent zijn aan het gekozen inzamelsysteem, zoals geluid- en geuremissie van het gebruik van een afvalcontainer, toeneming van verkeer van en naar een afvalcontainer en (verkeers)hinder die gepaard gaat met het legen van een container. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt echter dat die gevolgen onder normale omstandigheden niet aan aanwijzing van een locatie in de weg hoeven staan. Daarbij is van belang dat geluid- en geurhinder door de constructie van afvalcontainers en door het regelmatig legen en schoonmaken zoveel mogelijk worden voorkomen, dat de verkeersaantrekkende werking in het algemeen beperkt is en dat het legen van de containers maar van korte duur is. Als voorbeeld wijst de Afdeling op haar uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2320. De Afdeling zal daarom enkel beoordelen of locatiespecifieke of andere bijzondere omstandigheden maken dat het college in die gevolgen reden had moeten zien om de locatie niet aan te wijzen.
4.2. In de door [appellante] in algemene zin gestelde overlast door geur, geluid en zwerfafval en de vrees voor ongedierte als het gevolg van het gebruik en het ledigen van de afvalcontainers, heeft het college geen belemmering voor aanwijzing van locaties G41 en N22 hoeven zien. Voor de gft-rolcontainers op standaards geldt volgens het college dat zij belucht dienen te worden, niet te groot mogen zijn en regelmatig geleegd moeten worden. Het college stelt zich op het standpunt dat aan deze eisen wordt voldaan, zodat eventuele geuroverlast zo veel mogelijk wordt beperkt. Daarbij betrekt het college dat bij warm weer de containers vaker worden geleegd. Voor de papiercontainer en de pbd-container geldt dat deze volgens het college in beginsel reukloos zijn. Over de vrees voor zwerfafval heeft het college toegelicht dat Spaarnelanden, de organisatie die verantwoordelijk is voor afvalinzameling in Haarlem en Zandvoort, op vaste dagen en tijden de containers leegt en zo nodig vaker. In het geval van overlast door zwerfafval kan daarvan melding worden gemaakt. De voorzorgsmaatregelen tegen geuremissie en zwerfafval zijn er volgens het college ook om overlast van ongedierte te voorkomen. Het geluid dat gepaard gaat met het ledigen van de containers is inherent aan het gekozen inzamelsysteem. Ter zitting heeft het college aanvullend aangegeven dat het de mogelijkheid zal onderzoeken om het ledigen later op de dag te laten plaatsvinden. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de toelichting van het college te twijfelen. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat zij onaanvaardbare geluidsoverlast ondervindt wegens de plaatsing van de containers op korte afstand van haar woning, komt dat betoog hieronder aan bod.
Het betoog faalt.
Geschiktheid van de locatie
5. [appellante] betoogt dat locaties G41 en N22 niet geschikt zijn voor de plaatsing van afvalcontainers. [appellante] stelt dat het stringent toepassen van de richtlijn met de afstandseis van 250 m tot gevolg heeft dat overal afvalinzamelpunten ontstaan, terwijl de inzamelvoorzieningen die al aanwezig waren vóór het aanwijzingsbesluit van 20 maart 2020 niet te ver weg zijn. Het plaatsen van meer containers om de loopafstanden te verkleinen, is volgens haar dus onnodig. De vele inzamelvoorzieningen moeten geclusterd worden en dienen niet te worden geplaatst aan het begin van de Leidsestraat, zo stelt zij.
Daarnaast betoogt [appellante] dat locaties G41 en N22 niet geschikt zijn, omdat de containers niet bij een blinde muur geplaatst zijn en te dicht bij haar woning staan. Volgens [appellante] bevinden zich drie perceeldeuren, twee balkons en meerdere huis- en slaapkamerramen binnen een afstand van 3 m van de aangewezen locaties. Door niettemin de locaties aan te wijzen, past het college zijn eigen richtlijnen onjuist toe.
Ook stelt zij dat het gebruik en het ledigen van de containers leiden tot verkeershinder en verkeersonveilige situaties. De Leidsestraat is een smalle straat waar eenrichtingsverkeer geldt voor auto’s, maar fietsers komen uit beide richtingen. De inzamelwagen rijdt achteruit de straat in om vervolgens tegen het verkeer in de straat weer uit te rijden. Vanwege deze verkeerssituatie had het college locaties G41 en N22 niet geschikt mogen achten voor de plaatsing van containers.
Volgens [appellante] had het college locaties G41 en N22 ook niet mogen aanwijzen omdat de plaatsing van containers op deze locaties ten koste gaat van beschikbare parkeerruimte. De toch al hoge parkeerdruk wordt daardoor verder verhoogd, zo stelt zij.
Bovendien vreest [appellante] voor brandgevaarlijke situaties als het gevolg van vandalisme en het afsteken van vuurwerk in en rondom de containers. Verder vreest zij voor aantasting van het stadsgezicht en waardedaling van haar woning.
Ten slotte stelt [appellante] dat de gft-rolcontainers op standaards onnodig zijn, omdat er al meerdere van dit soort containers in de Leidsestraat staan en de huishoudens met een tuin zelf over rol- en duo-containers beschikken. Ter zitting heeft zij dit betoog aangevuld met de stelling dat de huishoudens die over eigen rolcontainers beschikken niettemin hun tuinafval deponeren in de op locatie G41 geplaatste gft-containers, waardoor andere huishoudens deze containers niet meer kunnen gebruiken.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat het college een wettelijke taak heeft ten aanzien van afvalinzameling. De gemeente heeft bij de uitvoering van die taak gekozen voor een beleid waarbij de gescheiden inzameling van afval wordt gestimuleerd, onder meer door het verspreiden van de inzamelvoorzieningen over de wijken, zodat die voorzieningen zo dicht mogelijk bij de bewoners worden gebracht. Dat beleid is niet onredelijk of onrechtmatig. Gelet op richtlijn v) onder 5.1 van de nota is de maximumafstand van 250 m van toepassing op restafvalcontainers, en daarmee niet op de typen containers die in deze zaak aan de orde zijn. Voor grondstoffencontainers, zoals hier aan de orde, geldt op grond van die richtlijn dat de loopafstand zo klein mogelijk moet zijn, afhankelijk van de aard en samenstelling van de wijk. Het college heeft dus in redelijkheid mogen kiezen voor de toename van het aantal inzamelvoorzieningen en de verspreiding daarvan in de Leidsebuurt, onder meer aan het begin van de Leidsestraat.
Wat betreft de stelling van [appellante] dat de gft-rolcontainers op standaards niet noodzakelijk zijn, overweegt de Afdeling dat het feit dat een deel van de huishoudens in de straat gebruikmaakt van rolcontainers voor het aan huis inzamelen van afval op hun percelen, geen reden vormt om de aanwijzing van locaties voor permanente rolcontainers voor algemeen gebruik onjuist te achten. Daarbij betrekt zij dat de gft-rolcontainers bedoeld zijn voor het gescheiden inzamelen van ieders gft-afval en dus niet alleen bedoeld zijn voor het tuinafval van de huishoudens die een tuin hebben. Bij het uitvoeren van zijn taak ten aanzien van de (gescheiden) inzameling van afval is het aan het college om te beoordelen of dergelijke containers nodig zijn.
In hetgeen [appellante] hierover heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden om de aangewezen locaties ongeschikt te achten.
5.2. In de vrees voor vandalisme en brandgevaar ziet de Afdeling zonder nadere onderbouwing geen grond voor het oordeel dat de aangewezen locaties niet geschikt zijn. Ook in de enkele stelling van [appellante] dat haar woning in waarde zal dalen heeft het college zonder nadere onderbouwing in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om van de aanwijzing van locaties G41 en N22 af te zien.
Vanwege de plicht tot het realiseren van voorzieningen voor afvalinzameling, heeft het college aan de eventuele aantasting van het stadsgezicht in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen, gelet op de noodzaak tot afvalinzameling.
5.3. Voor zover [appellante] betoogt dat locaties G41 en N22 niet voldoen aan de richtlijnen uit de nota over de afstand van de locaties tot haar woning, het vervallen van parkeerruimte en het ontstaan van verkeershinder en verkeersonveilige situaties, overweegt de Afdeling dat in het besluit op bezwaar van 18 september 2020 in zijn algemeenheid wordt verwezen naar de in paragraaf 4.2 van de nota opgenomen randvoorwaarden die gelden bij het aanwijzen van locaties alsook naar de in hoofdstuk 5 van de nota opgenomen richtlijnen voor locatiebepaling per inzamelmiddel. Meer specifiek zijn op de containers op de locaties G41 en N22 de richtlijnen onder 5.1 en 5.3 van de nota van toepassing. Het besluit op bezwaar noch het aanwijzingsbesluit van 20 maart 2020 biedt inzicht in de manier waarop of de mate waarin het college bij het aanwijzen van de locaties G41 en N22 onderscheid heeft gemaakt tussen de richtlijnen die voor de verschillende typen containers gelden. Het college heeft het besluit op bezwaar van 18 september 2020 daarom in zoverre onvoldoende gemotiveerd en heeft dat besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het betoog slaagt.
5.4. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 18 september 2020, voor zover het de behandeling van de bezwaren van [appellante] tegen de locaties G41 en N22 betreft, voor vernietiging in aanmerking komt.
De Afdeling zal aan de hand van de beroepsgronden van [appellante] die zijn gericht tegen de afstand van de locaties tot haar woning, het vervallen van parkeerruimte en het ontstaan van verkeershinder en verkeersonveilige situaties beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting de keuze voor de aangewezen locaties nader toegelicht. De Afdeling zal de aldus gegeven motivering beoordelen.
5.5. Wat betreft de afstanden tussen de locaties G41 en N22 en de woning van [appellante] overweegt de Afdeling dat deze in overeenstemming zijn met de desbetreffende richtlijnen. Locatie N22 voldoet aan richtlijnen p), q) en r) onder 5.1 van de nota. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat de papier-container en pbd-container zich schuin voor de woning van [appellante] bevinden, ter hoogte van de zijgevel van de woning aan de Leidsevaart 132 en voor de schutting van de achtertuin bij deze woning. De containers bevinden zich dus niet direct voor de voorgevel van de woning van [appellante] en vallen niet binnen de haakse zichtlijnen vanaf de gevel van haar woning. Ook is de afstand tussen locatie N22 en de voorgevel van haar woning conform richtlijn p) groter dan 3 m. De gft-rolcontainers op standaards op locatie G41 zijn geplaatst in overeenstemming met richtlijn e) onder 5.3 van de nota, omdat ook deze containers zijn geplaatst op een afstand van meer dan 3 m vanaf de voorgevel van de woning.
Over het betoog van [appellante] dat de containers ten koste gaan van beschikbare parkeerruimte, overweegt de Afdeling dat de aangewezen locaties aan de richtlijnen voldoen. Op grond van richtlijn d) onder 5.1 en richtlijn l) onder 5.3 van de nota worden containers in beginsel in de parkeerstrook geplaatst. Anders dan [appellante] stelt, is niet gebleken dat in strijd met genoemde richtlijnen een teveel aan parkeerplaatsen vervalt.
Voor zover [appellante] betoogt dat de Leidsestraat niet geschikt is voor de plaatsing van containers omdat het een smalle straat is, overweegt de Afdeling dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de ophaalwagens in de Leidsestraat veilig kunnen stilstaan om de containers te legen. Daarmee wordt voldaan aan richtlijn k) onder 5.1 van de nota voor de papier- en pbd-container en richtlijn a) onder 5.3 voor de gft-containers. Dat de inhaalwagen volgens [appellante] achteruit de Leidsestraat inrijdt om de containers te legen en dat dit tot verkeersonveilige situaties en verkeershinder leidt, is niet toegestaan en niet conform de rijroute die is vastgesteld aan de hand van de richtlijnen, zo heeft het college ter zitting aangevuld. In de Leidsestraat is volgens het college voldoende ruimte voor de ophaalwagen om in de juiste richting te rijden, stil te staan, de containers te ledigen en zijn route langs andere containers in de wijk te vervolgen. Chauffeurs van ophaalwagens waarvan bij het college bekend is dat zij wel eens uit gemakzucht achteruit de straat inrijden, worden daarop aangesproken. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de toelichting van het college te twijfelen, zodat locatie G41 ook aan richtlijn b) onder 5.3 van de nota voldoet.
Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid locaties G41 en N22 geschikt kunnen achten voor de plaatsing van de containers.
Alternatieve locaties
6. [appellante] betoogt dat het college locaties G41 en N22 niet in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen, omdat er geschikte alternatieve locaties zijn. Volgens [appellante] is een clustering aan de Westergracht richting Plaza West een mogelijk alternatief. Daar kunnen extra opritten worden gemaakt, vergelijkbaar met locatie G36, waar meerdere gft-, papier- en pbd-containers geplaatst kunnen worden. Ook stelt [appellante] dat de containers geplaatst moeten worden bij supermarkten en winkels en dat de gemeente met supermarkten afspraken dient te maken om de hoeveelheid afvalstoffen te verminderen.
6.1. Het college stelt dat de voorgestelde scenario’s geen geschikte alternatieven vormen. De verschillende inzamelmiddelen dienen voor iedere bewoner dichtbij te zijn, zodat de bereidheid om afval te scheiden het grootst is. Clusteren heeft als gevolg dat de containers voor sommige bewoners op een grotere loopafstand komen te staan, waardoor het scheidingsgedrag negatief wordt beïnvloed. Voor zover [appellante] wijst op het maken van afspraken met supermarkten, stelt het college dat daarmee niet wordt ontkomen aan het inzamelen van huisafval in de wijk. Dankzij de toename en verspreiding van containers in de wijk, neemt het aanbod van afval op de afvalpleinen bij supermarkten af.
De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college gegeven toelichting. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar voorgestelde alternatieve locaties voldoende geschikt zijn voor de plaatsing van de containers. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid locaties N22 en G41 heeft kunnen aanwijzen voor de plaatsing van verschillende afvalcontainers.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7. Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor onder 5.3 is overwogen. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 18 september 2020 moet worden vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] tegen locaties G41 en N22 ongegrond is verklaard. In wat [appellante] heeft aangevoerd wordt, gelet op wat hiervoor onder 5.5 is overwogen, evenwel geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de aangewezen locaties niet in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar van 18 september 2020 in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.
8. Omdat niet is gebleken dat [appellante] proceskosten heeft gemaakt, hoeft het college geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 18 september 2020, kenmerk JZ/2020/406533, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] tegen locaties G41 en N22 ongegrond is verklaard;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover dat is vernietigd, geheel in stand blijven;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2021
374-974