Uitspraak
202006163/1/V2.
Datum uitspraak: 1 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 oktober 2020 in zaak nr. 20/63 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, ingewilligd.
Bij uitspraak van 28 oktober 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep, oorspronkelijk wegens het niet tijdig nemen van dit besluit, ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.T.P. Scheers, advocaat te Den Haag, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling komt uit India en heeft op 10 september 2019 een aanvraag ingediend om een document waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, omdat hij partner is van een Unieburger. Hij heeft de staatssecretaris op 18 december 2019 in gebreke gesteld, wegens het uitblijven een beslissing op zijn aanvraag. Vervolgens heeft de vreemdeling beroep ingesteld tegen het niet-tijdig beslissen van de staatssecretaris op zijn aanvraag. Daarna heeft de staatssecretaris alsnog op de aanvraag beslist en aan de vreemdeling een verblijfsvergunning verleend. Het geschil gaat alleen nog om de vraag of de staatssecretaris een dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag. Bepalend daarvoor is of de beslistermijn op het moment van de ingebrekestelling al was verlopen. De vreemdeling meent dat die beslistermijn negentig dagen is en maakt een vergelijking met de beslistermijn die geldt voor aanvragen om een reguliere verblijfsvergunning voor 'verblijf als familie- of gezinslid'. De staatssecretaris gaat onder verwijzing naar artikel 8.13, vijfde lid, van het Vb 2000 en artikel 10 van Pro de Verblijfsrichtlijn uit van een beslistermijn van zes maanden en meent dat de ingebrekestelling van de vreemdeling prematuur is. De rechtbank is hem hierin gevolgd en heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de vreemdeling op goede gronden geen dwangsommen heeft toegekend.
2. De vreemdeling klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verschil in beslistermijnen tussen respectievelijk aanvragen om een reguliere verblijfsvergunning voor 'verblijf als familie- of gezinslid' en aanvragen om een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, dat ziet op toetsing aan Unierecht, gerechtvaardigd is. Het enkele door de rechtbank gemaakte verschil tussen beide typen aanvragen, namelijk dat een reguliere verblijfsvergunning een constitutief verblijfsrecht is en een aanvraag om een zogenoemd "artikel 9-document" een declaratoir verblijfsrecht, is volgens de vreemdeling niet relevant voor het oordeel of hiertussen terecht een onderscheid wordt gemaakt. Dat bij toetsing aan Unierecht het geldende recht alleen maar wordt bevestigd is juist, maar dat neemt niet weg dat een vreemdeling net als bij een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier pas zekerheid hierover krijgt als hierover een beslissing is genomen, aldus de vreemdeling. De vreemdeling betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het hiervoor genoemde verschil in beslistermijnen in strijd is met het unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Verder betoogt de vreemdeling dat het onderscheid is gebaseerd op nationaliteit en daarom in strijd is met het discriminatieverbod. De vreemdeling vraagt de Afdeling zo nodig prejudiciële vragen te stellen.
Beroep op het discriminatieverbod
3. Artikel 18 van Pro het VWEU verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen. Dit verbod omvat niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Als voor die (indirecte) discriminatie een rechtvaardiging bestaat in objectieve omstandigheden, wordt het discriminatieverbod niet overtreden (zie het arrest van het Hof van Justitie van 23 januari 1997, Pastoors, ECLI:EU:C:1997:28 en de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4346).
3.1. Het betoog van de vreemdeling dat sprake is van directe discriminatie slaagt niet. De vreemdeling is in dit geval een derdelander. Vreemdelingen die een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor verblijf als familie- of gezinslid indienen, zijn ook derdelanders. Beide aanvraagprocedures staan dus open voor vreemdelingen die afkomstig zijn uit een derde land. Alleen al daarom wordt bij deze twee aanvraagprocedures geen direct onderscheid gemaakt op basis van de nationaliteit van aanvragers.
3.2. Het verschil tussen de beslistermijnen die gelden voor deze twee aanvraagprocedures ligt meer in de nationaliteit of verblijfsrechten van de familieleden bij wie zij verblijf beogen. Daarbij geldt een onderscheid tussen verblijfsrechten voor familieleden van Unieburgers uit een andere lidstaat die de nationaliteit van een derde land bezitten, enerzijds, en verblijfsrechten voor familieleden van Nederlanders die de nationaliteit van een derde land bezitten en voor derdelanders met een verblijfsrecht in Nederland, anderzijds. Deze verblijfsrechten verschillen wezenlijk naar hun aard, afhankelijk van de vraag of het gaat om een EU-verblijfsrecht of een regulier verblijfsrecht. Hoewel de rechtbank heeft overwogen dat het onderscheid in beslistermijnen gerechtvaardigd is, blijkt uit haar motivering, waarin zij wijst op de verschillen tussen de aanvragen, dat zij in feite van oordeel is dat het niet om vergelijkbare aanvragen ofwel vorderingen gaat. Er is namelijk een wezenlijk verschil tussen reguliere aanvragen waarbij een beslistermijn van negentig dagen geldt, omdat het bij die aanvragen gaat om het vaststellen van een nog niet bestaand verblijfsrecht, en aanvragen om een verblijfsdocument waaruit rechtmatig verblijf als Unieburger blijkt, waar het gaat om de bevestiging van een verblijfsrecht dat rechtstreeks volgt uit de Verblijfsrichtlijn. Verder zien beide aanvragen weliswaar op verblijf bij een in Nederland verblijvende referent, maar ze verschillen naar hun aard van elkaar, met name gelet op de positie van de aanvrager gedurende de aanvraagprocedure. Zo krijgt de aanvrager van een verblijfsdocument waaruit rechtmatig verblijf als Unieburger blijkt, na indiening van de aanvraag onmiddellijk een bewijs daarvan waarmee hij, uitzonderingen daargelaten, in de desbetreffende lidstaat mag werken (artikel 8.13, vierde lid, van het Vb 2000 en paragraaf B10/2.2. van het Vc 2000). Dit is anders bij een aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning, waarbij de staatssecretaris eerst moet toetsen of de aanvrager voldoet aan de voorwaarden voor het verlenen van rechtmatig verblijf in Nederland alvorens de vreemdeling het recht heeft om in Nederland te verblijven. Dat, zoals de vreemdeling betoogt, een vreemdeling in beide gevallen pas na een beslissing echt zekerheid heeft over zijn verblijfsrecht, is in het licht van het vorenstaande onvoldoende om de beide procedures als gelijk geval aan te merken. De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het onvoldoende duidelijk gemotiveerd, overwogen dat er in dit geval geen vergelijkbare aanvragen ofwel vorderingen zijn die gelijk zouden moeten worden behandeld. Voor zover de vreemdeling een beroep doet op indirecte discriminatie, slaagt dit beroep evenmin.
Beroep op het unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel
4. De vreemdeling betoogt dat het stellen van een langere beslistermijn voor aanvragen om vaststelling van een verblijfsrecht op grond van het Unierecht in vergelijking met de kortere beslistermijn die geldt voor een aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning, in strijd is met het unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Volgens de vreemdeling mogen dergelijke procedureregels niet minder gunstig zijn voor individuen die rechten ontlenen aan het Unierecht.
4.1. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie wordt, als een Unieregeling ontbreekt, het nationale procesrecht toegepast in zaken waarin het Unierecht tot uitvoer wordt gebracht (beginsel van procedurele autonomie). Die procesregels moeten wel de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming in acht nemen (arrest van het Hof van Justitie van 16 december 1976, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188). In dit geval regelt artikel 10 van Pro de Verblijfsrichtlijn, dat is geïmplementeerd in artikel 8.13, vijfde lid, van het Vb 2000, uitdrukkelijk dat de nationale beslisautoriteiten binnen zes maanden moeten beslissen op aanvragen om een verblijfskaart waaruit rechtmatig verblijf bij een familielid van een Unieburger blijkt. Omdat in de Verblijfsrichtlijn is voorgeschreven welke beslistermijn geldt voor dit type aanvragen is er dus ter zake van die beslistermijn geen procedurele autonomie voor de lidstaten en wordt niet toegekomen aan toetsing aan de beginselen uit het arrest Rewe, waaronder het unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel.
Prejudiciële vragen
5. Anders dan de vreemdeling betoogt, bestaat er geen reden een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie over het discriminatieverbod, omdat er geen sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld (zie het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335).
Conclusie
6. De grief faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Prins
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2021
802/837-915