Uitspraak
202004448/1/R4.
Datum uitspraak: 29 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Putten,
appellante,
en
de raad van de gemeente Putten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft de raad geweigerd de woning op het perceel [locatie 1] te Putten (hierna: het perceel) te bestemmen als burgerwoning.
Bij besluit van 2 juli 2020 heeft de raad het door [appellante] hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Veluwe Recreatie B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.J. Verweij, advocaat te Ermelo, [gemachtigden A], en de raad, vertegenwoordigd door J. Doornbos, zijn verschenen. Namens Veluwe Recreatie B.V. zijn [gemachtigden B], bijgestaan door mr. C.A. Boeve, advocaat te Putten, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft de woning op het perceel blijkens een akte van levering van 5 september 2000 op 6 juni 2000 gekocht en sindsdien woont zij in de woning op het perceel. Het perceel grenst met drie zijden aan het recreatiepark "De Eyckenhoff" (hierna: het recreatiepark). De voorgevel van de woning op het perceel ligt aan de zijde waar een weg is gelegen. Deze weg is tevens een toegangsweg naar het recreatiepark.
2. Voor het perceel geldt het "Veegplan Westelijk Buitengebied", dat de raad heeft vastgesteld op 4 oktober 2018. De bestemming die erop rust is "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie -1". Volgens artikel 14.1, onder a, onder 1, van de planregels, zijn als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige exploitatie van mobiele kampeermiddelen, recreatiewoningen en stacaravans met bijbehorende voorzieningen. Daarnaast blijkt uit de tabel horende bij dit artikel dat er één bedrijfswoning is toegestaan op het adres [locatie 2], namelijk op het perceel. In artikel 1.18 van de planregels, wordt een bedrijfswoning gedefinieerd als: "een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, welke woning slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, die duurzaam bij de dagelijkse bedrijfsvoering is betrokken, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein;".
3. Bij e-mail van 8 mei 2019 heeft [persoon] namens Veluwe Recreatie B.V. een verzoek om handhaving ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van Putten om het volgens hem illegale gebruik van de woning door [appellante] op het perceel te beëindigen, omdat hij zelf in het recreatiepark een bedrijfswoning wil bewonen om het recreatiepark te kunnen beheren. Bij brief van 16 mei 2019 heeft het college [appellante] ingelicht over dit handhavingsverzoek. [appellante] is in de gelegenheid gesteld om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen om het huidige woongebruik van de woning tijdelijk te legaliseren.
[appellante] heeft op 29 mei 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college voor ‘het tijdelijk bewonen van een beheerderswoning door niet-beheerder’. De aanvraag gaat om de tijdelijke legalisering van de huidige bewoning van [locatie 1] in Putten. Deze omgevingsvergunning heeft het college op 1 augustus 2019 verleend voor de duur van tien jaar.
Op 29 mei 2019 heeft [appellante] ook een verzoek gedaan aan de gemeente Putten om van de beheerderswoning op het perceel een burgerwoning te maken, zodat [appellante] in overeenstemming met het bestemmingsplan in de woning kan blijven wonen en de woning op termijn voor een marktconforme prijs kan verkopen. De raad heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 3 oktober 2019. Dit heeft geresulteerd in het procesverloop zoals hiervoor is omschreven.
Is Veluwe Recreatie B.V. terecht toegelaten als partij?
4. [appellante] betoogt dat Veluwe Recreatie B.V. geen belanghebbende is en daarom ten onrechte in de gelegenheid is gesteld als partij deel te nemen aan dit geding.
4.1. Artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
"De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen."
4.2. Veluwe Recreatie B.V. is de huidige eigenaar van het recreatiepark, zoals is gebleken uit de door haar ingediende stukken. Alleen al hierom is Veluwe Recreatie B.V. belanghebbende in deze procedure en is zij terecht in de gelegenheid gesteld deel te nemen aan dit geding.
Het betoog slaagt niet.
Toetsingskader
5. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Gebruiksovergangsrecht
6. [appellante] betoogt dat haar gebruik van de woning wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het geldende "Veegplan Westelijk Buitengebied" en dat om die reden de bestemming die op het perceel rust moet worden gewijzigd in "Wonen". Hiertoe stelt zij dat de woning sinds de bouw ervan in 1974 nooit heeft gefungeerd als beheerderswoning/servicepunt voor bewoners en eigenaren van het recreatiepark, maar als woning voor burgers om in te wonen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft [appellante] enkele getuigenverklaringen overgelegd.
6.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat nu het college op 1 augustus 2019 een (inmiddels onherroepelijke) tijdelijke omgevingsvergunning heeft verleend aan [appellante] om in afwijking van het bestemmingsplan de woning te gebruiken voor wonen, [appellante] geen beroep meer kan doen op het gebruiksovergangsrecht voor dit gebruik. De raad wijst erop dat [appellante] bezwaar had kunnen maken tegen de verleende omgevingsvergunning als zij van oordeel was dat de omgevingsvergunning niet nodig was, omdat het gebruik al onder het gebruiksovergangsrecht viel. De raad wijst er ook op dat [appellante] volgens de koopakte de woning zelf als beheerderswoning heeft gekocht.
Daarnaast heeft de raad gesteld dat gelet op de tussenuitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:146, 3 november 1977 de peildatum van het gebruiksovergangsrecht is. Volgens de raad dient [appellante] aannemelijk te maken dat op die datum sprake was van bewoning van de beheerderswoning als burgerwoning door een huishouden dat niet gelieerd was aan recreatief gebruik en dat dat gebruik als burgerwoning onafgebroken is voortgezet. Volgens de raad valt het gebruik van [appellante] van de woning alleen al niet onder het gebruiksovergangsrecht omdat er geen sprake is van onafgebroken gebruik van de woning als burgerwoning. De raad wijst erop dat [appellante] in een brief van 25 juni 2019 heeft verklaard dat voordat zij de woning kocht, de woning enkele jaren leegstond. Ook heeft [appellante] volgens de raad met de overgelegde verklaringen niet aangetoond dat de woning op 3 november 1977 werd gebruikt als burgerwoning en dat dit gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet.
6.2. Het college heeft aan [appellante] op 1 augustus 2019 een omgevingsvergunning verleend om de woning in afwijking van het bestemmingsplan te gebruiken. Dat die omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden, betekent echter niet dat in deze procedure vaststaat dat het gebruik van de woning niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Dat moet in deze procedure zelfstandig worden beoordeeld.
6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1050, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en dat dit gebruik nadien nagenoeg ononderbroken, dat wil zeggen zonder voor het overgangsrecht relevante onderbreking, is voortgezet.
Niet in geschil is dat 3 november 1977 de peildatum is voor het gebruiksovergangsrecht. In de stukken heeft [appellante] verklaard dat de woning enkele jaren leeg heeft gestaan voordat zij die in 2000 kocht. Op de zitting heeft zij verklaard dat de woning in ieder geval anderhalf jaar leeg heeft gestaan. Alleen al hierom is geen sprake van met het plan strijdig gebruik dat op de peildatum plaatsvond en daarna nagenoeg ononderbroken is voortgezet. Gelet hierop kan [appellante] geen succesvol beroep doen op het gebruiksovergangsrecht.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
7. [appellante] betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat zij in de woning mocht wonen. In tegenstelling tot wat de raad heeft gesteld in het verweerschrift, is [appellante] van mening dat zij aan alle stappen van het stappenschema van het vertrouwensbeginsel heeft voldaan. Volgens [appellante] is er sprake van een toezegging als bedoeld in de eerste stap, gelet op uitlatingen van raadslid H. Luitjes en verschillende gemeenteambtenaren, die inhielden dat zij de woning mocht bewonen. Daarnaast heeft [appellante] op de zitting toegelicht dat wethouder R. Koekkoek naar aanleiding van een controle naar de bewoning van de woning de uitlating heeft gedaan dat alles zou worden opgelost. Ook hebben gemeenteambtenaren haar nooit aangesproken op een vermeende overtreding van bewoningsvoorschriften, aldus [appellante].
[appellante] stelt daarnaast dat H. Luitjes en gemeenteambtenaren een welbewuste standpuntbepaling van de gemeente hebben ingenomen en dat daarmee ook aan de tweede stap wordt voldaan. Ook stelt zij dat gelet op de historie van de woning en de door haar eerder ingediende stukken, zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij de woning als burgerwoning mocht bewonen en hieraan tevens de verwachting mocht ontlenen dat de bestemming van het betreffende plandeel te zijner tijd aangepast zou worden. Hiertoe stelt zij dat de woning nooit een beheerderswoning is geweest, de gemeente Putten nooit handhavend heeft opgetreden en dat de woning al 45 jaar wordt gebruikt als burgerwoning. Aan de derde stap is dus ook voldaan, waardoor haar beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, aldus [appellante].
7.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen.
7.2. De Afdeling zal eerst beoordelen of er toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellante] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad zou toestaan dat zij in de woning mocht wonen.
[appellante] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat er toezeggingen zijn gedaan door Luitjes, andere gemeenteambtenaren of Koekkoek. Bovendien geldt dat zelfs als Koekkoek naar aanleiding van een controle heeft gezegd dat alles opgelost zou worden, zoals [appellante] op de zitting nog nader heeft toegelicht, [appellante] daar redelijkerwijs niet uit mocht afleiden dat de raad zonder meer de woning als burgerwoning zou bestemmen. Ook aan de omstandigheid dat het college in het verleden niet handhavend heeft opgetreden, kon zij niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat de raad de bestemming die op het perceel rust, zou wijzigen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
Aangezien niet aannemelijk is gemaakt dat er een toezegging of andere uitlating is gedaan of een gedraging is verricht waaruit [appellante] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad zou toestaan dat zij in de woning mocht wonen, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling of een toezegging, uitlating of gedraging aan de raad kan worden toegerekend.
Het betoog slaagt niet.
Toepassing van de wijzigingsbevoegdheid
8. [appellante] betoogt dat het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel zijn geschonden doordat de raad het bestreden besluit niet heeft getoetst aan de criteria die zijn benoemd in artikel 34.32 van de planregels.
8.1. In artikel 34.32 van de planregels is een bevoegdheid aan het college toegekend om het bestemmingsplan te wijzigen voor wat betreft het toestaan van burgerbewoning in een voormalige bedrijfswoning als aan een aantal voorwaarden is voldaan.
Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het college naar aanleiding van de aanvraag van [appellante] heeft bezien of het gebruik kan maken van de in artikel 34.32 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid en dat het tot de conclusie is gekomen dat dit niet het geval is. Om een extra procedure te voorkomen, heeft het college ook de raad bij de aanvraag betrokken en voorgesteld om de woning op het perceel niet te bestemmen als burgerwoning.
Deze zaak gaat niet over het besluit tot het al dan niet toepassen van de in artikel 34.32 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid door het college, maar over het besluit van 3 oktober 2019 inhoudende de weigering tot vaststelling van een bestemmingsplan door de raad. Artikel 34.32 is in deze procedure dus niet van toepassing.
Het betoog slaagt niet.
Belangenafweging
9. [appellante] betoogt dat er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat er voor de bewoners van de woning wel degelijk sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Hiertoe stelt zij dat het feit dat de woning ligt binnen de in de "VNG Handreiking Bedrijf en Milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) genoemde richtafstand van 30 m voor de afstand tussen een recreatiepark (met voorzieningen) en een gevoelige bestemming, niet maakt dat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor de bewoners van de woning. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst [appellante] erop dat zij er zelf voor heeft gekozen om de woning te aanvaarden zoals deze bij de koop gesitueerd was en dat zij op grond van artikel 1 van Pro de akte van levering van 5 september 2000, de woning diende te aanvaarden in de staat waarin zij de woning heeft gekocht. Ook stelt zij dat niet aannemelijk is dat het recreatiepark zal worden uitgebreid, zodat er geen uitbreiding zal komen die in de weg staat aan een goed woon- en leefklimaat.
[appellante] betoogt daarnaast dat de raad een onjuiste belangenafweging heeft verricht door het belang dat [appellante] heeft om haar lang bestaande gebruik van de woning te kunnen voortzetten, niet te laten prevaleren boven het belang van Veluwe Recreatie B.V. om de woning te laten fungeren als beheerderswoning. Hiertoe stelt [appellante] dat de woning in de toekomst onverkoopbaar zal zijn en zal leegstaan als de woning niet een reguliere woonbestemming krijgt. Daarnaast wijst [appellante] erop dat het niet noodzakelijk is om in een beheerderswoning op het park te wonen om het recreatiepark te kunnen exploiteren/beheren. Daarbij wijst zij erop dat de beheerders van het park in de afgelopen twintig jaar niet op het recreatiepark hebben gewoond.
9.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat er strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor de bewoners van de woning. Hiervoor geeft de raad als redenen dat de woning aan drie kanten wordt omgeven door het recreatiepark en aan één kant door de toegangsweg van het recreatiepark en dat de woning ligt binnen de richtafstand van 30 m van de VNG-brochure voor de afstand tussen een recreatiepark en een gevoelige bestemming. Aan het feit dat de bewoners geen hinder hebben ondervonden van de activiteiten op het recreatiepark, kent de raad geen doorslaggevend gewicht toe, omdat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onafhankelijk van de subjectieve beleving van [appellante] moet worden bezien. Er moet volgens de raad immers ook rekening worden gehouden met de belangen van toekomstige bewoners van de woning.
Daarnaast acht de raad de omzetting van de beheerderswoning naar een burgerwoning onwenselijk, omdat dit een beperkende werking kan hebben voor het recreatiepark, terwijl de raad zich de afgelopen jaren juist heeft ingezet om de recreatiesector een impuls te geven. De raad vindt het niet wenselijk dat als de woning wordt omgezet in een burgerwoning, er gelet op de in de VNG-brochure genoemde richtafstand van 30 m tussen een recreatiepark en een gevoelige bestemming, een contour komt te liggen om de woning waarbinnen geen hinderlijke activiteiten afkomstig van het recreatiepark mogen plaatsvinden. In dit kader heeft de raad van belang geacht dat hoewel het recreatiepark momenteel geen concrete plannen heeft voor algemene voorzieningen zoals een zwembad nabij de woning, voorzieningen nabij de woning in de toekomst wel voor problemen kunnen zorgen. Op dit moment zou het volgens de raad al moeilijk zijn om voorzieningen te creëren bij de woning, omdat zich op zeer korte afstand van de woning namelijk al de toegangsweg naar het recreatiepark en een recreatieobject bevinden.
9.2. Ook als er op dit moment geen concrete plannen voor nieuwe ontwikkelingen op het recreatiepark zouden zijn, doet dat er niet aan af dat het geldende bestemmingsplan die ontwikkelingen toestaat. De raad wil geen burgerwoning in de buurt van een recreatieve bestemming en wil ruimte bieden aan de recreatiesector. Dat is een redelijk standpunt en de raad heeft dat standpunt deugdelijk gemotiveerd. Daarbij heeft de raad terecht niet alleen gekeken of naar de subjectieve beleving van [appellante] sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, maar ook aan de hand van de VNG-brochure of dat naar meer objectieve maatstaven het geval is. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich met de door hem gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er bij de woning geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
De raad heeft verder met de gegeven motivering in redelijkheid het belang van het recreatiepark om niet beperkt te worden bij eventuele toekomstige uitbreidingen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het bestemmen van de woning tot burgerwoning. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] bij aankoop van de woning wist dat dit geen burgerwoning was. Aan haar financiële belangen heeft de raad in redelijkheid dan ook geen groot gewicht hoeven toekennen. Daarnaast mag [appellante] op grond van de aan haar verleende omgevingsvergunning tot en met 2029 in de woning wonen. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de woning als burgerwoning had moeten bestemmen.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
10. [appellante] betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte niet wordt gemotiveerd waarom de door haar aangevoerde gevallen niet vergelijkbaar zijn met dat van haar. In haar bezwaarschrift heeft [appellante] gewezen op de vaststelling van het bestemmingsplan "Drosteweg 27-27A" van 2 november 2017 en de omzetting van beheerderswoning naar burgerwoning aan de Veenwaterweg 3 te Putten en de bedrijfswoning aan de Telgterweg 14. Ook heeft [appellante] gewezen op de omzetting van een bedrijfswoning naar een woning op een recreatiepark waarvoor het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Veegplan Westelijk Buitengebied - reparatie Veenhuizerveldweg 16A, Putten" geldt, en op de functiewijziging van vier voormalige schoolgebouwen zijnde bedrijfswoningen aan de Waterweg, de Huinerschoolweg, de Nijkerkerstraat en de Veenhuizerveldweg.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de raad in het bestreden besluit wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel in het bezwaarschrift heeft verwezen naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften en zich hierbij heeft aangesloten.
De Afdeling overweegt dat de gevallen van het bestemmingsplan "Drosteweg 27-27A" en de "Telgterweg" geen gelijke gevallen zijn, omdat het daar niet gaat om een wijziging van bedrijfswoningen naar burgerwoningen die zich bevinden op of nabij recreatieparken. Dat geldt ook voor de mogelijke functiewijziging van de bedrijfswoningen aan de Waterweg, de Huinerschoolweg, de Nijkerkerstraat en de Veenhuizerveldweg. Bovendien heeft de raad op de zitting toegelicht dat over de mogelijke functiewijziging van deze woningen nog een besluit moet worden genomen en dat dus nog niet vaststaat of de beoogde functiewijziging ook daadwerkelijk gaat plaatsvinden.
Het geval van het bestemmingsplan "Veenwaterweg 3" is evenmin een gelijk geval, omdat het daar gaat om een woning in een veel kleiner recreatiepark dan het recreatiepark in het onderhavige geval. Ook wordt die woning niet aan drie kanten omgeven door dat recreatiepark - zoals wel het geval is bij de onderhavige woning.
Het geval van het "Bestemmingsplan Veegplan Westelijk Buitengebied - reparatie Veenhuizerveldweg 16A, Putten" vormt ook geen gelijk geval, omdat de woning in dat geval volgens de bouwvergunning niet was vergund als een bedrijfswoning en het ging om een verplaatsing van een al tientallen jaren bewoonde noodwoning. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1600.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep voor het overige
11. [appellante] heeft verzocht om de gronden van het bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze bezwaren. [appellante] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bezwaren in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
13. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021
457-963