Uitspraak
202003390/1/A2.
Datum uitspraak: 25 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad), gevestigd te Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 april 2020 in zaak nr. 19/2696 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de raad.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft de raad het verzoek van [wederpartij] om de toevoeging met kenmerk 3EM6370 (nu: 4HR2713) in te trekken, afgewezen.
Bij besluit van 26 maart 2019 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 april 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2019 vernietigd en bepaald dat de raad een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 7 september 2020 heeft de raad het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft bij de Afdeling gronden ingediend tegen het besluit van 7 september 2020 en pro forma beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het pro forma beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling.
[partij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2021, waar [wederpartij] en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. Zomervrucht en mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen. Ook is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. H. Loonstein, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is advocaat en heeft op basis van een toevoeging van 7 november 2006 met kenmerk 3EM6370 rechtsbijstand verleend aan [partij] in een beroepsprocedure in het kader van haar echtscheiding. De rechtbank Den Haag heeft bij beschikking van 1 mei 2009 bepaald dat de ex-echtgenoot van [partij] in verband met de verdeling van de huwelijksgoederengemeenschap aan haar een bedrag van € 143.671,09 verschuldigd is. Hiertegen heeft de ex-echtgenoot hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Den Haag. In de hogerberoepsprocedure heeft een andere advocaat, Loonstein, rechtsbijstand verleend aan [partij]. De raad heeft daarvoor een aparte toevoeging verleend.
1.1. Het gerechtshof Den Haag heeft bij beschikking van 18 augustus 2010 de beschikking van de rechtbank van 1 mei 2009 vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de ex-echtgenoot € 143.671,09 verschuldigd is en heeft dat bedrag bepaald op € 134.504,59. [partij] heeft beroep in cassatie ingesteld tegen de beschikking van het gerechtshof. Voor verlening van rechtsbijstand aan [partij] in die procedure heeft de raad ook een toevoeging verleend. De Hoge Raad heeft bij beschikking van 2 december 2011 dat beroep verworpen.
1.2. Gelet op artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) wordt een toevoeging, tenzij zwaarwegende omstandigheden zich daartegen verzetten, met terugwerkende kracht ingetrokken, indien op het moment van de definitieve afhandeling van de zaak waarvoor die toevoeging was verleend de rechtzoekende als resultaat van die zaak een vordering met betrekking tot een geldsom ter hoogte van tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen heeft. Het heffingsvrij vermogen voor [partij] bedroeg ten tijde van belang € 30.000,00. De resultaatgrens was 50% hiervan, € 15.000,00. Het behaalde resultaat is meer dan dit bedrag. Daarom heeft [wederpartij] op 2 juli 2018 de raad verzocht om de toevoeging met kenmerk 3EM6370 in te trekken. De intrekking heeft tot gevolg dat [wederpartij] de door haar in deze zaak verrichte werkzaamheden bij [partij] in rekening kan brengen.
1.3. De raad heeft het verzoek om intrekking van de toevoeging afgewezen, omdat er gelet op de werkinstructie Resultaatbeoordeling, als er meerdere toevoegingen zijn verstrekt voor hetzelfde rechtsbelang (bijvoorbeeld bezwaar/beroep/hoger beroep), alleen bij de laatst afgegeven toevoeging het totale financiële resultaat in de zaak wordt beoordeeld. Volgens de raad is in de zaak van [partij] de definitieve verdeling pas onherroepelijk geworden na de beschikking van de Hoge Raad en heeft de toevoeging voor het beroep in cassatie geleid tot een resultaat dat boven het grensbedrag ligt. Daarom moet volgens de raad alleen de toevoeging voor deze procedure worden ingetrokken.
1.4. [wederpartij] heeft beroep ingesteld, omdat de werkinstructie Resultaatbeoordeling volgens haar in strijd is met artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb. Volgens haar kan het niet zo zijn dat het financiële resultaat alleen moet worden toegekend aan de laatste toevoeging. Onder de toevoeging voor de procedure bij de rechtbank is een financieel resultaat behaald dat de intrekking van de toevoeging rechtvaardigt.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat het beleid, zoals opgenomen in de werkinstructie van de raad onder "Resultaatbeoordeling" in het algemeen niet kennelijk onredelijk of anderszins onjuist is. De raad heeft handelend overeenkomstig deze regels het verzoek tot intrekking moeten afwijzen, tenzij - zo volgt uit artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) - die afwijzing voor [wederpartij] een gevolg zou hebben dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Het beleid bepaalt dat het resultaat aan de laatste toevoeging wordt toegerekend ter bevordering van de rechtszekerheid. Daarbij komt dat indien in de laatste instantie voor een rechtszoekende uiteindelijk een resultaat wordt behaald dat niet ver boven de resultaatgrens ligt, dit niet betekent dat de rechtzoekende ook in staat is om zelf de kosten van rechtsbijstand te betalen in alle instanties.
2.1. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de raad op de zitting heeft erkend dat in de zaak van [partij] een uitzonderlijk hoog resultaat is behaald. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de raad had moeten motiveren waarom onverkorte toepassing van het beleid in dit geval gerechtvaardigd is. Een toevoeging is immers bedoeld voor rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en die daarom de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen. Het resultaat van de zaak zal in deze vermoedelijk toereikend zijn voor de vergoeding van alle kosten van rechtsbijstand. Het in de eerste instantie behaalde resultaat wijkt ook nauwelijks af van het resultaat dat uiteindelijk is behaald. De rechtbank is daarom van oordeel dat het onder deze omstandigheden op de weg van de raad had gelegen om in het bestreden besluit te motiveren waarom naar zijn oordeel er geen sprake is van een speciaal geval in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb.
2.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2019 vernietigd en bepaald dat de raad een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Hoger beroep en beoordeling ervan
4. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten motiveren waarom in deze zaak waarin een uitzonderlijk hoog resultaat is behaald, onverkorte toepassing van het beleid gerechtvaardigd is. De raad voert aan dat de Afdeling in de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2018, heeft overwogen dat voor het antwoord op de vraag of een verleende toevoeging met terugwerkende kracht moet worden ingetrokken, alleen het resultaat van die zaak, dat wil zeggen de procedure waarvoor de toevoeging is verleend, van belang is. Volgens de raad sluit dit aan bij zijn standpunt dat bij een procedure in meerdere instanties pas sprake is van resultaat in de zin van artikel 34g van de Wrb als de hoogste instantie een eindoordeel heeft geveld. In dit geval is met de beschikking van de Hoge Raad van 2 december 2011 een einde aan de zaak gekomen en had [partij] vanaf dat moment een vordering met betrekking tot een geldsom. Op de eerder verstrekte toevoegingen, zoals de toevoeging voor de eerste aanleg, is dan ook geen financieel resultaat bereikt. Die toevoeging moet daarom niet worden ingetrokken.
De raad voert ook aan dat het feit dat uiteindelijk een aanzienlijk resultaat is bereikt dat vermoedelijk toereikend zal zijn voor de vergoeding van alle kosten van rechtsbijstand, evenals het feit dat het uiteindelijk bereikte resultaat niet veel afwijkt van de door de rechter in eerste instantie vastgestelde vordering, gelet op het hiervoor weergegeven standpunt van de raad, geen omstandigheden zijn die zouden kunnen leiden tot intrekking van de toevoeging voor de eerste aanleg. De raad heeft aangevoerd dat hij dan ook niet aanvullend hoefde te motiveren waarom de toevoeging niet is ingetrokken.
4.1. Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep heeft [wederpartij] aangevoerd dat het beleid van de raad in strijd is met artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb. De rechtbank heeft ten onrechte deze voorvraag onbesproken gelaten. Alleen als die vraag ontkennend moet worden beantwoord, wordt toegekomen aan de vraag of de raad het beleid juist heeft toegepast en of de raad ervan had moeten afwijken. De Afdeling zal daarom alsnog op die voorvraag ingaan.
4.2. Gelet op artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb, wordt, tenzij zwaarwegende omstandigheden zich daartegen verzetten, de toevoeging met terugwerkende kracht ingetrokken, indien op het moment van de definitieve afhandeling van de zaak waarvoor die toevoeging was verleend de rechtzoekende als resultaat van die zaak een vordering met betrekking tot een geldsom ter hoogte van tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen heeft.
Daarnaast staat in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wrb (Kamerstukken II, 2003/04, 29 685, nr. 3, blz. 22-23):
"[…] In alle gevallen wordt bij de definitieve afhandeling van de zaak beoordeeld of op basis van het financiële resultaat in de zaak waarvoor rechtsbijstand is verleend kan worden gesteld dat de rechtzoekende in staat kan worden geacht de kosten van rechtsbijstand zelf te dragen. De draagkracht wordt beoordeeld op het moment waarop de zaak is afgehandeld. Dat wil zeggen dat niet van belang is of de rechtsbijstand is beëindigd. Immers, in een dergelijke geval hoeft de zaak nog niet te zijn afgehandeld. Dit is bijvoorbeeld het geval als in hoger beroep of cassatie wordt gegaan. De zaak is dan pas afgehandeld indien het gerechtshof respectievelijk de Hoge Raad uitspraak heeft gedaan.
Uit een oogpunt van werkbaarheid wordt voorgesteld om daarvoor een objectieve norm te hanteren. Daarbij lijkt het redelijk om te stellen dat de rechtzoekende die een geldsom krijgt ter hoogte van tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen in staat is de kosten van rechtsbijstand zelf te dragen. Het heffingsvrij vermogen is in 2003 € 18 800 voor alleenstaanden en € 37 600 voor fiscale partners. Met het oog op de controleerbaarheid wordt uitgegaan van een geldsom die de rechtzoekende daadwerkelijk ontvangt of een vordering met betrekking tot een geldsom. De hoogte van dit bedrag zal meestal kenbaar zijn uit de uitspraak van de rechter. De waarde van goederen die de rechtzoekende ontvangt, wordt niet meegeteld.
Indien het resultaat van de rechtsbijstand meer bedraagt dan voornoemde norm, wordt de toevoeging met terugwerkende kracht ingetrokken en komen de kosten van rechtsbijstand alsnog voor rekening van de rechtzoekende.
Het voordeel van deze resultaatbeoordeling is dat er een directe relatie is tussen de uitkomsten van de zaak en de verlening van de rechtsbijstand. Het nadeel van dit systeem is dat zich in iedere zaak de mogelijkheid voordoet dat de toevoeging achteraf wordt ingetrokken. Dat beperkt zich nu tot die gevallen waarin voorwaardelijk is toegevoegd. Door echter uit te gaan van een hoge resultaatsnorm wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat de rechtzoekende de kosten van de zaak draagt als hij daartoe in staat is.[…]".
Op grond van de werkinstructie Resultaatbeoordeling wordt, als er meerdere toevoegingen zijn verstrekt voor hetzelfde rechtsbelang (bijvoorbeeld bezwaar/beroep/hoger beroep), alleen bij de laatst afgegeven toevoeging het totale financiële resultaat in de zaak beoordeeld. Dat beleid is volgens de raad gericht op de rechtszekerheid en werkbaarheid. De raad beoordeelt dus alleen of de toevoeging die het laatst is afgegeven voor een zaak wegens het financiële resultaat van die zaak, moet worden ingetrokken.
4.3. De Afdeling is van oordeel dat dit beleid in strijd is met artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb. Uit deze bepaling volgt dat een toevoeging met terugwerkende kracht wordt ingetrokken indien op het moment van de definitieve afhandeling van de zaak waarvoor die toevoeging was verleend de rechtzoekende als resultaat van die zaak een vordering met betrekking tot een geldsom ter hoogte van tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen heeft. Noch uit de tekst van deze bepaling noch uit de toelichting kan worden afgeleid dat dit alleen geldt voor de toevoeging die verleend was voor de hoogste instantie waar geprocedeerd is. Anders dan de raad op de zitting heeft aangevoerd, wordt met "de zaak waarvoor die toevoeging was verleend" als bedoeld in artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb, niet gedoeld op "de instantie waarvoor die toevoeging was verleend". De uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, waarnaar de raad heeft verwezen, biedt geen steun voor zijn standpunt. In de zaak die heeft geleid tot die uitspraak was alleen voor de procedure in hoger beroep een toevoeging verleend. Die toevoeging is vervolgens ingetrokken wegens het behaalde resultaat. De Afdeling heeft in die zaak alleen overwogen dat de in eerste aanleg gemaakte kosten niet van invloed waren op het resultaat in hoger beroep.
Anders dan de raad betoogt is ook het feit dat het kan voorkomen dat, indien het resultaat maar in geringe mate de norm overschrijdt, de rechtzoekende de volledige kosten van de rechtsbijstand niet kan betalen, geen reden voor de door de raad voorgestane uitleg van artikel 34g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb. In die situatie valt immers zonder nadere toelichting niet in te zien waarom dan alleen de laatst verleende toevoeging zou worden ingetrokken. Bovendien moet de raad afzien van intrekking als zwaarwegende omstandigheden zich daartegen verzetten als bedoeld in artikel 34g, eerste lid, aanhef, van de Wrb. De raad moet beoordelen of die omstandigheden zich in het concrete geval voordoen.
4.4. Gelet op het voorgaande is de aanvraag van [wederpartij] ten onrechte afgewezen op grond van de werkinstructie Resultaatbeoordeling en wordt niet meer toegekomen aan het betoog van de raad dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten motiveren waarom in deze zaak onverkorte toepassing van dat beleid gerechtvaardigd is.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbank heeft terecht, zij het op onjuiste gronden, het beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 maart 2019 vernietigd. Daarom dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
6. Het besluit van 7 september 2020 is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, ook onderwerp van dit geding. Uit wat onder 4.3 is overwogen, volgt dat het beroep tegen het besluit van 7 september 2020 gegrond is en dat dit besluit moet worden vernietigd.
7. De raad moet in een nieuw besluit op bezwaar beoordelen of het bezwaar van [wederpartij] gegrond is. Daarbij moet de raad dat wat in overweging 4.3 is overwogen, in acht nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 7 september 2020 gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. bepaalt dat van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een griffierecht van € 532,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
691
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
2. Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
3. Het bestuursorgaan stelt het nieuwe besluit onverwijld ter beschikking aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is.
4. Indien een ander orgaan een bezwaar- of beroepschrift tegen het nieuwe besluit ontvangt, zendt het dit met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, door.
5. De bestuursrechter kan het beroep tegen het nieuwe besluit echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
6. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 34g
1. Tenzij zwaarwegende omstandigheden zich daartegen verzetten, wordt de toevoeging met terugwerkende kracht ingetrokken, indien:
[…]
b. op het moment van de definitieve afhandeling van de zaak waarvoor die toevoeging was verleend de rechtzoekende als resultaat van die zaak een vordering met betrekking tot een geldsom ter hoogte van tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen heeft.
[…]
Werkinstructie Resultaatbeoordeling
[…]
Meerdere toevoegingen
Zijn er meerdere toevoegingen verstrekt voor hetzelfde rechtsbelang (bijvoorbeeld bezwaar/beroep/hoger beroep) dan beoordeel je alleen bij de laatst afgegeven toevoeging het totale financiële resultaat in de zaak.
De uitkomst van het hoger beroep of cassatie hoeft niet te worden afgewacht als het resultaat in hoger beroep of cassatie niet ter discussie staat. In die gevallen staat het resultaat vast, zodat de resultaatbeoordeling rust op de toevoeging voor de eerdere instantie.
Voorbeeld: wordt bij een echtscheiding in hoger beroep alleen over de omgang geprocedeerd, dan pas je de resultaatbeoordeling toe op de toevoeging voor de eerste aanleg. De boedelscheiding staat dan niet meer ter discussie.
Wordt het hoger beroep of cassatie niet doorgezet, dan beoordeel je het resultaat van de toevoeging verstrekt voor de voorgaande aanleg.
Is er voor het hoger beroep of cassatie een toevoeging verstrekt dan kan de toevoeging voor de voorgaande aanleg pas drie maanden na instellen van het hoger beroep of cassatie ter declaratie worden aangeboden. Binnen deze termijn moet duidelijk zijn of het ingestelde hoger beroep of cassatie daadwerkelijk wordt doorgezet.