Uitspraak
202007153/1/R1.
Datum uitspraak: 20 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
Belangenvereniging Indische Buurt, gevestigd te Den Helder (hierna: de Belangenvereniging),
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder,
verweerder.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 11 september 2020 heeft het college locaties PC07 tot en met PC12 en PC52 tot en met PC55, in de Indische Buurt in Den Helder, aangewezen voor de plaatsing van ondergrondse restafvalcontainers (hierna: ORAC’s).
Tegen deze besluiten heeft de Belangenvereniging beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2021, waar de Belangenvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T.S.J. Rolsma en R. van Son, zijn verschenen.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college nadere stukken ingediend en heeft de Belangenvereniging zich nader uitgelaten. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij onderscheiden besluiten van 11 september 2020 heeft het college locaties PC07 tot en met PC12 en PC52 tot en met PC55 in de Indische Buurt in Den Helder aangewezen voor de plaatsing van ORAC’s. De Belangenvereniging is het niet eens met de aanwijzing van die locaties. Zij heeft naast procedurele aspecten onder meer aangevoerd dat het overstappen naar een systeem waarbij huishoudelijk restafval wordt ingezameld via ORAC’s niet deugdelijk is.
Is de Belangenvereniging belanghebbende?
2. Het college betoogt dat de Belangenvereniging geen belanghebbende is bij de besluiten van 11 september 2020. Hiertoe stelt het dat haar statutaire doelstelling te ruim is, omdat die weliswaar niet in geografisch opzicht maar wel in functioneel opzicht te veel omvattend is. Er komt geen bundeling van rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken individuele belangen tot stand, omdat in de statutaire doelstelling niet is vermeld dat zij de belangen van haar leden behartigt, aldus het college.
2.1. Volgens artikel 3, eerste lid, van de statuten van de Belangenvereniging heeft zij tot doel het behartigen van de belangen van de Indische Buurt en directe omgeving in Den Helder.
Uit het tweede lid blijkt dat de Belangenvereniging dit doel onder meer tracht te bereiken door het houden van vergaderingen, het onderhandelen met overheid en particulieren, het bevorderen van bekendheid en medewerking bij politieke partijen, waar mogelijk deelname aan politieke besluitvorming, het deelnemen aan wettelijke procedures, het deelnemen aan fora de buurt betreffende en het organiseren van gerelateerde activiteiten voor de leden.
2.2. Blijkens de statutaire doelstelling behartigt de Belangenvereniging de belangen van de Indische Buurt en de directe omgeving in Den Helder. Deze belangen zijn rechtstreeks betrokken bij de bestreden besluiten, die in de aanwijzing van locaties voor de plaatsing van ORAC’s in de Indische Buurt voorzien. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8562, waarin de Afdeling zich eerder heeft uitgelaten over de belanghebbendheid van de Belangenvereniging, overweegt de Afdeling dat de Belangenvereniging door het optreden in rechte ook in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken individuele belangen tot stand brengt, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door de bestreden besluiten rechtstreeks in hun belang worden getroffen.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep van de Belangenvereniging niet-ontvankelijk te verklaren vanwege het ontbreken van belanghebbendheid.
Overige procedurele aspecten
3. De Belangenvereniging betoogt dat de bezwaarprocedure van toepassing is en nog steeds gaande is. Het college heeft niet aangekondigd dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het college heeft het door haar ingediende bezwaarschrift in behandeling genomen en er zou een hoorzitting gepland worden. Tot haar verbazing is het bezwaarschrift naar de Afdeling doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift en heeft er geen hoorzitting meer plaatsgevonden. Volgens de Belangenvereniging is het niet logisch dat de zaak in Den Haag behandeld wordt, terwijl het gaat over de plaatsing van ORAC’s in Den Helder. Er heeft geen burgerparticipatie plaatsgevonden. Ook is de door haar ingediende zienswijze op het ontwerpbesluit niet per locatie behandeld in de beantwoording van de zienswijzen, zoals wel bij de overige zienswijzen is gebeurd. Uit de besluiten blijkt niet dat haar zienswijze is meegenomen. Daarom betwijfelt de Belangenvereniging of het college haar zienswijze adequaat heeft meegewogen bij de besluiten.
3.1. Op grond van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. In het op 20 mei 2020 gepubliceerde ontwerpbesluit, is vermeld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is verklaard op dit besluit. Dit betekent dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb op de nu aan de orde zijnde besluiten van toepassing is. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb staat tegen een besluit dat is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb geen bezwaar open. Op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb wordt, voor zover hier van belang, indien het bezwaarschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan het zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan. Het college was derhalve gehouden het bezwaarschrift van de Belangenvereniging naar de Afdeling door te zenden ter behandeling als beroepschrift. Aangezien er geen bezwaar open stond, hoefde het college ook geen hoorzitting te organiseren.
Voor zover de Belangenvereniging betoogt dat de Afdeling niet bevoegd is, overweegt de Afdeling als volgt. De besluiten van 11 september 2020 zijn genomen op grond van de Afvalstoffenverordening 2018 van de gemeente Den Helder. Deze verordening is vastgesteld op grond van artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Gelet op artikel 8:1 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 8:6 van Pro die wet en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij die wet, kon tegen de besluiten van 11 september 2020 beroep bij de Afdeling worden ingesteld.
Wat betreft het betoog dat er geen burgerparticipatie heeft plaatsgevonden, geldt het volgende. De bestreden besluiten zijn, zoals hiervoor vermeld, voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerp is ter inzage gelegd en er is gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen, waar de Belangenvereniging ook gebruik van heeft gemaakt. Het voorafgaand bieden van inspraak en plegen van overleg met omwonenden maakt geen deel uit van deze procedure. Het door de Belangenvereniging aangevoerde over burgerparticipatie, heeft dan ook geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de aanwijzingsbesluiten. Immers is niet gebleken dat het college bij de voorbereiding van de besluiten op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Uit de beantwoording van de door de Belangenvereniging naar voren gebrachte zienswijze blijkt dat het college de zienswijze heeft meegenomen bij het nemen van de aanwijzingsbesluiten. De omstandigheden dat de beantwoording is gebundeld en niet is opgeknipt voor de verschillende locaties of dat de zienswijze niet specifiek is genoemd in de onderscheidene aanwijzingsbesluiten, doet daar niet aan af.
Het betoog faalt.
4. De Belangenvereniging betoogt dat het college ten onrechte alleen het aanwijsbesluit voor locatie PC53 aan haar heeft toegezonden. Dit is de locatie waar de woning van [gemachtigde], de vertegenwoordiger van de Belangenvereniging, op wordt aangesloten. Het college had ook de aanwijsbesluiten voor de overige locaties in de Indische Buurt moeten toezenden, omdat de door de Belangenvereniging ingediende zienswijze ziet op alle locaties in de Indische Buurt. Dit heeft het college pas in aanloop naar de zitting gedaan, nadat de Afdeling daarom heeft verzocht.
4.1. Artikel 3:44 van Pro de Awb luidt:
"1. Indien bij de voorbereiding van een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, wordt kennisgegeven van de terinzagelegging van het besluit en van de op de zaak betrekking hebbende stukken:
[…]
b. door toezending van een exemplaar van het besluit aan degenen die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht.
2. Indien bij de voorbereiding van een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, wordt gelijktijdig met de bekendmaking van het besluit kennisgegeven van de terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het eerste lid, onderdelen a en b, is van overeenkomstige toepassing.
[…]."
4.2. De Belangenvereniging betoogt terecht dat het college niet alleen het aanwijsbesluit voor locatie PC53 aan haar had moeten toezenden, maar ook de overige aanwijsbesluiten voor de locaties in de Indische Buurt. Dit omdat de Belangenvereniging een zienswijze naar voren heeft gebracht die betrekking heeft op de gehele Indische Buurt en niet op een specifieke locatie. Schending van artikel 3:44 van Pro de Awb, leidt echter niet tot vernietiging van de aanwijsbesluiten voor locaties PC07 tot en met PC12, PC52, PC54 en PC55, omdat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Belangenvereniging in haar zienswijze geen locatiespecifieke bezwaren heeft aangevoerd en ter zitting van de Afdeling wel de beschikking had over alle aanwijsbesluiten en daarop heeft kunnen reageren. De Belangenvereniging is door het gebrek niet benadeeld, evenmin is aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld.
Het betoog leidt daarom niet tot vernietiging van de bestreden besluiten en slaagt dus niet.
Toetsingskader
5. Bij de keuze van een locatie voor ORAC’s dient het college een afweging te maken van alle betrokken belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2506, komt het college bij de keuze voor locaties voor de plaatsing van ORAC’s beleidsruimte toe. Dit betekent dat de Afdeling, aan de hand van de beroepsgronden, beoordeelt of het college in redelijkheid tot zijn keuze voor de aangewezen locatie heeft kunnen komen. Daarbij beoordeelt zij allereerst of het college de locatie geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van een ORAC. Als dat zo is, beoordeelt de Afdeling vervolgens of het college toch had moeten afzien van aanwijzing van de locatie vanwege een geschiktere alternatieve locatie. Een alternatieve locatie moet zodanig geschikter zijn dan de aangewezen locatie, dat geoordeeld moet worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie, maar had moeten kiezen voor de alternatieve locatie.
6. Bij het bepalen van locaties voor ORAC’s heeft het college uitgangspunten gehanteerd, zoals neergelegd in het stuk "Uitgangspunten voor de locatiekeuze ondergrondse restafvalcontainers op afstand in Den Helder" van 12 februari 2019. Hierin zijn onder meer de volgende uitgangspunten geformuleerd:
- De dichtheid waarin de ondergrondse restafvalcontainers-op-afstand zullen worden geplaatst is 1 container op maximaal 125 huishoudens. Tegelijkertijd is het streven dat de afstand van een woning naar de dichtstbijzijnde inzamelvoorziening voor restafval maximaal 250 meter is. De afstand is bij gestapelde bouw gemeten vanaf de centrale entree tot de inzamelvoorziening en bij laagbouw vanaf de dichtstbijzijnde erfgrens tot de inzamelvoorziening, en rekening houdend met de daadwerkelijke looproute. In bijzondere situaties kan worden afgeweken van de hiervoor genoemde normen.
Gevolgen van het gebruik van ORAC’s in het algemeen
7. In deze procedure gaat het om de aanwijzing van locaties voor ORAC’s. De keuze van het gemeentebestuur om voor de inzameling van restafval gebruik te maken van ORAC’s, ligt niet ter beoordeling voor.
Wanneer de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, beoordeelt de Afdeling in een procedure als deze of het betrokken bestuursorgaan de gevolgen van de aanwijzing voor de omgeving aanvaardbaar heeft kunnen achten. Die beoordeling kan ook betrekking hebben op nadelen die inherent zijn aan het gekozen inzamelsysteem, zoals geluid- en geuremissie van het gebruik van een ORAC, toeneming van verkeer van en naar een ORAC en (verkeers)hinder die gepaard gaat met het legen van een ORAC. Uit de rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:852, volgt echter dat die gevolgen onder normale omstandigheden niet aan aanwijzing van een locatie in de weg hoeven staan. Daarbij is van belang dat geluid- en geurhinder door de constructie van ORAC’s en door het regelmatig legen en schoonmaken zo veel mogelijk worden voorkomen, dat de verkeersaantrekkende werking in het algemeen beperkt is en dat het legen van ORAC’s maar van korte duur is. De Afdeling zal daarom alleen beoordelen of locatiespecifieke of andere bijzondere omstandigheden maken dat het college in die gevolgen reden had moeten zien om de locatie niet aan te wijzen.
8. De Belangenvereniging betoogt dat het afval beter gescheiden kan worden na inzameling, omdat afvalscheiding aan de bron geen nut heeft. De kosten worden hoger en de wijziging van de methode voor afvalinzameling is gebruiksonvriendelijk, omdat bewoners ver moeten lopen. Dit is met name voor ouderen problematisch. De aangewezen locaties in de Indische Buurt voldoen niet aan de door het college in de uitgangspunten gehanteerde streefafstand van 250 meter. Tot slot voert de Belangenvereniging aan dat het opmerkelijk is dat de burgemeester van Den Helder een nader stuk heeft ingediend, omdat de besluiten van 11 september 2020 zijn genomen door het college.
8.1. Zoals hiervoor onder 7 weergegeven ligt de keuze van het gemeentebestuur om voor de inzameling van restafval gebruik te maken van ORAC’s niet ter beoordeling voor. Wat de Belangenvereniging daarover in beroep heeft aangevoerd, valt daarom buiten deze procedure.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vrijwel alle locaties in de Indische Buurt voldoen aan de streefafstand van 250 meter, alleen bij locatie PC08 is er een lichte overschrijding en is de afstand 255,37 meter. Ook bij locatie PC12 is er een overschrijding, maar de woningen die daarop worden aangesloten en waarbij de streefafstand wordt overschreden kunnen volgens het college ook gebruikmaken van locatie PC11, waarbij de afstand maximaal 226, 89 meter is. In wat de Belangenvereniging over locaties PC07 tot en met PC12 en PC52, PC54 en PC55 naar voren heeft gebracht in haar stuk van 30 augustus 2021 ziet de Afdeling geen aanleiding om niet van de juistheid hiervan uit te gaan. Voor zover de Belangenvereniging heeft aangevoerd dat de burgemeester ten onrechte is vermeld in het nadere stuk van 17 augustus 2021, gaat de Afdeling ervan uit dat dit een kennelijke verschrijving is. Het nadere stuk is opgesteld door Rolsma, die ter zitting van de Afdeling door het college was gemachtigd om het college in deze procedure te vertegenwoordigen. De conclusie is dat het college de locaties PC07 tot en met PC12 en PC52, PC54 en PC55 in redelijkheid geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van ORAC’s.
Wat betreft locatie PC53 stelt de Belangenvereniging terecht dat het college met het nadere stuk van 17 augustus 2021 geen plattegrond heeft overgelegd met de loopafstanden. De Afdeling is van oordeel dat het college met de enkele stelling dat aan de streefafstand wordt voldaan en dat de woning van [gemachtigde] op een afstand van 117,70 meter ligt, niet goed heeft gemotiveerd of ten aanzien van deze locatie aan de door het college gehanteerde streefafstand van 250 meter wordt voldaan. De verwijzing van het college naar de eerder overgelegde situatietekening van locatie PC53 is daarvoor ontoereikend. De conclusie is dat het college het aanwijsbesluit voor locatie PC53 onvoldoende heeft gemotiveerd.
Het betoog slaagt wat betreft locatie PC53, maar slaagt niet voor het overige.
Conclusie
9. De conclusie is dat het besluit van 11 september 2020 dat betrekking heeft op de aanwijzing van locatie PC53, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
Opdracht
10. Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan, voor zover hier van belang, de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
11. De Afdeling acht in dit geval toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb aangewezen. Met het oog op finale geschilbeslechting zal de Afdeling daarom het college opdragen om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het hierboven onder 8.1 vermelde gebrek in het besluit van 11 september 2020 dat betrekking heeft op de aanwijzing van locatie PC53 te herstellen. Het college kan dat doen door alsnog overtuigend te motiveren dat deze locatie voldoet aan de door het college gehanteerde streefafstand van 250 meter tussen woning en de dichtstbijzijnde inzamelvoorziening, dan wel overtuigend te motiveren dat sprake is van een bijzondere situatie waardoor kan worden afgeweken van deze norm. Het college kan ook het plaatsingsplan op dit punt wijzigen. Het college dient in ieder geval de Afdeling en de Belangenvereniging de uitkomst mede te delen en, indien van toepassing, een nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Helder op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 11 september 2020 dat betrekking heeft op de aanwijzing van locatie PC53 te herstellen en de Afdeling alsmede de Belangenvereniging Indische Buurt de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
855.