Uitspraak
202105246/1/R4.
Datum uitspraak: 22 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Nijmegen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], allen wonend te Nijmegen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
3. [appellant sub 3], wonend te Nijmegen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Nijmegen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt - 3 (Sint Agnetenweg)" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2021, waar [appellant sub 3], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en drs. M.J. Doove, zijn verschenen. Verder is op de zitting Klokgroep Bouw & Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat op het perceel aan de St. Agnetenweg 25 (hierna het perceel) in Nijmegen (het achterterrein St. Agnetenweg 25-27 in de wijk Lindenholt) maximaal 45 appartementen voor beschermd en beschut wonen worden gerealiseerd. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen in de nabijheid van het perceel en vrezen dat de bouw van een appartementencomplex zal leiden tot aantasting van hun woon- en leefklimaat.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Toegestane woonvormen
3. [appellant sub 2] betoogt dat uit de planregels volgt dat naast beschermd en beschut wonen, ook regulier wonen mogelijk is binnen het plangebied. In dit kader wijst [appellant sub 2] op artikel 3.1, onder b, van de planregels waarin het woord "beschut" tussen haakjes staat. Ook maakt het bestemmingsplan het mogelijk dat mensen zonder een ‘ZZP-5-8 indicatie’ binnen het plangebied kunnen wonen, terwijl de toelichting juist stelt dat voor beschermd wonen een dergelijke indicatie nodig is, aldus [appellant sub 2].
3.1 Artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
"De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
b. (beschut) wonen;
[…]."
3.2 Op de zitting heeft de raad verklaard dat het beter is als de haakjes om "beschut" in artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels worden verwijderd. Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover het artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels betreft, in strijd met de bij het voorbereiden van het besluit te betrachten zorgvuldigheid genomen. Het betoog slaagt in zoverre.
3.3 Over de stelling van [appellant sub 2] dat het bestemmingsplan het ook mogelijk maakt dat mensen zonder een ‘ZZP-5-8 indicatie’ binnen het plangebied kunnen wonen, oordeelt de Afdeling als volgt. Het bestemmingsplan beoogt niet om alleen woningen voor mensen met een indicatie ‘ZZP-5-8’ mogelijk te maken. In artikel 1.23 van de planregels is "beschermd wonen" omschreven als woon- en verblijfsvormen met 24-uurs nabije zorg en toezicht. Met nabij wordt hier gedoeld op zorg die permanent aanwezig is in het gebouw. "Beschut wonen" wordt in artikel 1.24 van de planregels omschreven als de situatie waarbij een huishouden in een levensloopgeschikte woning woont en gebruik kan maken van verpleging of verzorging. Welke indicatie is vereist om voor de woonvorm "beschermd wonen" in aanmerking te komen, is ruimtelijk niet relevant. Het bestemmingsplan maakt zowel "beschermd wonen" als ook "beschut wonen", waarvoor geen indicatie is vereist, of een combinatie daarvan mogelijk.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Goede ruimtelijke ordening - stedenbouwkundige inpassing
4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [appellant sub 1] betoogt in dit kader dat de mogelijkheid die het bestemmingsplan biedt om een zorgwoningcomplex met 45 zorgwoningen in het plangebied te realiseren niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij wijst [appellant sub 1] erop dat de aan de zuidzijde van De Gildekamp grenzende noordelijke bebouwingsstrook langs de St. Agnetenweg zich kenmerkt door een specifiek en dorpsachtig karakter. De vrijstaande woningen aan het begin van de St. Agnetenweg sluiten goed aan bij de bestaande bebouwingskarakteristiek. De zorgwoningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, zullen volgens [appellant sub 1] niet aansluiten bij de omliggende bebouwing.
Daarnaast voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de argumentatie van de raad dat het bestaande bouwbedrijf niet passend is in een wijk met voornamelijk woningen, niet voldoende motiveert waarom 45 zorgwoningen passend zijn in de omgeving en in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien is onder het geldende bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt" (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan), geen bouwbedrijf toegestaan, zodat dit ook niet kan onderbouwen dat een appartementencomplex voor zorgwoningen hier passender en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
4.1 Het terrein van het plangebied wordt aan twee zijden begrensd door de achtertuinen van de woningen aan de St. Agnetenweg en de Johannushof. Aan de andere zijde ligt het plangebied langs de watergang en de groene zone langs het Maas-Waalkanaal. Uit de plantoelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat de raad onderkent dat het plangebied in een gebied ligt met karakteristieke woningen uit de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw. Uit de plantoelichting volgt ook dat de raad de verbinding tussen het kanaal en de aangrenzende woongebieden wil terugbrengen. De raad beoogt dat met dit bestemmingsplan te realiseren door de huidige situatie, waarin de achterkanten van de woningen en bijbehorende achtertuinen gericht zijn op het kanaal, zo te veranderen dat er meer verbinding komt tussen het kanaal en de woonwijken. Om bij de structuur van de omgeving langs het Maas-Waalkanaal aan te sluiten heeft de raad gekozen voor een optie waarbij het gebouw langgerekt langs het kanaal en op afstand van de achtertuinen van bewoners zal komen te liggen. Daarnaast blijkt uit de plantoelichting dat de raad met het bestemmingsplan binnen het plangebied een groene uitstraling wil creëren.
4.2 De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een appartementencomplex te realiseren binnen het plangebied. Verder merkt de Afdeling op dat deze locatie zich bevindt in een omgeving die zich kenmerkt als een woonwijk met verschillende soorten woningen. Zoals de raad ook onderkent zal de uiterlijke verschijningsvorm van de zorgwoningen verschillen van de omliggende woningen, toch vormt dit geen aanleiding voor het oordeel dat het plan stedenbouwkundig niet passend is in de omgeving. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad heeft gekozen voor een locatie die gelegen is aan het kanaal en niet op een prominente locatie in het midden van de woonwijk. Daarnaast blijkt uit de plantoelichting dat de raad een gebouw mogelijk heeft willen maken dat qua ligging aan zal sluiten bij de contour van het kanaal waarlangs het plangebied gelegen is.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad het appartementencomplex in redelijkheid passend heeft kunnen achten in het stedenbouwkundige karakter van de omgeving en in zoverre in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen vinden. Het standpunt van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het voorgaande bestemmingsplan geen bouwbedrijf toeliet, doet aan de hiervoor weergegeven motivering van de raad niet af en leidt alleen al daarom niet tot een ander oordeel.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met gemeentelijk beleid
5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan in strijd met het gemeentelijk beleid is vastgesteld.
Zij stellen ten eerste dat het bestemmingsplan in strijd met de Structuurvisie Nijmegen 2013 (hierna: de Structuurvisie) is vastgesteld. Volgens hen blijkt uit de Structuurvisie dat het accent de komende jaren in de wijken meer op consolidatie en kleinschalige vernieuwing zal komen te liggen. De focus ligt op behoud, verduurzaming, eigentijdse aanpassingen, herbestemming en transformatie van bestaande woningen en gebouwen naast de ontwikkeling van het Waalfront, Nijmegen CS en de Waalsprong. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat niet valt in te zien dat het bestemmingsplan dat de ontwikkeling van een nieuw appartementencomplex mogelijk maakt, voldoet aan de in de Structuurvisie omschreven doelen.
Ten tweede voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat niet valt in te zien op welke wijze het bestemmingsplan voldoet aan het Coalitieakkoord 2018-2022 (hierna: het Coalitieakkoord), waarin is opgenomen dat in de periode tot 2022 extra aandacht wordt besteed aan de behoefte van sociale huur en middeldure huur.
Ten derde voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat het bestemmingsplan in strijd is met de Omgevingsvisie "Nijmegen Stad in Beweging" (hierna: de Omgevingsvisie). Weliswaar wordt in de Omgevingsvisie gesteld dat ruimte voor nieuwe woningen en werkgelegenheid wordt gezocht binnen de bestaande stadsgrenzen, maar het plangebied ligt niet in de gebieden waar de Omgevingsvisie zich op richt.
5.1 De raad heeft toegelicht dat op 28 oktober 2020 de Omgevingsvisie is vastgesteld. Deze Omgevingsvisie bevat de hoofdzaken van het te voeren integrale beleid voor de fysieke leefomgeving van Nijmegen. De Omgevingsvisie komt daarnaast in de plaats van de Structuurvisie, zodat deze in deze procedure geen rol meer speelt.
Over wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren over het Coalitieakkoord overweegt de Afdeling dat dit een politiek akkoord betreft tussen coalitiepartijen waarin politieke vraagstukken en standpunten tegen de achtergrond van toekomstige ontwikkelingen in Nijmegen in een document zijn gezet. Dit document maakt daarom geen onderdeel uit van het ruimtelijk beleid van de gemeente Nijmegen, zoals dat nu is neergelegd in de Omgevingsvisie.
5.2 In de Omgevingsvisie staat een aantal gebieden genoemd waar ontwikkelingen kunnen plaatsvinden die met de opgaven van de Omgevingsvisie beoogd worden. In de Omgevingsvisie staat niet dat de beoogde ontwikkelingen exclusief in de daarvoor aangewezen gebieden mogen plaatsvinden, zodat het bestemmingsplan alleen al daarom niet in strijd is met de Omgevingsvisie. Daar komt bij dat het bestemmingsplan inhoudelijk aansluit bij de opgave "Sociale en gezonde stad" en bij de ambities "Compacte, dynamische stad" en "Toekomstbestendige wijken". Oplossingen die voor deze ambities worden aangedragen zijn dat gemengde wijken worden gerealiseerd met een mix van woningtypen en woonvormen. Hierbij zal worden ingezet op functiemenging en oplossingen voor vraagstukken als welzijn, zorg en werk. Uit de Omgevingsvisie volgt dat de wijk Lindenholt in dit kader ook geldt als focusgebied. Gelet hierop sluit het bestemmingsplan aan bij de Omgevingsvisie.
Het betoog slaagt niet.
Milieueffectbeoordeling
6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat voor de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen m.e.r.- beoordelingsbesluit is genomen, zodat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit milieueffectrapportage is vastgesteld (hierna: Besluit m.e.r).
6.1 Artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. luidt:
"Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit".
6.2 Uit de besluitenlijst van de collegevergadering van 24 november 2020, onder 4.13, volgt dat het besluit is genomen dat voor het bestemmingsplan geen m.e.r.-procedure behoeft te worden doorlopen. De vraag of het standpunt van het college dat in dit geval geen m.e.r.-beoordelingsbesluit is vereist, juist is, kan gelet hierop in het midden blijven omdat een m.e.r.- beoordelingsbesluit is genomen.
Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
7. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de toelichting van het bestemmingsplan ten onrechte geen beschrijving bevat van de behoefte aan de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt. Daarnaast wordt ook niet aangegeven op basis van welk verzorgingsgebied de behoefte is bepaald. [appellant sub 1] voert in dit kader aan dat volgens het "Planningskader wonen en zorg ouderen 2017" 32 zorgwoningen voor beschermd wonen voldoende zijn om aan de behoefte te voldoen. Wanneer de voor de wijk Lindenholt geldende norm van 47 zorgwoningen wordt aangehouden, wordt met het bestemmingsplan niet in de behoefte voorzien. Het zou volgens [appellant sub 1] beter zijn om op twee locaties twee kleinere gebouwen te realiseren.
Ook voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat een herontwikkeling van binnenstedelijk gebied niet zonder meer betekent dat het plan daarmee voorziet in een goede benutting van het bestaande stedelijke gebied.
7.1 Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
7.2 In paragraaf 4.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan wordt verwezen naar het "Planningskader wonen en zorg ouderen 2017", van januari 2017, vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. In het planningskader is de behoefte aan toekomstige huisvesting (tot en met 2025) voor ouderen en mensen met een beperking in kaart gebracht. De wijk Lindenholt, en de St. Agnetenweg in het bijzonder, is hierin benoemd als mogelijke locatie voor beschermd wonen. In het planningskader is de wijk Lindenholt aangewezen voor zowel beschut wonen (105 woningen) als ook voor beschermd wonen (47 woningen). Een deel van de opgave zoals deze staat vermeld in het planningskader, wordt met dit bestemmingsplan ingevuld. Verder wordt de locatie St. Agnetenweg genoemd als kanslocatie voor circa 32 woningen (beschermd wonen). Door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] is niet weersproken dat deze behoefte nog steeds actueel is.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad de behoefte aan de zorgwoningen voldoende heeft gemotiveerd en dat geen sprake is van strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dat wellicht ook op andere locaties, of mede op andere locaties met nieuwbouw in de behoefte aan zorgwoningen kan worden voorzien, doet aan de vastgestelde behoefte aan die woningen niet af en leidt daarom niet tot een ander oordeel.
Het betoog slaagt niet.
Bomen
8. [appellant sub 2] betoogt dat de voorbereiding van het bestemmingsplan onzorgvuldig is geweest voor wat betreft de te kappen bomen in het plangebied. In dit kader voert [appellant sub 2] aan dat in het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan staat dat het uiteindelijke besluit over het kappen van bomen genomen zal worden bij de verlening van een kapvergunning. De kapvergunning is echter al op 13 januari 2021 verleend, dus vóór de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij is geen rekening gehouden met de Bomen Effect Analyse van 12 februari 2021. Daarnaast voert [appellant sub 2] aan dat de onderzoeken die zijn gedaan naar de bomen binnen het plangebied niet goed zijn uitgevoerd. In de Bomen Effect Analyse van 12 februari 2021 wordt namelijk aangegeven dat als gevolg van de winterse weersomstandigheden en de aanwezigheid van een betonplaat geen bodem- en wortelonderzoek kon worden uitgevoerd. Hierdoor kan volgens [appellant sub 2] op basis van dit onderzoek niets gezegd worden over de toekomstverwachting van de bestaande bomen in het plangebied.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen bovendien dat het bestemmingsplan ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting bevat die verzekert dat de bomen die gekapt zullen worden binnen het plangebied, gecompenseerd zullen worden. Daarbij wijzen zij erop dat in de plantoelichting staat dat de ontwikkelaar als opgave heeft alle te kappen bomen te compenseren binnen het plangebied bij de landschappelijke inpassing. De compensatie van de gekapte bomen door het planten van nieuwe bomen wordt niet voldoende verzekerd in de verleende kapvergunning, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
8.1 Artikel 4.4.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Nijmegen (hierna: de APV) luidt:
"1. Het is verboden zonder vergunning van het college een houtopstand te kappen of te doen vellen.
[…]."
Artikel 4.4.4 luidt:
"1. Het bevoegd gezag kan aan de vergunning het voorschrift verbinden, dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door het bevoegd gezag te geven aanwijzingen moet worden herplant. Daarbij kan tevens worden bepaald binnen welke termijn na de herbeplanting en op welke wijze niet geslaagde herbeplanting moet worden vervangen.
2. Indien herplant niet tot de mogelijkheden behoort, kan het bevoegd gezag aan de vergunning het voorschrift verbinden, dat een financiële compensatie moet worden betaald in het belang van de instandhouding van het bomenbestand.
[…]."
Artikel 4.4.5 luidt:
"1. Wanneer houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, zonder vergunning van het bevoegd gezag is geveld, dan wel op andere wijze teniet is gegaan, kan het bevoegd gezag aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevond of aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen de grond opnieuw te beplanten. Deze beplanting geschiedt overeenkomstig de door het bevoegd gezag te geven aanwijzingen binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn.
2. Wordt een verplichting als bedoeld in het eerste lid opgelegd, dan kan daarbij tevens worden bepaald binnen welke termijn na de herplant en op welke wijze niet geslaagde beplanting moet worden vervangen.
[…]."
8.2 De Afdeling stelt voorop dat de kapvergunning van 13 januari 2021 in het kader van deze procedure, die gaat over het bestemmingsplan, niet ter beoordeling voorligt. Het door [appellant sub 2] gestelde gebrek in de afgegeven kapvergunning geeft dan ook op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat de voorbereiding van het bestemmingsplan onzorgvuldig is verlopen.
Uit de Bomen Effect Analyse uit februari 2021 blijkt dat als gevolg van winterse omstandigheden geen bodem- en wortelonderzoek kon worden uitgevoerd. In de zienswijzebehandeling is toegelicht dat dit niet afdoet aan de uiteindelijke resultaten van het onderzoek omdat de boom- en wortelgroei vanwege een bestaande betonplaat op termijn sowieso verhinderd zal worden en de bomen als gevolg hiervan op termijn niet zullen overleven. Gelet op deze toelichting bestaat geen grond voor het oordeel dat het onderzoek naar de levensverwachting van de bomen ondeugdelijk is uitgevoerd.
Over het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het bestemmingsplan ten onrechte niet via een voorwaardelijke verplichting verzekert dat de bomen die gekapt zullen worden binnen het plangebied, gecompenseerd zullen worden, overweegt de Afdeling dat dat met name een uitvoeringsaspect betreft. De regels over het beschermen en kappen van bomen zijn vastgelegd in de APV. De APV voorziet in een vergunningenstelsel en de mogelijkheid om een herplantplicht op te leggen via een vergunningvoorschrift. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om daarnaast ook nog een voorwaardelijke verplichting of instandhoudingsplicht op te nemen in de planregels.
Het betoog slaagt niet.
Ondersteunende horeca
9. [appellant sub 2] betoogt dat het bestemmingsplan niet deugt omdat uit artikel 7.3 van de planregels volgt dat maximaal 10% van het totale vloeroppervlak kan worden gebruikt voor ondersteunende horeca, terwijl niet onderzocht is wat de gevolgen hiervan zijn. Daarnaast is [appellant sub 2] van mening dat als 10% van het oppervlak wordt gebruikt voor horeca, ook geen sprake meer is van ondergeschikte horeca en bovendien geluid- en verkeersoverlast kunnen optreden als gevolg van een nieuwe horecagelegenheid.
9.1 Volgens artikel 1.83 van de planregels wordt onder "ondersteunende horeca" verstaan:
"horeca waarbij de horeca-activiteit ondersteunend is aan de hoofdactiviteit maar daaraan ondergeschikt is."
Artikel 7.3 van de planregels luidt:
"In gebouwen die ingevolge deze regels gebruikt mogen worden voor cultuur en ontspanning, detailhandel, perifere detailhandel, dienstverlening, kantoren, maatschappelijke voorzieningen, recreatie en/of sport, en niet voor horeca, is ondersteunende horeca onder de volgende voorwaarden toegestaan:
a. de horeca-activiteit is ondergeschikt aan de hoofdactiviteit;
b. de openingstijden van de horeca-activiteit zijn aangepast aan de openingstijden van de hoofdactiviteit;
c. de toegang tot de horeca-activiteit is uitsluitend via die van de hoofdactiviteit, er is dus geen aparte ingang;
d. […]
e. voor de horeca-activiteit mag geen aparte reclame worden gemaakt.
h. van het totale vloeroppervlak van een voorziening gericht op cultuur en ontspanning, een kantoor, maatschappelijke voorziening, een recreatieve- en sportvoorziening (met uitzondering van een sporthal en sportveld) mag maximaal 10% aan ondersteunende horeca worden besteed."
9.2 De beoogde horecavoorziening is een horecavoorziening voor bewoners, hun bezoekers en personeel. De horeca is bedoeld voor intern gebruik en niet voor derden. Dit wordt ook geborgd in de planregels. Op grond van artikel 1.83 van de planregels moet het gaan om een horeca-activiteit die ondersteunend is en ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit. In artikel 7.3 is bepaald dat de openingstijden zijn aangepast aan de openingstijden van de hoofdactiviteit en dat de toegang alleen via die van de hoofdactiviteit mogelijk is. Er mag geen aparte ingang zijn en er mag evenmin apart reclame worden gemaakt voor de horeca-activiteit. De horeca-activiteiten staan daarmee ten dienste van de bestemming. Dat de maximaal toegestane oppervlakte op grond artikel 7.3, aanhef en onder h, van de planregels, maximaal 10% van het totale vloeroppervlak mag bedragen, vormt geen aanleiding voor het oordeel dat toch geen sprake is van ondergeschikte horeca. Naar het oordeel van de Afdeling vloeit uit de andere voorwaarden uit artikel 7.3 van de planregels namelijk voort dat de horeca ondergeschikt en ondersteunend moet zijn. De maximaal toegestane oppervlakte doet niet af aan deze andere voorwaarden. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan op dit punt strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Water
10. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan niet voldoende verzekert dat de afwatering met behulp van een wadi goed zal plaatsvinden. Hiertoe voeren zij aan dat hoewel de plantoelichting vermeldt dat bij het ontwerp van de wadi rekening moet worden gehouden met het oppervlak van de daarheen afwaterende verhardingen en het oppervlak van de wadi zelf, als ook met eventuele toekomstige verhardingen, dit niet geborgd is in het bestemmingsplan zelf. Bovendien is de aanleg van de wadi niet geborgd in de planregels.
10.1 Artikel 1.113 "wadi" van de planregels luidt:
"voorziening voor de infiltratie van regenwater. Een wadi is een laagte waarin het regenwater zich kan verzamelen en in de bodem kan infiltreren."
Artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
g. wadi’s, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, alsmede daarbij behorende voorzieningen zoals duikers, kunstwerken en overbruggingen."
10.2 De manier waarop de afwatering zal plaatsvinden is een kwestie van uitvoering van het bestemmingsplan. Een betoog dat gaat over de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan kan alleen leiden tot vernietiging van dat bestemmingsplan indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd. Uit artikel 3.1 van de planregels volgt dat ter plaatse van de enkelbestemming "Gemengd" voorzieningen voor afwatering, bijvoorbeeld een wadi, kunnen worden gerealiseerd. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op voorhand niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan uitvoerbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
11. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen op het perceel. Volgens hen wordt niet voldaan aan de parkeernormen van de beleidsregels Parkeren. Omdat niet duidelijk is hoeveel van de 45 wooneenheden voor beschut wonen worden gebruikt en hoeveel voor beschermd wonen, is ook niet vast te stellen hoeveel parkeerplaatsen nodig zijn, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
[appellant sub 2] betoogt daarnaast dat gelet op de formulering van artikel 9.2.2 van de planregels een omgevingsvergunning niet kan worden geweigerd als niet wordt voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden.
11.1 Artikel 9.2.2 van de planregels luidt:
"Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen dient te worden voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden. De toename van de parkeer- en stallingsbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de beleidsregels Parkeren. Indien gedurende de planperiode de beleidsregels Parkeren wijzigen, gelden de gewijzigde regels."
11.2 Naar het oordeel van de Afdeling verzekert artikel 9.2.2 van de planregels dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Voldaan moet worden aan de parkeernormen die zijn opgenomen in de "Beleidsregels Parkeren Parkeernormen Auto en Fiets" van 17 december 2020 (Gemeenteblad 2020, nr. 335678) (hierna: de beleidsregels) of, als die beleidsregels worden gewijzigd, de gewijzigde regels. Voor "zorgwonen / beschut wonen" geldt een norm van 0,85. Voor "verpleeghuis / beschermd wonen" geldt een norm van 0,5. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestemmingsplan vanwege deze normen op voorhand niet uitvoerbaar is. Indien bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning niettemin blijkt dat niet kan worden voldaan aan de normen uit de beleidsregels, kan de vergunning, anders dan [appellant sub 2] aanvoert, worden geweigerd.
Het betoog slaagt niet.
Bereikbaarheid brandweer, opkomsttijden en bluswater
12. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het plangebied niet goed bereikbaar is voor hulpdiensten. Volgens hen is daarmee niet voldaan aan het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit). Weliswaar kan het plangebied via twee onafhankelijke routes bereikt worden, maar het gebouw wordt via een doodlopende weg op het terrein ontsloten zodat dit niet optimaal is. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen erop dat in een eerder stadium al is aangegeven dat om die reden in ieder geval een keervoorziening op het terrein aangelegd moet worden voor hulpverleningsvoertuigen en dat de toegangsweg conform de eisen uit het Bouwbesluit uitgevoerd moet worden. Dit is ten onrechte niet geborgd, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
Ook voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat bij een pand, conform het Bouwbesluit een bluswatervoorziening binnen 40 meter van de toegang van het pand noodzakelijk is. Een voor de hand liggend alternatief hiervoor, namelijk een geboorde put, is ten onrechte niet in de planregels opgenomen, zodat het bestemmingsplan ook op dit punt niet voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit stelt.
12.1 De raad heeft toegelicht dat, omdat het plangebied via een doodlopende weg op het eigen terrein wordt ontsloten, een keervoorziening aangelegd moet worden voor hulpverleningsvoertuigen. Hierbij wijst zij op het advies van de Veiligheidsregio Gelderland - Zuid. Verder volgt uit dit advies dat in plaats van een bluswatervoorziening binnen 40 meter van de toegang van het pand, ook een geboorde put kan worden gerealiseerd, conform artikel 6.30 en 6.37 van het Bouwbesluit.
12.2 De regeling en realisering van de bereikbaarheid voor brandweer, de keervoorziening en de bluswatervoorziening binnen het plangebied zijn aspecten die gaan over de uitvoering van het plan. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op voorhand niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan wat deze aspecten betreft uitvoerbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Verkeershinder en -veiligheid
13. [appellant sub 3] betoogt dat het appartementencomplex dat het bestemmingsplan mogelijk maakt zal leiden tot een onevenredige verslechtering van zijn woon- en leefklimaat. In dit kader voert [appellant sub 3] aan dat de raad ten onrechte de bestaande verkeershinder en onveilige verkeerssituatie in het doodlopende gedeelte van de St. Agnetenweg niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Daarbij wijst hij op de horecagelegenheid die zich bevindt op het terrein tegenover het plangebied. Omdat daar niet wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, parkeren auto’s op het weggedeelte. Bij gebrek aan specifiek daartoe bestemde parkeergelegenheden, leidt dat tot onoverzichtelijke en daardoor gevaarlijke situaties. Volgens [appellant sub 3] heeft de raad zich ten onrechte beperkt tot een beschouwing van de verkeerssituatie en de verkeerstelling op de St. Agnetenweg voor zover deze doorloopt in de Nieuwstadweg.
13.1 De Afdeling stelt voorop dat niet ter beoordeling voorligt of de bestaande verkeerssituatie goed is en ook niet of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid bij de horecagelegenheid. Ter beoordeling ligt voor of het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare verkeerssituatie door de toename van het aantal verkeersbewegingen.
Tussen partijen is niet in geschil dat de verkeersgeneratie als gevolg van de woningbouwontwikkeling ongeveer 105 motorvoertuigen per etmaal zal zijn en dat de toename van het verkeer ongeveer 30 verkeersbewegingen per etmaal zal bedragen. Per uur zal gelet op deze aantallen sprake zijn van een toename van gemiddeld 1,25 voertuigen. In de spits zal, uitgaande van een spitsintensiteit van 10% van de etmaalintensiteit, sprake zijn van een verkeerstoename van 3 voertuigen per uur. Deze toename is zeer beperkt. De raad heeft daarnaast aan de hand van een memo van een verkeerskundige van de gemeente van 4 november 2021 nader toegelicht dat de verkeersintensiteit als gevolg van het bestemmingsplan, gelet op de CROW publicatie 351 goed te verwerken is op dit gedeelte van de St. Agnetenweg. Gelet op de zeer beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen en de door de raad gegeven toelichting, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare verkeerssituatie.
Het betoog slaagt niet.
Externe veiligheid
14. [appellant sub 2] betoogt dat het bestemmingsplan niet voorziet in een goede ruimtelijke ordening, omdat binnen het plangebied niet voldaan kan worden aan de geldende eisen op het gebied van externe veiligheid. Volgens [appellant sub 2] ligt het plangebied in de invloedgebieden van de hoge druk aardgasleiding 576-02 en worden over het Maas-Waalkanaal en het spoor Nijmegen-Den Bosch gevaarlijke stoffen vervoerd. Volgens de lokale beleidsvisie "Nijmeegse beleidsvisie externe-veiligheid" moet voor panden waarin verminderd zelfredzame personen wonen, een zware verantwoording worden gegeven waarom deze functie op deze locatie gerealiseerd wordt. Aan deze verantwoordingsplicht is volgens [appellant sub 2] niet voldaan. Over de vaarweg van het Maas-Waalkanaal voert [appellant sub 2] aan dat hij betwijfelt of het bouwvlak buiten de geldende 90 meter contour is gelegen. Ook vraagt [appellant sub 2] zich af of een groepsrisicoberekening is gemaakt.
14.1 Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
14.2 Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
14.3 Voor zover [appellant sub 2] opkomt voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van de nieuwe woningen, maar op zijn eigen perceel geen externe veiligheidsrisico’s van de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling ondervindt, kan hij zich niet beroepen op het aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening dat ziet op externe veiligheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.12). [appellant sub 2] heeft niet gesteld dat hij op zijn perceel veiligheidsrisico’s van dit bestemmingsplan zal ondervinden. Gelet hierop slaagt het betoog niet.
Archeologie
15. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de archeologische waarden binnen het plangebied. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen onderzoek binnen het plangebied uitgevoerd, maar is alleen gekeken naar onderzoek in de nabijheid van het plangebied en is een korte kaartstudie verricht.
16. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.72 in combinatie met overweging 10.73 en 10.75, volgt dat bestemmingsplanregels of andere bepalingen die strekken tot bescherming van het algemeen belang van archeologische waarden, niet strekken tot bescherming van het belang van een appellant die bescherming zoekt in het belang dat hij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen van een omgevingsvergunning voor zijn woon- en leefklimaat of zijn bedrijfsvoering. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich dan ook niet met succes beroepen op bepalingen die strekken tot bescherming van het algemeen belang van archeologische waarden. Gelet hierop slaagt het betoog niet.
Bodem
17. [appellant sub 2] betoogt dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het asbestgehalte in de grond van de drupzone niet is onderzocht. Volgens [appellant sub 2] is hierdoor op dit moment niet duidelijk wat het gehalte aan asbest in de grond is.
17.1 Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, strekken de normen uit de Wet bodembescherming tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Zij strekken niet tot bescherming van [appellant sub 2], die zich beroept op het belang dat hij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen van het bestemmingsplan voor zijn woon- en leefklimaat. [appellant sub 2] kan zich dan ook niet met succes op die normen beroepen.
Het betoog slaagt niet.
Onduidelijke afwijkingsbevoegdheid
18. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de algemene afwijkingsbevoegdheid in artikel 8 van Pro de planregels leidt tot rechtsonzekerheid, omdat in dit artikel geen duidelijke norm is opgenomen voor de afwijking van de maatvoering. Hierdoor is onduidelijk welke afwijkingen met een omgevingsvergunning zijn toegestaan.
18.1 Artikel 8 van Pro de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van de bepalingen van dit plan, voor zover het een in beperkte mate afwijking van de maatvoering betreft, noodzakelijk om het bouwwerk zodanig te laten aansluiten op een bestaande, legale situatie dat dit vanuit architectonisch en/of bouwkundig opzicht een verbetering is."
18.2 In artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening is geregeld dat in een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de in het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden toegekend op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan alleen gaan over planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag ook niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
18.3 De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 8 een Pro afwijkingsbevoegdheid bevat die voldoende objectief is en bovendien begrensd is. Volgens de raad is de begrenzing van de afwijkingsbevoegdheid gelegen in het feit dat alleen een omgevingsvergunning verleend kan worden voor een beperkte afwijking die alleen betrekking mag hebben op de maatvoering en bovendien noodzakelijk is om het bouwwerk zodanig te laten aansluiten op een bestaande, legale situatie dat dit vanuit architectonisch en/of bouwkundig opzicht een verbetering is.
18.4 De afwijkingsbevoegdheid van artikel 8 van Pro de planregels bevat geen concreet percentage waarmee van de maatvoering kan worden afgeweken, zoals dat in veel bestemmingsplannen gebruikelijk is. De raad heeft desgevraagd ter zitting geen motivering kunnen geven waarom daarvoor in dit geval niet is gekozen. De afwijkingsbevoegdheid bevat ook overigens geen concrete begrenzing. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom ondanks de open normen in de afwijkingsbevoegdheid toch sprake is van een voldoende objectieve begrenzing.
Het betoog slaagt.
Conclusie
19. Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn gegrond. De Afdeling zal gelet op wat onder 3.2 en 18.4 is overwogen het besluit van 14 juli 2021 vernietigen voor zover daarbij artikel 3.1, onder b, en artikel 8 van Pro de planregels zijn vastgesteld wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
20. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf voorziend artikel 3.1, onder b, van de planregels te wijzigen, zodat de haakjes om "beschut" worden verwijderd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor in hun belangen worden geschaad en dat de raad ter zitting heeft verklaard daarmee in te kunnen stemmen.
21. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
22. De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 14 juli 2021 ongegrond;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 14 juli 2021 gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 14 juli 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt - 3 (Sint Agnetenweg)" voor zover daarbij artikel 3.1, onder b, en artikel 8 van Pro de planregels zijn vastgesteld;
IV. bepaalt dat artikel 3.1, onder b, van de planregels van het door de raad van de gemeente Nijmegen op 14 juli 2021 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt - 3 (Sint Agnetenweg)" komt te luiden: "b. beschut wonen;";
V. bepaalt dat deze uitspraak wat de onderdelen III en IV betreft in de plaats treedt van het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 14 juli 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt - 3 (Sint Agnetenweg)", voor zover dit is vernietigd;
VI. draagt de raad van de gemeente Nijmegen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III en IV worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
VII. veroordeelt de raad van de gemeente Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 748,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. veroordeelt de raad van de gemeente Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 748,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X. gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. Ravels, en mr. A.J.C. de Moor-Van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
457-972