Uitspraak
202105303/1/A3.
Datum uitspraak: 20 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
2. [appellant], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 juli 2021 in zaken nrs. 21/2414, 21/2416, 21/2418 en 21/2419 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister.
Procesverloop
Op 2 februari 2021 heeft [appellant] bij de minister vier verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) ingediend.
Bij uitspraak van 6 juli 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen wegens het niet tijdig nemen van een besluit door de minister op zijn vier verzoeken gegrond verklaard, bepaald dat de minister uiterlijk op 15 september 2021 een besluit moet nemen op de Wob-verzoeken over de vaccinatiestrategie en de toelating van vaccins, bepaald dat de minister uiterlijk binnen acht maanden na de dag van verzending van de uitspraak een besluit moet nemen op de andere twee Wob-verzoeken en bepaald dat, als de minister niet aan die termijnen voldoet, hij per Wob-verzoek een dwangsom verbeurt van € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en door mr. K.T.J. Bosman, en [appellant] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is als onderzoeksjournalist verbonden aan The Investigative Desk. In het kader van zijn werk heeft hij bij de minister op 2 februari 2021 met betrekking tot de coronapandemie vier verzoeken op grond van de Wob ingediend. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van:
- alle interne en externe communicatie en andere documenten over de periode 12 augustus 2020 tot en met 2 februari 2021 die betrekking hebben op de benodigde testcapaciteit, de geleverde testcapaciteit, de validatie van tests, de daadwerkelijk aangewende testcapaciteit, knelpunten in de leveringen, knelpunten in de uitvoering, het op- en/of afschalen van testcapaciteit, het invoeren van sneltests en het invoeren van teststraten;
- alle interne en externe communicatie en andere documenten over de periode 12 augustus 2020 tot en met 2 februari 2021 die betrekking hebben op de vraag welke bevolkingsgroep als eerste kan, zal en/of moet worden geprikt en waarom, welke en waarom als tweede et cetera, welke organisatie(s) het vaccineren (zouden) gaan uitvoeren, waarom ze daar (on)geschikt voor (zouden) zijn, hoe ze dat (niet) tracht(t)en te doen, hoe ze dat gedaan hebben, welke uitvoeringsproblemen zijn gemeld en welke lessen daaruit getrokken zijn;
- alle interne en externe communicatie en andere documenten over de periode 12 augustus 2020 tot en met 2 februari 2021 die betrekking hebben op bestelde en geleverde coronavaccins, waaronder maar niet uitsluitend: contracten, letters of intent, advanced purchase agreements, leveringsschema’s, overzichten van wetenschappelijke gegevens, overzichten van productieproblemen, overzichten van vertraagde leveringen, de wetenschappelijke, economische, beleidsmatige, politieke en/of juridische argumentatie en afwegingen op basis waarvan coronavaccins zijn besteld. Hieronder vallen ook documenten die betrekking hebben op vaccins die uiteindelijk niet zijn besteld;
- alle interne en externe communicatie en andere documenten over de periode 12 augustus 2020 tot en met 2 februari 2021 die betrekking hebben op de regulatoire beoordeling van coronavaccins (goedgekeurde vaccins of niet), welke vragen op welk moment nog onbeantwoord zijn en/of waren, welke informatie nog nodig is en/of was voor een goedkeuring, wanneer die informatie zou en/of is aangeleverd (worden) en de veronderstelde datum of data waarop coronavaccins zouden kunnen en/of moeten zijn goedgekeurd of daadwerkelijk zijn goedgekeurd.
2. De verzoeken van [appellant] hebben volgens de minister betrekking op ongeveer 310.000 documenten. De minister heeft de ontvangst van de verzoeken op 3 februari 2021 bevestigd. Daarbij heeft de minister toegelicht dat veel verzoeken om openbaarmaking van documenten over Covid-19 zijn binnengekomen. Om aan de grote informatiebehoefte te voldoen, houdt hij een afwijkend werkproces aan. In plaats van ieder Wob-verzoek apart in behandeling te nemen, is ervoor gekozen zo veel mogelijk informatie per deelonderwerp gefaseerd voor iedereen openbaar te maken. Op die manier kan volgens de minister voldaan worden aan het met de Wob gediende zwaarwegende belang van openbaarheid. Tegelijkertijd heeft de minister de besluittermijn van vier weken op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wob verlengd met vier weken.
3. Bij brief van 17 februari 2021 heeft [appellant] gesteld begrip te hebben voor de drukte waarin het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) sinds de uitbraak van de coronapandemie verkeert. Tegelijkertijd heeft hij de minister gevraagd om een toelichting op te sturen over wat het aangepaste werkproces inhoudt. Daarbij heeft hij de minister gevraagd om uiteen te zetten hoe de werkwijze zich verdraagt met de Wob. Bij e-mailberichten van 24 februari 2021 en 5 maart 2021 heeft de minister toegelicht dat in de Wob niet is omschreven door middel van welke werkprocessen documenten openbaar gemaakt moeten worden. De minister is ervan overtuigd dat de door hem gekozen werkwijze het best recht doet aan het belang van openbaarheid. Op die manier kan het snelst worden besloten op de vele Wob-verzoeken. Daarop heeft [appellant] de minister wegens het uitblijven van een besluit op de vier Wob-verzoeken op 7 april 2021 in gebreke gesteld.
Besluitvormingsproces
4. De minister heeft over de aangepaste werkwijze, die hij aanduidt als de gefaseerde aanpak, het volgende toegelicht. Inmiddels zijn volgens de minister 241 Wob-verzoeken binnengekomen die over corona gaan. Daarbij gaat het tot en met begin september 2021 naar schatting om ongeveer 1,8 miljoen documenten die beoordeeld moeten worden. Als de verzoeken op traditionele wijze behandeld moesten worden, zou het onmogelijk zijn om tijdig en adequaat op alle verzoeken te besluiten. Om toch aan de verplichting te kunnen voldoen zo veel mogelijk documenten zo snel mogelijk openbaar te maken, is gezocht naar een manier waarop de relevante documenten geautomatiseerd konden worden verzameld en waarop de besluitvorming gestroomlijnder kon plaatsvinden. De minister heeft deze aanpak als volgt verduidelijkt.
Als per Wob-verzoek afzonderlijk moet worden besloten, zou dat betekenen dat dezelfde documenten steeds opnieuw in de besluitvorming moeten worden betrokken. De besluitvorming dreigt daarmee onoverzichtelijk en slecht beheersbaar te worden. Hij heeft informatiespecialisten ingehuurd die met behulp van software geautomatiseerd alle documenten over corona uit de e-mailboxen, de digitale gegevensdragers en het documentmanagementsysteem van VWS ontsluiten. Duplicaten worden met behulp van de software zo veel mogelijk uit de informatie gefilterd. De informatie wordt verder naar onderwerp gecategoriseerd. De inmiddels tien te onderscheiden onderwerpen zijn bepaald op basis van alle ingediende Wob-verzoeken die betrekking hebben op coronagerelateerde onderwerpen. De documenten worden verder opgesplitst naar de maanden waarin die documenten zijn opgesteld. De ‘batches’ bevatten steeds informatie over één onderwerp in één maand. De juristen beoordelen die documenten. Informatie over namen, telefoonnummers en e-mailadressen wordt automatisch onleesbaar gemaakt en vervolgens handmatig door de juristen gecontroleerd. Nadat de documenten inhoudelijk zijn beoordeeld en de zienswijzen van externe belanghebbenden zijn opgevraagd, is de besluitvorming voldoende voorbereid en kan er deels besloten worden op de Wob-verzoeken.
De Wob-verzoeker ontvangt als gevolg van deze aanpak verschillende deelbesluiten. Dat gaat telkens om documenten per onderwerp over één maand. Daarbij ontvangt de verzoeker een inventarislijst waarop is te zien welke weigeringsgronden op het document of passages daarvan zijn toegepast. Als uiteindelijk via alle deelbesluiten volledig op een Wob-verzoek is besloten, wordt dat vermeld. Bij de voorbereiding van het laatste deelbesluit wordt gecontroleerd of alle informatie die binnen de reikwijdte van het verzoek valt daadwerkelijk is beoordeeld. Tegen zowel de eerdere deelbesluiten als het eindbesluit kan bezwaar worden gemaakt. Als belanghebbenden naar verwachting bezwaar hebben tegen openbaarmaking, wordt de feitelijke openbaarmaking in overeenstemming met artikel 6, vijfde lid, van de Wob met twee weken uitgesteld. Verzoeken die betrekking hebben op zeer specifieke informatie die relatief makkelijk te ontsluiten is of op informatie die niet aanwezig of al openbaar is, worden op de traditionele wijze behandeld.
Deze aanpak is erop gericht om zo snel mogelijk op alle Wob-verzoeken die betrekking hebben op coronagerelateerde onderwerpen te besluiten. De besluitvorming is echter niet zo snel verlopen als waar vooraf op werd ingezet, onder andere door het hoge aantal en de onverwacht grote omvang van de verzoeken en de wijze waarop de digitale zoeksystemen moesten worden geoptimaliseerd. Ook te weinig mankracht en het feit dat voor een groot aantal documenten zienswijzen moesten worden gevraagd aan externe belanghebbenden waren daar debet aan, aldus de minister.
Beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit
5. [appellant] heeft beroep ingesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn Wob-verzoeken. Hij betoogt dat de minister zijn verzoeken direct onder een aangepast werkproces heeft geschaard terwijl hij daar niet mee heeft ingestemd. Hij vermoedt dat de werkwijze, hoewel hij begrip heeft voor de drukte die de pandemie oplevert, in strijd is met de Wob. Verder stelt hij te hebben gevraagd naar een inventarisatie van de gevonden stukken en wanneer hij een deelbesluit zou kunnen verwachten. Op deze vragen heeft hij onduidelijke of helemaal geen antwoorden gekregen. De werkwijze zou nog maar vijf deelbesluiten hebben opgeleverd over de periode februari 2020. Daarbij zitten geen documenten die hij heeft opgevraagd. In augustus 2020 heeft hij ook al een coronagerelateerd Wob-verzoek gedaan, waarop de minister ook geen besluit heeft genomen. De minister moet gedwongen worden om een besluit te nemen op zijn Wob-verzoeken. Bovendien bestaat de indruk dat de minister zich weinig aantrekt van eventueel opgelegde dwangsommen, aldus [appellant].
Het oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank heeft overwogen dat de besluittermijn voor alle vier de Wob-verzoeken van [appellant] is overschreden. Omdat de minister niet binnen twee weken na de ingebrekestelling van [appellant] alsnog een besluit heeft genomen, heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard.
Omdat de beroepen wegens het niet tijdig nemen van een besluit gegrond zijn, heeft de rechtbank overwogen dat een besluittermijn moet worden vastgesteld waarbinnen de minister alsnog op de Wob-verzoeken van [appellant] een besluit neemt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister uiterlijk 15 september 2021 een besluit moet nemen op de Wob-verzoeken van 2 februari 2021 die gaan over de vaccinatiestrategie en de toelating van vaccins, omdat [appellant] heeft gewezen op het journalistieke belang daarvan en omdat die verzoeken wat hem betreft prioriteit hebben. Als de informatie later openbaar wordt gemaakt, is dat belang achterhaald. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister binnen acht maanden na verzending van de uitspraak op de andere twee Wob-verzoeken een besluit moet nemen. Als de minister zich niet aan de termijnen houdt, moet hij een dwangsom betalen van € 100,- per dag per Wob-verzoek, met een maximum van € 15.000,-.
7. Zowel [appellant] als de minister heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. De minister heeft daarbij medegedeeld dat hij naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juni 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2719, zijn werkwijze op enkele punten heeft aangepast, zoals ook in zijn brief aan de Tweede Kamer van 21 juli 2021, Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 1385, is beschreven. Aan de Wob-verzoeker worden de deelbesluiten gezonden waarmee op diens verzoek wordt besloten. Per deelbesluit zal voortaan worden aangegeven welke documenten binnen de ’batch’ specifiek betrekking hebben op het Wob-verzoek van de verzoeker. In het laatste deelbesluit waarmee op een bepaald verzoek wordt besloten, wordt vermeld dat hiermee de besluitvorming wordt afgerond. De minister geeft verder aan dat het werven van extra personeel de aandacht heeft. In de zomer van 2020 werkten er zes Wob-juristen bij VWS. In september 2021 waren dat er 82. Voor beleidsmedewerkers wordt tijd vrijgemaakt om werkzaamheden in het kader van de Wob uit te voeren. Daarnaast worden zienswijzen niet meer opgevraagd bij derden. In de praktijk is gebleken dat op de vele zienswijzen die werden gevraagd maar enkele reacties binnenkwamen. De minister heeft toegezegd dat hij voorrang zal geven aan de behandeling van de ‘batches’ documenten die betrekking hebben op de onderwerpen en maanden waar [appellant] met zijn Wob-verzoeken om heeft verzocht. De verwachting is volgens de minister dat hij in juni 2022 volledig zal hebben besloten over alle stukken waarvan [appellant] openbaarmaking heeft verzocht. De minister vindt de door de rechtbank gestelde termijn dus te kort. Daarom heeft hij hoger beroep ingesteld, alsmede omdat hij de door de rechtbank opgelegde dwangsom niet doeltreffend vindt. Daarnaast dwingt de rechtbank volgens hem tot het loslaten van zijn gefaseerde werkwijze. [appellant] heeft hoger beroep ingesteld omdat hij de door de rechtbank gestelde termijn van acht maanden te lang vindt en de opgelegde dwangsom te laag.
Wat moet de Afdeling in dit geschil beoordelen?
8. Vast staat en ook niet in geschil is dat de minister ten tijde van de procedure bij de rechtbank geen besluiten had genomen op de verzoeken van [appellant]. De Afdeling moet beoordelen of de gefaseerde werkwijze van de minister in overeenstemming is met de Wob, of de rechtbank een juiste besluittermijn heeft opgelegd, of daaraan terecht een dwangsom is verbonden en, zo ja, wat een passende dwangsom is.
Wet- en regelgeving
9. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
De gefaseerde werkwijze en de opgelegde besluittermijn
10. De minister stelt dat de uitspraak van de rechtbank hem dwingt op de Wob-verzoeken van [appellant] geïndividualiseerd te besluiten. De uitspraak laat hem daarmee ten onrechte geen ruimte om de Wob-verzoeken over corona binnen de gefaseerde werkwijze af te handelen. De rechtbank overweegt weliswaar dat het besluitvormingsproces in overleg met [appellant] kan worden versneld en ingeperkt, maar binnen de gefaseerde werkwijze wordt niet voorzien in overleg met de individuele verzoekers over inperking van de verzoeken. Er kan binnen de gefaseerde werkwijze ook geen voorrang worden verleend aan individuele Wob-verzoeken. Die voorrang kan alleen worden verleend door de Wob-verzoeken uit de gefaseerde aanpak te halen en separaat te behandelen. Met een inperking van de Wob-verzoeken van [appellant] is bovendien geen tijdswinst te behalen. Het gevolg van de uitspraak van de rechtbank is dat de minister gedwongen wordt om ten aanzien van Wob-verzoeken waarbij een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit is ingediend de verzoeken buiten de gefaseerde aanpak af te handelen. Dat is niet efficiënt en onoverzichtelijk. De gefaseerde aanpak leidt er juist toe dat over het geheel genomen zo snel mogelijk op alle Wob-verzoeken over corona wordt besloten. Daarbij houdt de minister rekening met de belangen van alle Wob-verzoekers. Tegen de achtergrond van het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dat met de Wob is gediend, is het ook niet meer dan logisch en bovendien zeer wenselijk dat de minister een werkwijze hanteert waarmee over het geheel genomen zo snel en zorgvuldig als mogelijk op alle Wob-verzoeken wordt besloten. De Wob laat die werkwijze toe, aldus de minister.
In het verlengde daarvan, betoogt de minister dat de rechtbank een onredelijke besluittermijn heeft opgelegd. Op grond van artikel 15b, eerste lid, van de Wob moet de bestuursrechter in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een termijn bepalen die op de omvang van het Wob-verzoek is afgestemd. Werkzaamheden in het kader van de Wob kunnen dermate omvangrijk zijn, dat bij het bepalen van de termijn maatwerk moet worden toegepast. Daarbij verwijst de minister naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6 van Pro de Wob (Kamerstukken II 2008/09, 31 751, nr. 3, p. 5). In tegenstelling tot wat de rechtbank heeft overwogen, bestaat dus een specifieke voorziening die rechterlijk maatwerk mogelijk maakt bij overschrijding van de besluittermijn voor de afhandeling van Wob-verzoeken. De door de rechtbank opgelegde besluittermijn is niet realistisch en doet geen recht aan de begrensde mogelijkheden van de minister om nog voor die termijn verstrijkt de versnelling te realiseren die nodig is om een inhaalslag te maken en sneller op de Wob-verzoeken van [appellant] te besluiten. De termijn van uiterlijk 15 september 2021 is in zijn geheel niet haalbaar. De andere termijn van acht maanden is niet haalbaar zonder de gefaseerde besluitvorming te verlaten. De rechtbank heeft ten onrechte niet in het oordeel betroken waarom het niet mogelijk is om binnen twee en acht maanden te reageren op de Wob-verzoeken. Het is bovendien onmogelijk om binnen zeer korte tijd nieuw personeel te werven. Bovendien moet personeel dat wordt aangenomen worden ingewerkt. Dat is niet te realiseren vóór 15 september 2021. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte gewicht toegekend aan het door [appellant] in twee van de vier Wob-verzoeken aan de orde gestelde journalistieke belang bij spoedige besluitvorming. Het belang bij openbaarheid van overheidsinformatie is immers alleen gelegen in het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, aldus de minister. Daarbij verwijst de minister naar de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883.
10.1. [appellant] betoogt daarentegen dat de rechtbank ten onrechte een besluittermijn van acht maanden heeft opgelegd aan de minister. Daarbij heeft de rechtbank zich ten onrechte gevoelig getoond voor het betoog van de minister over het aantal documenten dat door zijn Wob-verzoek wordt geraakt en het gestelde grote aantal Wob-verzoeken van andere verzoekers over Covid-19. De minister heeft onvoldoende stukken overgelegd om dat betoog te onderbouwen. Het aantal documenten en verzoeken is bovendien niet relevant als uiterlijk binnen acht weken moet worden besloten op de Wob-verzoeken. In die besluittermijn is verdisconteerd dat derden een zienswijze kunnen geven. Weliswaar heeft hij zich op de zitting bij de rechtbank welwillend opgesteld en verklaard dat hij ermee kan leven als het ene deel van de documenten in september 2021 opgestuurd zou worden en het andere deel enkele weken later, maar daarmee heeft hij er niet mee ingestemd dat hij die andere documenten pas over uiterlijk acht maanden zou ontvangen. Verder blijkt uit niets dat de minister een begin heeft gemaakt met de zoektocht naar de documenten waarom hij heeft gevraagd. Om de besluitvorming te versnellen, heeft hij op de zitting bij de rechtbank voorgesteld om bij VWS alle documenten ongelakt te komen inzien. Hij heeft dat eerder gedaan waarbij zorgvuldig afspraken zijn gemaakt over geheimhouding. Het komt erop neer dat een voorselectie wordt gemaakt van op te vragen stukken die hij ongelakt inziet. Dat versnelt de afhandeling van de Wob-verzoeken en voorkomt extra werk. Zijn ervaring is dat die werkwijze tot een inperking van het Wob-verzoek tot een derde of zelfs twee derde van het totaal aantal documenten kan leiden. Aangezien het volgens de minister om honderdduizenden documenten gaat, is de te behalen winst in potentie groot. Dat een dergelijke werkwijze de zorgvuldigheid zou kunnen schaden, is niet aannemelijk, aldus [appellant].
10.2. Op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb moet een beschikking binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn worden gegeven. Op een Wob-verzoek moet, gelet op artikel 6, eerste lid, van de Wob, binnen vier weken worden besloten. Het bestuursorgaan kan op grond van het tweede artikellid het besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Als niet binnen de wettelijke termijn een besluit op het Wob-verzoek wordt genomen en na het verstrijken van twee weken na een daaropvolgende schriftelijke ingebrekestelling nog steeds geen besluit is genomen, kan, gelet op de artikelen 6:2, 6:12 en 8:1 van de Awb, beroep worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als dit beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. Als de omvang van het verzoek daartoe aanleiding geeft moet de bestuursrechter, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, op grond van artikel 15b, eerste lid, van de Wob bepalen binnen welke termijn het bestuursorgaan alsnog een besluit bekend moet maken. De bestuursrechter kan ook op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen. Met toepassing van deze bepalingen kan de bestuursrechter bij het bepalen van de termijn rekening houden met onder andere de omvang en de complexiteit van het Wob-verzoek, de maatregelen die zijn genomen om zo snel als mogelijk alsnog een besluit te nemen op het Wob-verzoek, de mogelijkheid gebruik te maken van softwareprogramma’s, de voortgang met de besluitvorming op het Wob-verzoek en de datum waarop het verzoek is gedaan. Bij het bepalen van de termijn is tevens van belang dat het bestuursorgaan in ieder geval als zich in de Wob opgenomen absolute weigeringsgronden voordoen geen vrijheid heeft om tot verstrekking van informatie over te gaan. De door de bestuursrechter te bepalen termijn moet recht doen aan de reële mogelijkheden die het bestuursorgaan heeft om op het Wob-verzoek te besluiten, maar ook aan het in de Wob neergelegde recht om overheidsinformatie op te vragen en deze binnen een afzienbare termijn te ontvangen.
10.3. In de praktijk kan blijken dat de besluittermijn die in de Wob is opgenomen niet haalbaar is, ook niet als de besluittermijn eenmaal met vier weken wordt verlengd. Sommige Wob-verzoeken zijn zo complex of omvangrijk dat het bestuursorgaan, zelfs als het de organisatie rondom de behandeling van Wob-verzoeken goed op orde heeft, deze niet binnen deze termijn op een zorgvuldige wijze zal kunnen afhandelen. Het bestuursorgaan kan, als het voorziet dat het op geen enkele wijze mogelijk is tijdig een volledig besluit te nemen, een beroep doen op een overmachtssituatie als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb en de besluittermijn opschorten. Daarnaast voorziet artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, in opschorting van de besluittermijn als de aanvrager hier schriftelijk mee instemt. Een dergelijke overeenstemming kan, zoals ook valt op te maken uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6 van Pro de Wob, het resultaat zijn van overleg tussen het bestuursorgaan en de verzoeker, waarin afspraken worden gemaakt over prioritering en fasering. Het bestuursorgaan kan niet afdwingen dat de indiener van een Wob-verzoek instemt met verlenging van de besluittermijn. De weigering van een verzoeker om in te stemmen met een redelijke aanpak kan echter bij een gegrond beroep tegen het uitblijven van een besluit wel meewegen bij het bepalen van de lengte van de te geven besluittermijn door de bestuursrechter.
10.4. De minister heeft voorzien in een gefaseerde besluitvorming voor Wob-verzoeken die zien op aan Covid-19 gerelateerde onderwerpen door het nemen van deelbesluiten. De Wob staat aan een dergelijke fasering niet in de weg. Vergelijk hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899. Uit de deelbesluiten moet blijken op welk deel van het Wob-verzoek van ieder van de verzoekers wordt besloten. Als niet tot openbaarmaking wordt besloten omdat een document al openbaar is, dan moet de vindplaats van dit eerder openbaar gemaakte document worden medegedeeld, bijvoorbeeld door het opnemen van een link naar de vindplaats ervan. In het laatste deelbesluit moet worden vermeld dat hiermee volledig is besloten op het Wob-verzoek. De door de minister na de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juni 2021 aangepaste werkwijze zoals hiervóór in overweging 7 weergegeven, voldoet aan deze eisen. Als een deelbesluit binnen de wettelijke termijn wordt genomen, betekent dat niet dat binnen de termijn op het Wob-verzoek is besloten. Een andere opvatting zou betekenen dat met een beperkt deelbesluit de wettelijke besluittermijn voor de rest van het verzoek kan worden omzeild (vergelijk de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 november 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:5979, die de Afdeling bij de uitspraak van 20 maart 2019 heeft bevestigd). Tegen een deelbesluit dat op een Wob-verzoek wordt genomen staan de mogelijkheden van bezwaar en beroep open. Om te voorkomen dat bij een versnipperde besluitvorming steeds afzonderlijk tijdig een rechtsmiddel moet worden aangewend, gaat de Afdeling ervan uit dat als tegen een deelbesluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, het bezwaar of beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op opvolgende deelbesluiten op hetzelfde verzoek.
10.5. De Afdeling heeft begrip voor het feit dat het uitbreken van de coronapandemie ervoor heeft gezorgd dat medewerkers van VWS, zeker in het begin, minder of geen tijd hadden voor het afhandelen van Wob-verzoeken. De Afdeling acht de door de minister genoemde hoeveelheid bij hem ingediende Wob-verzoeken en daaronder vallende documenten aannemelijk. Het is daarom begrijpelijk dat de minister deze verzoeken niet binnen de in de Wob voorziene termijnen kon afhandelen en dat de minister heeft gezocht naar een andere manier om zo snel mogelijk te reageren op alle Wob-verzoeken. De minister heeft de inhoud en achtergrond van de door hem gehanteerde aanpak uiteengezet in het verweerschrift in beroep, het hogerberoepschrift en de brief aan de Tweede Kamer van 21 juli 2021. Uit deze stukken en de ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de minister in juni 2021 31 juristen beschikbaar had om de Wob-verzoeken af te handelen. In september 2021 waren dat er 82. In oktober 2021 zou dit aantal verder worden uitgebreid tot 99. Uit deze stukken en toelichting maakt de Afdeling op dat de minister pas nadat de rechtbank Midden-Nederland op 28 juni 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2719, uitspraak had gedaan, voldoende de ernst van het gebrek aan voortgang met betrekking tot de inmiddels 241 Wob-verzoeken is gaan inzien. De minister heeft door zo te handelen onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de coronapandemie tot voor burgers en ondernemingen ingrijpende maatregelen en hevige maatschappelijke discussies heeft geleid. Onder die omstandigheden moet, mede in het licht van het aan artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ontleende recht van journalisten en andere ‘public watchdogs’ om inlichtingen van de overheid te ontvangen, zo spoedig mogelijk op Wob-verzoeken, zoals die van [appellant], worden besloten.
10.6. Niet in geschil is dat de besluittermijnen die de Wob stelt zijn overschreden. Verder is ter zitting door de minister aangegeven dat hij bewust geen beroep doet op de uitzondering die artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb biedt in geval van overmacht. Omdat ook geen sprake is van instemming met uitstel als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb, is de wettelijke termijn waarbinnen op de verzoeken besloten moest worden verstreken.
10.7. Omdat niet binnen de bij wet voorziene termijnen een besluit is genomen, moet de Afdeling beoordelen of de door de rechtbank bepaalde termijnen waarbinnen de minister dit alsnog moet doen standhoudt. Gelet op artikel 8:55d, eerste en derde lid, van de Awb en artikel 15b, eerste lid, van de Wob, is het de taak van de bestuursrechter om een nadere termijn te stellen als het beroep tegen het uitblijven van een besluit gegrond is en nog steeds geen volledig besluit bekend is gemaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, moet de rechter daarbij een op dat moment verantwoorde keuze maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. De rechter stelt een nadere termijn die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is.
10.8. De rechtbank heeft ten aanzien van de verzoeken over het testbeleid en de vaccininkoop bepaald dat uiterlijk op 6 maart 2022 een besluit moet worden genomen. De Afdeling ziet geen reden om een kortere dan wel een langere termijn te hanteren. De termijn loopt af acht maanden nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan en één jaar en één maand nadat [appellant] de verzoeken heeft gedaan. De Afdeling is er niet van overtuigd dat het halen van deze besluittermijn met betrekking tot deze verzoeken, gegeven de inmiddels getroffen en voorgenomen personele voorzieningen, onmogelijk is. Overigens is het aan de minister om te beslissen in hoeverre hij blijft werken met het systeem van deelbesluiten.
10.9. De rechtbank heeft ten aanzien van de verzoeken over de vaccinatiestrategie en de toelating van vaccins de uiterlijke datum dat een besluit moest zijn genomen bepaald op 15 september 2021. De Afdeling volgt de rechtbank op dit onderdeel niet. De Afdeling is van oordeel dat er geen reden is om ten aanzien van de besluittermijn onderscheid te maken tussen de verschillende onderdelen van de Wob-verzoeken. De minister heeft voldoende overtuigend uiteengezet dat een besluittermijn die afloopt op 15 september 2021 niet haalbaar was. Daarom zal de Afdeling ook ten aanzien van de verzoeken over de vaccinatiestrategie en de toelating van vaccins de uiterlijke datum dat een besluit moet zijn genomen bepalen op 6 maart 2022.
10.10. De Afdeling realiseert zich dat de door haar te geven opdracht, gelet op de vele en omvangrijke Wob-verzoeken die de minister heeft ontvangen over aan Covid-19 gerelateerde onderwerpen, mogelijk als gevolg heeft dat het langer duurt voordat op andere Wob-verzoeken een besluit wordt genomen, zoals de minister heeft aangevoerd. Dat is echter het gevolg van het recht dat bestaat om tegen het uitblijven van een besluit beroep in te stellen.
10.11. Specifiek met betrekking tot het door [appellant] gedane voorstel om documenten in te komen zien, overweegt de Afdeling het volgende. Het valt te prijzen dat [appellant] probeert bij te dragen aan een oplossing voor dit geschil. De door hem voorgestelde aanpak om bij VWS een voorselectie te maken van de openbaar te maken documenten, biedt hiertoe evenwel geen oplossing. Het gevolg van de door hem voorgestelde handelwijze zou zijn dat [appellant] vele documenten ongelakt kan inzien, ook wanneer absolute weigeringsgronden hieraan in de weg zouden staan. De minister zou, wanneer hij zou bewilligen in het voorstel van [appellant], handelen in strijd met de Wob.
Het betoog van de minister slaagt. Het betoog van [appellant] faalt.
De dwangsom
11. Tot slot betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,- per Wob-verzoek heeft opgelegd. Het dwangsominstrument is bedoeld als prikkel om te bevorderen dat een bestuursorgaan binnen de door de rechter opgelegde besluittermijn een besluit neemt. In dit geval is het onmogelijk om binnen de opgelegde besluittermijn een besluit te nemen. Het instrument van de dwangsom schiet daarom zijn doel voorbij, aldus de minister.
11.1. [appellant] betoogt daarentegen dat de rechtbank ten onrechte geen hogere dwangsom dan de dwangsom die volgens het landelijke beleid als uitgangspunt geldt heeft opgelegd. De minister is niet voortvarend geweest met het verschaffen van informatie over zijn werkwijze, over de resultaten van de werkwijze, noch over de kritiek op de werkwijze. In een Wob-procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2020 in zaak nr. 20/5578 heeft de minister de door de rechtbank opgelegde dwangsom van maximaal € 15.000,- vol laten lopen. Ook met betrekking tot andere Wob-verzoeken heeft [appellant] een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit moeten instellen. In een zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 december 2020 in zaak nr. 20/5557 heeft de minister inmiddels ook een dwangsom moeten uitkeren. In een zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2021 in zaak nr. 21/983 begint de termijn voor dwangsommen te lopen op 23 augustus 2021 en zijn voor het grootste deel nog geen documenten openbaar gemaakt. De minister trekt zich dus weinig aan van de zaken die bij de rechtbank lopen. Er lijkt een structureel probleem te zijn met hoe de minister de verplichtingen op grond van de Wob nakomt, aldus [appellant].
11.2. De Afdeling heeft hiervóór bepaald dat de rechtbank ten aanzien van twee van de vier Wob-verzoeken van [appellant] geen haalbare termijn heeft opgelegd waarbinnen de minister alsnog een besluit moet nemen. De door de rechtbank gestelde opdracht ten aanzien van de vier Wob-verzoeken moet daarom worden vernietigd. Alleen al vanwege de samenhang met die opdracht zal de Afdeling ook de door de rechtbank opgelegde dwangsom vernietigen. De Afdeling zal zelf bepalen of een dwangsom passend is en, zo ja, welke dwangsom passend is.
11.3. Artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb schrijft voor dat de bestuursrechter een dwangsom verbindt aan de door hem gestelde termijn voor het alsnog bekendmaken van een besluit. Op grond van het derde artikellid kan hij in bijzondere gevallen een andere voorziening treffen. In de regel wordt bij toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb een dwangsom bepaald van € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-. Als een sterke prikkel nodig is vanwege bijvoorbeeld een weigerachtig bestuursorgaan, wordt de dwangsom bepaald op € 250,- per dag met een maximum van € 37.500,-.
11.4. De Afdeling ziet geen reden om af te wijken van het wettelijke uitgangspunt dat een dwangsom wordt opgelegd. De Afdeling is verder van oordeel dat de dwangsom die in de regel wordt opgelegd, ook in dit geval passend is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de termijn van uiterlijk 6 maart 2022 een realistische termijn is waarbinnen de minister een volledig besluit op de Wob-verzoeken moet kunnen nemen en dat in dit stadium daarom geen extra stimulans nodig is.
De betogen van [appellant] en de minister falen.
Conclusie
12. Het hoger beroep van de minister is gegrond en dat van [appellant] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de minister is opgedragen om deels uiterlijk 15 september 2021 en voor het overige uiterlijk 6 maart 2022 alsnog een besluit te nemen op de Wob-verzoeken van [appellant] en voor zover aan die opdracht een dwangsom is verbonden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de minister uiterlijk 6 maart 2022 op alle vier de Wob-verzoeken van [appellant] een besluit moet nemen. Doet de minister dat niet, dan moet hij per Wob-verzoek een dwangsom betalen van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.
13. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
De uitspraak samengevat
14. In deze uitspraak heeft de Afdeling het hoger beroep van de minister gegrond verklaard en het hoger beroep van [appellant] ongegrond. Dit betekent niet dat de minister volledig gelijk heeft gekregen en [appellant] helemaal niet. De minister en [appellant] hebben beiden voor een deel gelijk. De minister heeft op de Wob-verzoeken van [appellant] geen besluit genomen en het duurt te lang voordat hij dat wil gaan doen. Van belang hierbij is dat de minister geen beroep doet op overmacht en [appellant] niet instemt met verlenging van de normale besluittermijn. In andere mogelijkheden van verlenging van de besluittermijn vanwege de coronapandemie heeft de wetgever niet voorzien. De wet schrijft voor dat, als de minister niet tijdig een besluit neemt op een Wob-verzoek, de bestuursrechter de minister moet opdragen dat hij binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit neemt. Daarom heeft de Afdeling bepaald dat de minister uiterlijk op 6 maart 2022 een besluit moet nemen op alle verzoeken van [appellant], ook op de twee verzoeken waarvoor de rechtbank een kortere termijn stelde. Als de minister niet op tijd een besluit neemt, moet hij per Wob-verzoek een dwangsom betalen van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 juli 2021 in zaken nrs. 21/2414, 21/2416, 21/2418 en 21/2419 voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport deels uiterlijk 15 september 2021 en voor het overige uiterlijk 6 maart 2022 een besluit moet nemen op de Wob-verzoeken van [appellant] en voor zover de rechtbank aan die opdracht een dwangsom heeft verbonden;
IV. draagt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op om uiterlijk 6 maart 2022 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een besluit te nemen op de Wob-verzoeken van [appellant] en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] per Wob-verzoek een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. De Vries
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
582-857
Verzonden: 20 oktober 2021
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 10
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
[…]
Artikel 4:13
1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
[…]
Artikel 4:15
[…]
2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort:
a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd,
[…]
c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.
3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
[…]
Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
[…]
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
[…]
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
[…]
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:55d
1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. […]
3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 2
1. Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
2. Het bestuursorgaan draagt er zo veel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 6
1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker.
[…]
5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt.
[…]
Artikel 15b
1. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van deze wet of een beslissing op bezwaar tegen een dergelijk besluit waarbij nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
[…]