Uitspraak
201906949/1/R4.
Datum uitspraak: 3 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Rijkevoort, gemeente Boxmeer,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 6 augustus 2019 in zaak nrs. 19/1359 en 19/1360 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college het verzoek van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] om handhavend op te treden tegen het bedrijf van [appellante] aan de [locatie 1]-[locatie 2] te Rijkevoort toegewezen wat de [locatie 2] betreft. Bij aanvullende brief van 20 december 2017 heeft het college besloten om een handhavingstraject te starten met betrekking tot de stallen aan de [locatie 1]. Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college besloten niet over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom wat [locatie 1] betreft. Deze besluiten zijn door het college in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft bij uitspraak van 4 maart 2019 de besluiten op bezwaar vernietigd.
Het college heeft, opnieuw beslissend op het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar, bij besluit van 2 april 2019:
- de bezwaren van [belanghebbende] gegrond verklaard;
- [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de inrichting aan de [locatie 1] in Rijkevoort binnen vier maanden na het van kracht worden van dit besluit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunningen of om over een nieuwe omgevingsvergunning te beschikken (overtreding 1) en er voor te zorgen dat de binnen de inrichting aanwezige bedrijfsvoering en de stalsystemen voor de huisvesting van dieren voldoen aan de maximale emissiewaarde van het Besluit emissiearme huisvesting (overtreding 2).
Bij uitspraak van 6 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 december 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 2.750,00 over overtreding 1.
[appellante] heeft een beroep van rechtswege tegen dit besluit en heeft gronden ingediend. [belanghebbende] heeft beroep ingesteld.
Bij afzonderlijk besluit van 12 december 2019 heeft het college een nieuwe begunstigingstermijn gesteld voor overtreding 1, voor zover nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd.
[belanghebbende] heeft een beroep van rechtswege tegen dit besluit en heeft gronden ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener, het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Laat en mr. A. Verbroekken, en [belanghebbende A], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] heeft het college gevraagd om handhaving bij het bedrijf van [appellante] vanwege jarenlange (geur)overlast. [belanghebbende] woont op [locatie 3] in Rijkevoort. [appellante] is gevestigd op [locatie 1]-[locatie 2]. In deze zaak is alleen [locatie 1] aan de orde.
2. Het college heeft in het besluit van 2 april 2019 [appellante] gelast om de inrichting aan de [locatie 1] te Rijkevoort in overeenstemming te brengen met de verleende vergunningen van 20 juli 2004, 15 juli 2008 en 17 december 2013 (overtreding 1) en er voor te zorgen dat de binnen de inrichting aanwezige bedrijfsvoering en de stalsystemen voor de huisvesting van dieren voldoen aan de maximale emissiewaarde van het Besluit emissiearme huisvesting (overtreding 2). Aan de last zijn dwangsommen verbonden. Voor overtreding 1 gaat het om een bedrag van € 2.750,00 per constatering per week met een maximum van € 16.500,00. Voor overtreding 2 gaat het om een bedrag van € 14.000 per constatering per week met een maximum van € 84.000,00. De begunstigingstermijn is een termijn van binnen vier maanden na de verzenddatum van 3 april 2019, waarmee de laatste dag waarop aan de last kon worden voldaan 3 augustus 2019 is.
3. Niet in geschil is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college ten tijde van het besluit van 2 april 2019 bevoegd was om handhavend op te treden tegen overtreding 1, omdat [appellante] de inrichting in afwijking van de hiervoor genoemde vergunningen in werking had.
Overtreding van het Besluit emissiearme huisvesting
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden vanwege overtreding van artikel 5 van Pro het Besluit emissiearme huisvesting (overtreding 2). [appellante] stelt in dat verband dat er twee afdelingen met hokken, inclusief de mestputten, leeg staan. Het college heeft het aantal dierplaatsen in die afdelingen meegerekend bij het vaststellen van de emissie, maar dat is volgens [appellante] niet juist. [appellante] stelt dat hij wel aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting voldoet als de mogelijke emissie uit de leegstaande afdelingen niet wordt meegeteld.
4.1. Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit emissiearme huisvesting (hierna: het Beh) luidt: "Degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden, past in een dierenverblijf voor de hoofdcategorie varkens […] geen huisvestingssystemen toe met een emissiefactor voor ammoniak die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor ammoniak die voor een tot die hoofdcategorieën behorende diercategorie is vermeld in bijlage 1, waarbij de maximale emissiewaarde in: kolom A geldt voor een dierenverblijf dat is opgericht op uiterlijk 30 juni 2015."
Het tweede lid luidt: "Het eerste lid, onderdeel a, geldt niet voor huisvestingssystemen die deel uitmaken van een dierenverblijf dat voor 1 januari 2007 is opgericht, indien de totale ammoniakemissie van de tot de inrichting behorende huisvestingssystemen niet hoger is dan de totale ammoniakemissie die de huisvestingssystemen op grond van het eerste lid, berekend op basis van de maximale emissiewaarden per afzonderlijk huisvestingssysteem, zouden mogen veroorzaken."
Artikel 6, eerste lid, luidt: "Bij de toepassing van de artikelen 3, 4 en 5 worden de emissiefactoren voor ammoniak gehanteerd, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling ammoniak en veehouderij."
Artikel 2, eerste lid, van de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: het Rav) luidt: "Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij worden de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling."
4.2. Het college heeft zich in het besluit van 2 april 2019 op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 5 van Pro het Beh heeft overtreden omdat in de inrichting huisvestingssystemen worden toegepast waarvan de emissiefactor van ammoniak te hoog is. Het college is als volgt tot deze conclusie gekomen.
Het college heeft bij de controle op 28 maart 2019 vastgesteld dat er in de stallen 4.524 dierplaatsen aanwezig zijn. Daarbij zijn twee leegstaande afdelingen met in totaal 142 dierplaatsen meegerekend, omdat de daarin aangetroffen dierplaatsen volgens het college eenvoudig weer in gebruik genomen kunnen worden. Het college heeft die dierplaatsen meegerekend om te bepalen wat de maximale emissie mag zijn en wat de feitelijke emissie is op basis van de toegepaste huisvestingssystemen. Het college is voor de berekening van de maximale emissie per dierplaats in kg uitgegaan van de factor 1,6 NH3/jaar, zoals vermeld in kolom A van bijlage 1 van het Beh. De maximale emissie voor 4.524 dierplaatsen is dan 7.238,4 NH3/jaar. Vervolgens heeft het college op basis van het aantal aanwezige dierplaatsen en de aanwezige huisvestingssystemen vastgesteld wat de emissie is op basis van de toegepaste huisvestingssystemen. Er worden drie verschillende huisvestingssystemen toegepast. De feitelijke emissie van de inrichting komt volgens het college op 7.506 NH3/jaar, uitgaande van bijlage 1 van de Rav.
4.3. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de dierplaatsen in de twee leegstaande afdelingen terecht heeft meegerekend. De afdelingen waren blijkens het verslag van de controle van 28 maart 2019 namelijk nog steeds geschikt om als dierplaats te dienen en de mest in de kelders was nog aanwezig. Alleen als de dierplaatsen niet meer als zodanig kunnen worden aangemerkt, doordat zij buiten gebruik zijn gesteld, hoeft het college die dierplaatsen niet bij zijn berekening te betrekken. Dat doet zich niet voor.
Aangezien het college heeft geconstateerd dat de emissie van ammoniak op basis van de toegepaste huisvestingssystemen de maximale emissiewaarde voor ammoniak als bedoeld in bijlage 1 van het Beh overschrijdt, was het college ter zake bevoegd om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
6. [appellante] betoogt dat er concreet zicht op legalisering is, omdat er een aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase is ingediend, waarop het college snel kan beslissen.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er op 2 april 2019 geen concreet zicht op legalisering was. Toen had [appellante] immers nog geen aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase gedaan, maar alleen een conceptaanvraag. Daarnaast had het college nog geen standpunt ingenomen over de mogelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan een afwijking of wijziging van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Duur van de begunstigingstermijn
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn te kort was en dat de rechtbank ten onrechte uitspraak heeft gedaan zonder daarbij de begunstigingstermijn te verlengen.
7.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de door het college gestelde begunstigingstermijn van vier maanden te kort was. Het college heeft voor het bepalen van de begunstigingstermijn aansluiting gezocht bij de "Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen". Doorgaans wordt een termijn van drie maanden gesteld om aan het Beh te voldoen en in dit geval is de begunstigingstermijn op vier maanden gesteld. Verder heeft het college [appellante], voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom, veel ruimte gegeven om de overtredingen ongedaan te maken. Daar komt bij dat de inrichting van [appellante] al jarenlang in afwijking van de geldende omgevingsvergunningen milieu in werking is. Wat [appellante] aanvoert is onvoldoende om aan de redelijkheid van de op deze manier bepaalde begunstigingstermijn te twijfelen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de gestelde begunstigingstermijn niet redelijk is. Voor zover de rechtbank geen aanleiding heeft gezien een voorlopige voorziening te treffen en [appellante] daarover klaagt, staat tegen een beslissing van de rechtbank daarover geen hoger beroep open. Overigens geldt de dwangsom per constatering en heeft het college pas ruim een maand na het verstrijken van de begunstigingstermijn een controle uitgevoerd, zodat [appellante] na de uitspraak van de rechtbank niet direct in de situatie terecht is gekomen dat een dwangsom is verbeurd.
De betogen falen.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbeschikking
9. Bij het als eerste genoemde besluit van 12 december 2019 in het procesverloop aan het begin van deze uitspraak, heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 2.750,00 over overtreding 1. Dit besluit is, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van rechtswege voorwerp van dit geding.
10. [appellante] heeft een beroep van rechtswege tegen dit besluit en heeft gronden ingediend. [belanghebbende] heeft beroep tegen dit besluit ingesteld.
11. Op 10 september 2019 heeft een toezichthouder in opdracht van het college gecontroleerd of [appellante] aan de last heeft voldaan. Hiervan is een verslag gemaakt. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] niet binnen de gestelde begunstigingstermijn uitvoering heeft gegeven aan de opgelegde last onder dwangsom op het punt van overtreding 1. Het college was dan ook bevoegd om tot invordering over te gaan.
12. [appellante] betoogt dat het college niet in redelijkheid tot invordering heeft kunnen overgaan. Hij voert aan dat het college inmiddels erkent dat er concreet zicht op legalisering is. Ook voert hij aan dat er na de uitspraak van de rechtbank geen passende termijn meer was om aan de last te voldoen, omdat de rechtbank de begunstigingstermijn niet heeft verlengd.
12.1. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
12.2. Ook indien wordt aangenomen dat er ten tijde van het invorderingsbesluit concreet zicht op legalisering was, betekent dat niet dat het college redelijkerwijs niet tot invordering mocht overgaan. [appellante] had immers binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last moeten voldoen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. De omstandigheid dat de rechtbank geen nieuwe begunstigingstermijn heeft gesteld, is hiervoor al beoordeeld onder 7. Het argument van [appellante] hierover maakt ook in het kader van de invordering niet dat deze niet redelijk is. [appellante] heeft vier maanden de tijd gekregen om aan de last te voldoen. Dat [appellante] pas na de uitspraak van de rechtbank stappen heeft gezet om aan die last te voldoen, komt voor zijn eigen risico. De Afdeling ziet in wat [appellante] aanvoert geen bijzondere omstandigheden die maken dat het college van invordering had moeten afzien.
Het betoog faalt.
13. [belanghebbende] betoogt dat de invorderingsbeschikking een impliciete afwijzing van invordering is over overtreding 2 en dat het college ten onrechte niet ook op dat punt tot invordering is overgegaan. Volgens [belanghebbende] heeft [appellante] ook een dwangsom verbeurd voor overtreding 2, omdat het buitengebruikstellen van twee afdelingen niet definitief is. De hokinrichting is nog aanwezig en alleen de voorste schotten zijn verwijderd. Verder blijkt uit een op 7 juli 2020 aan [appellante] verleende omgevingsvergunning milieu eerste fase dat de "buiten gebruik gestelde hokken" alsnog zijn vergund, op enkele hokken na, waarvoor een hygiënesluis in de plaats is gekomen, zodat duidelijk is dat het buitengebruikstellen slechts om tijdelijke maatregelen ging. Daarnaast stelt [belanghebbende] dat de berekening van het college niet klopt.
13.1. Het college heeft zich in het besluit van 12 december 2019 op het standpunt gesteld dat er voor overtreding 2 geen dwangsom is verbeurd, omdat de overtreding van artikel 5 van Pro het Beh ongedaan is gemaakt. Tijdens de controle op 10 september 2019 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de hokinrichting van de eerste twee afdelingen van stal 1 gedeeltelijk is verwijderd, dat de ventilatiekokers van deze afdelingen zijn afgesloten en dat de mest uit de mestputten onder deze afdelingen is verwijderd. Volgens het college zijn er daarom geen dierplaatsen meer in deze afdelingen, waardoor in de inrichting niet langer huisvestingssystemen worden toegepast waarvan de emissiefactor van ammoniak te hoog is.
De Afdeling deelt de conclusie van het college dat de dierplaatsen in de twee afdelingen buiten gebruik zijn gesteld en daarom niet meegerekend hoeven te worden. Aangezien er in de afdelingen geen varkens kunnen worden gehouden - en ook niet worden gehouden - en de mest uit de mestkelders is verwijderd, is er geen emissie uit de afdelingen te verwachten. Bovendien geldt deze last nog steeds en kan het college eenvoudig constateren of deze afdelingen alsnog in gebruik genomen worden. Waar [belanghebbende] heeft gesteld dat het college bij zijn berekening ten onrechte de salderingsregeling heeft toegepast, ziet de Afdeling in wat hij aanvoert onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat niet is voldaan aan artikel 5, tweede, lid van het Beh. De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet van de feitelijke situatie mocht uitgaan. Daarbij betrekt de Afdeling de rechtspraak die is gevormd over het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. Bij wijze van voorbeeld verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1876, waarin is geoordeeld dat het gaat om de feitelijke aanwezigheid van het huisvestingssysteem. De Afdeling ziet voor het overige in wat [belanghebbende] aanvoert evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] ten tijde van de controle niet langer in strijd met het Beh handelde. De conclusie is dan ook dat de Afdeling geen aanleiding ziet om te oordelen dat het college ten onrechte heeft afgezien van invordering.
Het betoog faalt.
14. De beroepen van [appellante] en [belanghebbende] tegen het als eerste genoemde besluit van 12 december 2019 zijn ongegrond.
Besluit wijziging begunstigingstermijn
15. Bij het tweede besluit van 12 december 2019, genoemd in het procesverloop aan het begin van deze uitspraak, heeft het college een nieuwe begunstigingstermijn tot en met 31 mei 2020 gesteld voor overtreding 1, voor zover nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding.
16. [belanghebbende] heeft een beroep van rechtswege tegen dit besluit en heeft gronden ingediend.
17. [belanghebbende] betoogt dat het college niet heeft kunnen overgaan tot het stellen van deze nieuwe begunstigingstermijn. Ter onderbouwing voert hij aan dat er geen concreet zicht is op legalisering omdat het aangevraagde plan in strijd is met het bestemmingsplan. Ook voert [belanghebbende] aan dat er geen reden is om niet te handhaven, dat de begunstigingstermijn te lang is en dat de begunstigingstermijn niet langer mag zijn dan nodig is.
17.1. [appellante] heeft het college gevraagd om de begunstigingstermijn voor overtreding 1 te verlengen. In het besluit van 12 december 2019 heeft het college positief beslist op dat verzoek. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunningaanvraag fase 1 voor de activiteit milieu volledig en ontvankelijk is en dat daarop positief kan worden beslist. De afwijkingen van de vergunde situatie worden volgens het college met de vergunning van de aanvraag gelegaliseerd. Ook is de positieve ontwerpbeschikking voor de vergunningaanvraag fase 2 al ter inzage gelegd. Het college acht het niet redelijk dat [appellante] zijn inrichting in werking moet brengen volgens de huidige vergunningen of dat hij zijn activiteiten moet staken als er op korte termijn vergunning wordt verleend voor de nieuwe feitelijke situatie. Daarom heeft het college een nieuwe begunstigingstermijn gesteld die aansluit bij de verwachte behandelingstermijn.
Het college moest bij het verzoek van [appellante] een afweging maken tussen het algemeen belang bij handhaving, het belang van [appellante] en het belang van [belanghebbende]. De Afdeling begrijpt op zichzelf dat voor [belanghebbende] de maat vol is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich, gelet op de ontwikkelingen in het dossier, toch op het standpunt kunnen stellen dat het redelijk is om een nieuwe begunstigingstermijn te stellen voor zover nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. Terugkeer naar de oorspronkelijk vergunde situatie was niet meer mogelijk binnen de oorspronkelijk gestelde begunstigingstermijn. Overigens constateert de Afdeling dat feitelijk de bedoeling van [appellante] toen en ook eerder al gericht was op een andere vergunde situatie. De vergunningaanvragen waren ten tijde van het besluit van 12 december 2019 in een vergevorderd stadium. De Afdeling geeft, vooruitlopend op door [belanghebbende] aangekondigde procedures, geen oordeel over de vraag of de aanvragen daadwerkelijk leiden tot legalisering van de bestaande situatie. Dat moet in de daarvoor bedoelde besluitvormingsprocedures worden beoordeeld.
Het betoog faalt.
18. Het beroep van [belanghebbende] tegen het als tweede genoemde besluit van 12 december 2019 is ongegrond.
Slot en conclusie
19. Zoals hiervoor is overwogen, is het hoger beroep ongegrond en zijn de beroepen tegen de besluiten van 12 december 2019 ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer van 12 december 2019 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
672.