Uitspraak
202001174/1/R4.
Datum uitspraak: 3 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
SITA Recycling Services West B.V. (thans: SITA Recycling Services Zuid B.V.; hierna: SUEZ), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 januari 2020 in zaken nrs. 19/459 en 19/460 in het geding tussen:
SUEZ
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college een volgens hem door SUEZ verbeurde dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
Bij besluit van 6 november 2017 heeft het college SUEZ onder dreiging van een dwangsom gelast om binnen twee weken na inwerkingtreding van dit besluit (blijvend) te voldoen aan voorschrift 5.1.1. van de op 16 juli 2009 aan haar verleende vergunning.
Bij besluit van 24 september 2018 heeft het college een volgens hem door SUEZ verbeurde dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.
Bij op 6 december 2018 verzonden besluit heeft het college het door SUEZ tegen het besluit van 26 september 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijk op 6 december 2018 verzonden besluit heeft het college het door SUEZ tegen de besluiten van 6 november 2017 en 24 september 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 januari 2020 heeft de rechtbank de door SUEZ tegen de besluiten van 6 december 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SUEZ hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2020, waar SUEZ, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat in Hoorn, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Griep, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. SUEZ exploiteert een inrichting aan de Waalhavenweg 50 in Rotterdam voor het op- en overslaan, sorteren en bewerken van afvalstoffen met als doel zo veel mogelijk afval geschikt te maken voor hergebruik. Bij besluit van 16 juli 2009 heeft het college aan SUEZ een revisievergunning voor de inrichting verleend. Voorschrift 5.1.1 van deze vergunning luidt: "Buiten de inrichting mag geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar zijn."
Aan de noordzijde van de inrichting ligt de woonwijk Heijplaat. Vanaf eind 2015 hebben bewoners van deze woonwijk geklaagd over een sterke vuilnisgeur. Toezichthouders van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR) hebben bij verschillende controles ter plaatse vastgesteld dat de geuroverlast van de inrichting afkomstig is. Dit was voor het college reden om bij besluit van 13 mei 2016 SUEZ onder oplegging van een dwangsom te gelasten blijvend te voldoen aan voorschrift 5.1.1, bij gebreke waarvan zij een dwangsom van € 10.000,00 verbeurt per keer dat wordt geconstateerd dat dit voorschrift wordt overtreden, tot een maximum van € 50.000,00. In het besluit is vermeld dat SUEZ, om herhaling van de overtreding te voorkomen, ervoor dient te zorgen dat er buiten haar inrichting geen geur, afkomstig vanuit de inrichting, waarneembaar is. Dit besluit staat in rechte vast.
Bij besluiten van 2 september 2016 en 11 oktober 2016 heeft het college dwangsommen van onderscheidenlijk € 10.000,00 en € 20.000,00 bij SUEZ ingevorderd, omdat geur van de inrichting buiten de inrichting waarneembaar was. Deze besluiten zijn met de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:31, in rechte komen vast te staan.
2. Op 23 augustus 2017 heeft DCMR geconstateerd dat SUEZ de last onder dwangsom van 13 mei 2016 opnieuw heeft overtreden. Daarom heeft het college bij het besluit van 26 september 2017 een dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
Volgens het college is de last onder dwangsom van 13 mei 2016 na de verbeurte van die € 10.000,00 uitgewerkt. Omdat DCMR op 23 augustus 2017 en 27 september 2017 heeft geconstateerd dat SUEZ zich niet aan voorschrift 5.1.1 van de aan haar verleende vergunning van 16 juli 2009 heeft gehouden, heeft het college SUEZ bij het besluit van 6 november 2017 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat SUEZ (blijvend) moet voldoen aan voorschrift 5.1.1.
Op 27 juli 2018 heeft DCMR geconstateerd dat SUEZ zich niet aan de nieuwe last onder dwangsom heeft gehouden. Daarom heeft het college bij het besluit van 24 september 2018 een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.
Invordering 26 september 2017
3. SUEZ betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat dat zij de last onder dwangsom van 13 mei 2016 niet heeft overtreden. Hiertoe voert SUEZ aan dat die last is opgelegd vanwege geuroverlast als gevolg van de kunststofverwerking binnen haar inrichting. Volgens SUEZ heeft het college de grondslag van de last onder dwangsom verlaten door over te gaan tot invordering van de dwangsom in verband met de verwerking van groenafval.
3.1. SUEZ heeft dit betoog ook aangevoerd in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:31. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat dit betoog faalt. Dat de buiten de inrichting waargenomen geur als gevolg van de kunststofverwerking in de inrichting voor het college de aanleiding vormde om het handhavingstraject te starten, betekent niet dat de bij het besluit van 13 mei 2016 opgelegde last onder dwangsom uitsluitend betrekking heeft op de geur van deze specifieke afvalstroom. Het aan de revisievergunning van 16 juli 2009 verbonden voorschrift 5.1.1 is duidelijk en staat niet toe dat van de inrichting afkomstige geuren buiten de inrichting waarneembaar zijn. In het kader van dit voorschrift is niet relevant of de geur veroorzaakt wordt door het verwerken van plastic, bedrijfsafval of groene reststroom, aldus de Afdeling in die uitspraak.
3.2. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om daar in deze zaak anders over te oordelen. De grondslag van de opgelegde last onder dwangsom is overtreding van voorschrift 5.1.1 van de vergunning van 16 juli 2019. De last houdt in dat moet worden voldaan aan dat voorschrift. Voorschrift 5.1.1 maakt geen onderscheid in geurbronnen en dat doet de opgelegde last met de verwijzing naar dat voorschrift daarom ook niet. De last heeft betrekking op alle geurbronnen en is niet beperkt tot de geur die afkomstig is van de verwerking van kunststof. Het college heeft de grondslag van de last dan ook niet verlaten door een dwangsom in te vorderen in verband met geurhinder als gevolg van de verwerking van groenafval. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals SUEZ nog heeft aangevoerd, de rechtbank haar oordeel uitgebreider had moeten motiveren.
Het betoog faalt.
4. SUEZ betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om te twijfelen aan de juistheid van het verslag van DCMR over de controle van 23 augustus 2017. Volgens SUEZ wordt in dat verslag met grote precisie aangegeven op welke tijdstippen de toezichthouder op verschillende plaatsen aanwezig was, maar blijkt daaruit niet dat de geur is vastgesteld tussen de genoemde straten in de wijk Heijplaat en het terrein van SUEZ.
SUEZ wijst er ook op dat door de toezichthouder de lucht van gemaaid gras is waargenomen op de Waalhavenweg en een lichte zurige afvalgeur bij [bedrijf]. Er was dus sprake van meerdere geuren in de omgeving, maar het spoor van de hinderlijke geur die in Heijplaat is vastgesteld, is niet gevolgd. De toerekening van de geur aan haar berust dan ook slechts op een aanname, aldus SUEZ.
Ook heeft SUEZ twijfels bij de juistheid van de in het rapport genoemde tijdstippen. Omstreeks 17.45 uur was de toezichthouder bij de afslag Heijplaat. Om 17.54 uur was de toezichthouder wederom in Heijplaat. In die tussenliggende 9 minuten heeft hij gesproken met een bewoner, is weer terug gereden van Heijplaat naar de inrichting van [bedrijf] en weer terug naar Heijplaat. Volgens SUEZ is dit een ongeloofwaardige tijdslijn.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Het niet volledig voldoen aan deze vereisten betekent niet in alle gevallen dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat blijkens het verslag de toezichthouder op drie verschillende plekken onderzoek heeft verricht, namelijk bij [bedrijf], in een aantal straten in de wijk Heijplaat en op het terrein van SUEZ. De toezichthouder heeft [bedrijf] als mogelijke geurbron uitgesloten door, na in de wijk de overlast veroorzakende geur te hebben waargenomen, terug te keren naar de poort van het terrein van [bedrijf] en nogmaals een geurwaarneming te doen. Daarna is de toezichthouder naar de wijk teruggekeerd en heeft hij vervolgens geurwaarnemingen op het terrein van SUEZ gedaan. Door middel van deze handelswijze heeft de toezichthouder de verschillende geurbronnen gelokaliseerd en heeft hij het geurspoor terug gevolgd naar de inrichting van SUEZ. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat dit onderzoek onvoldoende is om tot de conclusie te kunnen komen dat de geur van de inrichting van SUEZ afkomstig was. Gelet op het verslag is de toerekening van de geur aan SUEZ niet gebaseerd op aannames, maar op gedegen onderzoek naar de verschillende geurbronnen ter plaatse.
De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het verslag, gelet op de daarin genoemde tijdstippen, niet juist kan zijn. SUEZ heeft niet concreet gemaakt waarom die tijdstippen niet kunnen kloppen, en het college heeft in het verweerschrift van 16 november 2019 overtuigend toegelicht waarom de tijdstippen, gelet op de afgelegde afstanden, juist zijn.
Het betoog faalt.
5. SUEZ betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de last onder dwangsom alleen betrekking heeft op normale bedrijfsactiviteiten en niet op incidentele gebeurtenissen, bijvoorbeeld als gevolg van onverwachte factoren in de bedrijfsvoering. De opgelegde last onder dwangsom en het daaraan ten grondslag liggende voorschrift 5.1.1 maken geen onderscheid tussen normale bedrijfsactiviteiten en incidentele gebeurtenissen. Buiten de inrichting mag geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar zijn, ongeacht de bron of oorzaak van die geur.
Tweede last onder dwangsom
6. SUEZ betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om te twijfelen aan de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouders tijdens de controle van 27 september 2017. Op 27 september 2017 vond in de avond in de wijk Heijplaat de "Garbagerun" plaats, aan welke hardloopwedstrijd ook SUEZ-medewerkers hebben deelgenomen. Bij navraag bleek dat zij die avond geen geur hebben waargenomen. Ook het lokale management heeft, tezamen met de toezichthouders van de DCMR, die avond bij een bezoek aan de wijk geen geur waargenomen, aldus SUEZ.
6.1. Daargelaten of de medewerkers van SUEZ deskundig zijn in het herkennen van specifieke geurklachten afkomstig van een inrichting en welke waarde aan hun verklaringen kan worden toegekend, gelet op het feit dat zij voor SUEZ werken, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouders. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de personeelsleden niet op het tijdstip van de overtreding ter plaatse waren, aangezien de "Garbagerun" tussen 20:00 uur en 21:30 uur plaatsvond en de overtreding pas om 22:10 is uur geconstateerd. Dat SUEZ het niet geloofwaardig acht dat precies tussen het einde van de "Garbagerun" en het bezoek van de toezichthouders geklaagd is door omwonenden, biedt geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouders.
Het betoog faalt.
7. SUEZ betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te ruim en te rechtsonzeker is omschreven. Daartoe voert zij aan dat het geurvoorschrift in de vergunning, en daarmee ook de daarop gebaseerde last onder dwangsom, te generiek is omschreven. Volgens SUEZ worden het geurvoorschrift en de op basis daarvan opgelegde last onder dwangsom door het college dusdanig breed geïnterpreteerd, dat naleving van dit geurvoorschrift praktisch onmogelijk is. Zij verricht namelijk vrijwel dagelijks handelingen die raken aan de opgelegde last, nu zij een afvalverwerker is. De last onder dwangsom zou niet moeten zien op incidentele gebeurtenissen, maar zou zo moeten worden geïnterpreteerd, dat pas sprake is van een overtreding in geval van structurele overlast, in die zin dat de normale bedrijfsactiviteiten geur verspreiden, aldus SUEZ.
7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aan SUEZ opgelegde last onder dwangsom voldoende duidelijk geformuleerd is. Het aan de vergunning van 16 juli 2009 verbonden voorschrift 5.1.1 is eenvoudig en helder opgesteld. Het voorschrift staat simpelweg niet toe dat van de inrichting afkomstige geuren buiten de inrichting waarneembaar zijn. In het kader van dit voorschrift is het niet relevant door welk soort afval de geuren worden veroorzaakt en ook niet of die geuren vrijkomen bij normale bedrijfsactiviteiten of incidentele gebeurtenissen. Aangezien de last ziet op de naleving van dit heldere voorschrift, is de last voldoende duidelijk geformuleerd. Dat het voor SUEZ wellicht lastig is om het voorschrift na te leven, leidt niet tot een ander oordeel. Het voorschrift zelf ligt hier niet ter beoordeling voor. Het is de verantwoordelijkheid van SUEZ om het voorschrift na te leven en daarbij heeft zij de vrijheid om te bezien op welke manier zij dat wil doen. Het college hoeft niet per geurbron een last op te leggen of per geurbron concrete maatregelen voor te schrijven om geurhinder te voorkomen.
Het betoog faalt.
8. SUEZ betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last onder dwangsom onevenredig is. Daartoe voert zij aan dat mede op basis van externe adviezen ventilatieroosters zijn dichtgezet, gaten zijn gedicht, dakluiken dicht zijn gezet, de buitenopslag naar binnen is verplaatst en wordt gewerkt met automatisch sluitende deuren. Ook is een zeer omvangrijke investering gedaan in het afvangen van geuremissie door middel van een actief koolfilter. De resultaten daarvan laten tot dusverre zien dat het actief koolfilter een hoog rendement geeft tot wel circa 95% reductie. Uit een oogpunt van zorgvuldigheid en evenredigheid van de belangenafweging zou volgens SUEZ eerst enige tijd bezien moeten worden welke effecten deze maatregelen, in combinatie met elkaar, hebben, waarbij geldt dat de recente ervaringen gunstig zijn.
8.1. Aan de ene kant ziet de Afdeling dat, naar niet in geschil is, SUEZ maatregelen heeft getroffen om geurhinder te voorkomen dan wel te verminderen. Daarnaast is de geurbron die heeft geleid tot de tweede last onder dwangsom een andere dan die aan de eerste last onder dwangsom ten grondslag lag. Het betrof ook, zo het zich laat aanzien, een incidentele situatie. Daar staat tegenover dat binnen een kort tijdsbestek van ongeveer twee maanden voorafgaand aan de oplegging van de tweede last om en nabij 60 klachten zijn ingediend over geurhinder. Die klachten zijn ingediend door verschillende personen uit verschillende straten. Uit de uitgevoerde controles blijkt dat die klachten terecht waren. Gelet hierop en op de omstandigheid dat de eerder opgelegde last onder dwangsom was uitgewerkt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het opleggen van de tweede last onder dwangsom onevenredig was. Het college hoefde SUEZ niet in de gelegenheid te stellen om uit zichzelf maatregelen te nemen, alvorens het een last onder dwangsom mocht opleggen. Indien de genomen maatregelen voldoende blijken te zijn om geurhinder te voorkomen, zal SUEZ geen dwangsommen meer verbeuren en heeft de last in zoverre geen gevolgen meer. Maar het college hoefde de resultaten van die maatregelen niet af te wachten, te minder nu omwonenden geurhinder ervaren.
Het betoog faalt.
9. SUEZ betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn van twee weken onredelijk kort is. Daartoe voert zij aan dat zij met name vanwege de grote investering in een actief koolfilter recht heeft op een periode waarin de effecten hiervan beproefd moeten kunnen worden zonder het risico van verbeurte van oplopend hoge dwangsommen. De waardering voor haar inzet zou op zijn minst in een veel langere begunstigingstermijn tot uitdrukking kunnen worden gebracht, aldus SUEZ.
9.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
9.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijn niet te kort is. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat al eerder een last onder dwangsom is opgelegd en dat het college SUEZ bij besluit van 25 april 2017 goedkeuring heeft gegeven voor het plaatsen van het filter. SUEZ heeft dus bijna zes maanden de tijd gehad om het filter te plaatsen, voordat het college de tweede last onder dwangsom oplegde. Dat het filter een grote investering was voor SUEZ en dat het filter niet meteen kon worden geplaatst en ingeregeld, maakt dat niet anders. Ook als waardering voor de inzet van SUEZ was het college niet gehouden een langere termijn te geven. Ten eerste niet omdat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Ten tweede niet omdat SUEZ wettelijk verplicht is om zich aan de in 2009 verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften te houden.
Het betoog faalt.
10. SUEZ betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsommen onevenredig hoog zijn. De hoge, oplopende dwangsommen doen aan haar inspanningen geen recht en schieten het doel van de handhaving geheel voorbij. Verder is ten onrechte geen rekening gehouden met haar belangen. In dit verband is relevant dat zij vrijwel dagelijks handelingen verricht die raken aan de opgelegde last en het risico op overtreding hiervan daarom hoog is, aldus SUEZ.
10.1. Op grond van artikel 5:32, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet het bedrag van een dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Aan de opgelegde last is een dwangsom verbonden van € 20.000,00 voor de eerste keer dat het college constateert dat geur afkomstig van de inrichting buiten de inrichting waarneembaar is, € 40.000,00 voor de tweede keer, € 60.000,00 voor de derde keer, € 80.000,00 voor de vierde keer en € 100.000,00 voor de vijfde keer.
10.2. De inspanningen van SUEZ laten onverlet dat zij eerder een last onder dwangsom opgelegd heeft gekregen om geurhinder te voorkomen en dat zij die last, ondanks de dwangsom van € 10.000,00 per overtreding, verschillende keren heeft overtreden. De eerdere last onder dwangsom heeft er niet toe geleid dat aan de overtreding een einde is gekomen. Gelet hierop en op het belang van omwonenden om beschermd te worden tegen geurhinder die wordt veroorzaakt door SUEZ, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de opgelegde dwangsommen niet onevenredig hoog zijn. Dat SUEZ dagelijks handelingen verricht die raken aan de opgelegde last en het risico op overtreding hiervan volgens haar daarom hoog is, leidt niet tot een ander oordeel. Het is SUEZ die bepaalde activiteiten verricht en het is haar verantwoordelijkheid om te voorkomen dat die activiteiten geurhinder voor omwonenden veroorzaken. Dat dit wellicht lastig is, komt voor haar risico.
Voor het oordeel dat de dwangsommen een punitief karakter hebben, zoals SUEZ nog heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien. Met de opgelegde last en de daaraan verbonden dwangsommen wordt beoogd om SUEZ zich aan voorschrift 5.1.1 van de vergunning van 16 juli 2009 te laten houden, zodat omwonenden geen geurhinder meer ervaren.
Het betoog faalt.
11. SUEZ betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat legalisatie mogelijk is. Slechts als sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie van de geurhinder die SUEZ veroorzaakt, zou van handhaving kunnen worden afgezien. SUEZ heeft niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat die situatie zich ten tijde van de besluitvorming voordeed.
Invordering 24 september 2018
12. Over het invorderingsbesluit van 24 september 2018 heeft SUEZ alleen betoogd dat, aangezien de last onder dwangsom van 6 november 2017 moet worden vernietigd, ook het invorderingsbesluit van 24 september 2018 moet worden vernietigd. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de last onder dwangsom in stand blijft. Gelet hierop faalt het betoog.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
457.