Uitspraak
201903836/1/R4.
Datum uitspraak: 24 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 april 2019 in zaken nrs. 18/1464 en 18/1485 in het geding tussen:
[appellante],
[partij]
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college een aantal maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de inrichting van [appellante] op het perceel [locatie] in Helmond (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 5 april 2019 heeft de rechtbank de door [appellante] en [partij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard. De rechtbank heeft maatwerkvoorschrift 1.1.1 vernietigd voor zover dit maatwerkvoorschrift [appellante] verplicht na het eerste onderzoek iedere vier jaar een onderzoek uit te voeren. Ook heeft de rechtbank de maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.6 vernietigd, alsmede maatwerkvoorschrift 1.1.15, tweede volzin. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en [partij] hoger beroep ingesteld.
Het college, [appellante] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat in Amsterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Dam-Benders, T. Teunissen en H.L. van Aarle, zijn verschenen. Op de zitting zijn ook het college van burgemeester en wethouders van Helmond, vertegenwoordigd door M.J.A. Maas en ing. C.M.E.M. Aquina, en T.J. Hendriks verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] exploiteert op het perceel een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van meststoffen. Zij beschikt over een op 5 december 2014 door het college verleende omgevingsvergunning voor de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar. Volgens het college is gebleken dat deze activiteit leidt tot geurhinder die een aanvaardbaar niveau overschrijdt. Het heeft hierin aanleiding gezien om op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer maatwerkvoorschriften vast te stellen.
[appellante] stelt zich op het standpunt dat het college de maatwerkvoorschriften niet had mogen vaststellen.
[partij] woont in de wijk "Brouwhuis" die ten noorden van de inrichting is gelegen. Hij stelt zich in het hogerberoepschrift op het standpunt dat verdergaande maatregelen moeten worden genomen om de geurhinder te beperken.
Hoger beroep [partij]
2. [partij] heeft alleen namens zichzelf hoger beroep ingesteld. Bij brief van 10 december 2020 heeft [partij] de Afdeling te kennen gegeven dat hij zijn rol als indiener volledig overdraagt aan [belanghebbende]. Omdat het de Afdeling niet duidelijk was wat [partij] hiermee bedoelde, heeft de Afdeling hem bij brief van 15 december 2020 gevraagd te verduidelijken of hij bedoelt dat hij het hoger beroep voor zover het hem betreft intrekt en dat [belanghebbende] de procedure alleen wil voortzetten, of dat [partij] de procedure samen met [belanghebbende] wil voortzetten. Bij brief van 20 december 2020 heeft [partij] herhaald dat hij zijn rol als indiener volledig overdraagt aan [belanghebbende]. Uit de brieven van [partij] leidt de Afdeling af dat hij zijn hoger beroep zelf niet wil voortzetten. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorziet niet in de mogelijkheid om het hoger beroep over te dragen aan [belanghebbende]. Daarbij is van belang dat [belanghebbende] geen rechtsopvolger van [partij] is. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat het hoger beroep van [partij] is ingetrokken en dat er geen hoger beroep van [belanghebbende] is. De Afdeling zal daarom geen uitspraak doen op het oorspronkelijke hoger beroep van [partij].
Geurvoorschriften vergunning 5 december 2014
3. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de geurvoorschriften van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 als maatwerkvoorschriften zijn blijven gelden. Daartoe heeft zij overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit met zich brengt dat die geurvoorschriften blijven gelden als zij als maatwerkvoorschrift mogelijk kunnen worden gesteld op basis van artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. In het Activiteitenbesluit noch de toelichting op de wijziging van het Activiteitenbesluit valt te lezen dat het college daadwerkelijk voor 1 januari 2016 moet hebben aangetoond dat sprake was van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau en op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit daadwerkelijk bevoegd was maatwerkvoorschriften vast te stellen. Volgens de rechtbank ontbreekt de ratio voor deze uitleg en zij vraagt zich af wat de toegevoegde waarde is van het laten gelden van geurvoorschriften uit de oude omgevingsvergunning, terwijl het bevoegd gezag direct actuele maalwerkvoorschriften kan stellen. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank veel meer voor de hand dat de wetgever met artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit heeft willen voorkomen dat bedrijven met een omgevingsvergunning met geurvoorschriften, waar dus ook een behoefte was aan bescherming van de omgeving door middel van geurvoorschriften, na 1 januari 2016 zouden komen te vervallen in een situatie met een open norm waar een tijdrovende procedure voor het stellen van maatwerkvoorschriften zou moeten worden gevolgd om weer bescherming te kunnen bieden aan de omgeving. De wetgever is juist afgeweken van het algemene overgangsrecht in artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit door het bevoegd gezag een langere termijn van zeven jaar (in plaats van drie jaar) te bieden om eventueel nieuwe maatwerkvoorschriften te bedenken. Dat betekent dat een aantal geurvoorschriften uit de omgevingsvergunning van 5 december 2014, die onherroepelijk waren voor 1 januari 2016, blijven gelden als maatwerkvoorschrift, aldus de rechtbank.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de geurvoorschriften van de vergunning van 5 december 2014, zoals aangevuld door de rechtbank bij uitspraak van 17 september 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:5458, op grond van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit moeten worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften. Volgens [appellante] volgt uit de tekst van de artikelen 2.7a en 2.8a van het Activiteitenbesluit dat de geurvoorschriften alleen als maatwerkvoorschriften zijn blijven gelden, als het college in dit concrete geval bevoegd is om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Die bevoegdheid bestaat alleen als de geurhinder die de inrichting veroorzaakt een aanvaardbaar niveau overschrijdt. Dat is niet het geval, zodat het college niet bevoegd is op grond van artikel 2.7a maatwerkvoorschriften te stellen. Dit betekent dat de voorschriften van de vergunning van 5 december 2014 niet op grond van artikel 2.8a als maatwerkvoorschriften zijn blijven gelden, aldus [appellante].
4.1. Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit luidt:
"1 Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.
2 Het bevoegd gezag kan, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.
3 Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.
4 Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerkvoorschrift:
a. geuremissiewaarden vaststellen;
b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
5 Indien een maatwerkvoorschrift als bedoeld in het vierde lid wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat door degene die de inrichting drijft een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan."
Artikel 2.8a luidt:
"Voor een inrichting type C waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking en onherroepelijk was, worden de geurvoorschriften van die vergunning in afwijking van artikel 6.1, eerste lid, na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, tot 1 januari 2021 aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is."
Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb luidt:
"De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting."
4.2. De beroepen die [appellante] en [partij] bij de rechtbank hadden ingesteld, gingen over het besluit van 25 april 2018 tot vaststelling van maatwerkvoorschriften. Voor de vraag of het college die maatvoorschriften mocht stellen, is niet van belang of de voorschriften van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 als maatwerkvoorschriften zijn blijven gelden. De Afdeling begrijpt dat een aantal partijen hier duidelijkheid over wil hebben en de rechtbank invulling heeft willen geven aan die wens, maar door daar in deze zaak een oordeel over te geven, is de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de grenzen van het geding getreden. In zoverre betoogt [appellante] terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de geurvoorschriften van de vergunning van 5 december 2014, zoals aangevuld door de rechtbank bij uitspraak van 17 september 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:5458, op grond van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit moeten worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften.
Het betoog slaagt.
Aanvaardbaar geurhinderniveau
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van het aanvaardbaar geurhinderniveau is uitgegaan van het verkeerde toetsingskader. Volgens [appellante] heeft de rechtbank haar beoordeling ten onrechte gebaseerd op de geurimmissie van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. [appellante] stelt zich op het standpunt dat moet worden aangesloten bij de "Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant" (hierna: de Beleidsregel). Zij wijst erop dat het college dat bij de vaststelling van de maatwerkvoorschriften ook heeft gedaan, maar dat het college daarbij ten onrechte heeft getoetst aan het toetsingskader voor nieuwe activiteiten. Zoals de rechtbank heeft overwogen, gaat het bij haar inrichting om een combinatie van nieuwe en bestaande activiteiten. Daarvan uitgaande, geldt op grond van de Beleidsregel een richtwaarde van 1,0 ouE(H)/m3 98-percentiel voor aaneengesloten woningen en 2,0 ouE (H)/m3 98-percentiel voor verspreid liggende woningen. Daar wordt aan voldaan, aldus [appellante].
5.1. Artikel 1 van Pro de Beleidsregel, zoals die gold ten tijde van het nemen van het besluit van 25 april 2018, luidt:
"In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
a. […];
b. aanvaardbare geurbelasting: door Gedeputeerde Staten in deze beleidsregel vastgestelde geurbelasting die nog aanvaardbaar is; dit begrip is een invulling van het begrip ‘aanvaardbaar hinderniveau’ als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer;
c. bestaande activiteit: activiteit waarvoor reeds een vergunning is verleend; d. bestaande geurbelasting: geurbelasting als gevolg van de bestaande activiteiten;
[…]
p. nieuwe activiteit: activiteit, dan wel uitbreiding van een bestaande activiteit, waarvoor niet eerder vergunning is verleend;
[…]
Artikel 8 luidt Pro:
"Indien de besluitvorming uitsluitend betrekking heeft op bestaande activiteiten, stellen Gedeputeerde Staten de hedonisch gewogen aanvaardbare geurbelasting bij toetsing vast op ten hoogste de bestaande geurbelasting."
Artikel 10, eerste lid, luidt:
"1. In geval van zowel bestaande als nieuwe activiteiten, stellen Gedeputeerde Staten de hedonisch gewogen aanvaardbare geurbelasting, ten gevolge van de bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk, vast op ten hoogste de bestaande geurbelasting."
Tabel 1 van de bijlage bij de Beleidsregel bevat richt- en grenswaarden die van toepassing zijn op bestaande activiteiten, alsmede op bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk. Tabel 2 bevat richt- en grenswaarden die van toepassing zijn op nieuwe activiteiten.
5.2. De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat het college bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder ten minste rekening moet houden met de in dat artikellid vermelde aspecten onder a tot en met f. Het college moet dat doen aan de hand van de ten tijde van de besluitvorming geldende feiten en omstandigheden. Dit betekent dat het college niet zonder meer kan terugvallen op de normen uit de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Het is, gezien de aspecten genoemd in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit, ook niet voldoende om te volstaan met een verwijzing naar het geldende beleid.
5.3. Het ten tijde van het nemen van het besluit van 25 april 2018 geldende beleid was neergelegd in de Beleidsregel. In de nadere stukken en op de zitting heeft het college toegelicht dat onder een bestaande activiteit als bedoeld in de Beleidsregel moet worden begrepen een activiteit waarvoor in 2011 een vergunning was verleend. In 2011 is de systematiek voor bestaande, nieuwe, en de combinatie van bestaande en nieuwe activiteiten zoals die in de Beleidsregel tot uitdrukking komt voor het eerst in een beleidsregel opgenomen. De bedoeling van dat systeem is om geurhinder te verminderen en om uiteindelijk alleen nog geurhinder toe te laten die overeenkomt met de lagere geurnormen voor nieuwe activiteiten. De uitleg die [appellante] geeft aan bestaande activiteiten, namelijk alle activiteiten waarvoor ooit een vergunning is verleend, zou tegen die systematiek ingaan. Dat zou immers betekenen dat een nieuwe activiteit waarvoor een vergunning wordt verleend, na de verlening van die vergunning alsnog moet worden aangemerkt als een bestaande activiteit waarvoor minder strenge geurnormen gelden. Op die manier zou de beoogde vermindering van geurhinder niet kunnen worden behaald. De activiteiten van [appellante] moeten daarom worden aangemerkt als nieuwe activiteiten, aldus het college.
5.4. De Afdeling begrijpt de bedoeling van het college zoals die uit de gegeven toelichting blijkt, maar de Afdeling moet beoordelen of het college op juiste wijze heeft getoetst aan het beleid zoals dat in de Beleidsregel staat. In de Beleidsregel staat in artikel 1, aanhef en onder c, dat een bestaande activiteit een activiteit is waarvoor reeds een vergunning is verleend. Die definitie is duidelijk. In die definitie staat niet, zoals het college ter zitting heeft gesteld, dat de vergunning in 2011 of daarvoor moet zijn verleend. De bewoordingen van de definitie bevatten ook geen aanknopingspunten voor die uitleg. Ook anderszins biedt het beleid geen aanknopingspunten om de uitleg van het beleid zoals het college dat ter zitting heeft gegeven te volgen. Gelet hierop moet onder een bestaande activiteit als bedoeld in de Beleidsregel iedere activiteit worden verstaan waarvoor ten tijde van het nemen van het besluit van 25 april 2018 een vergunning was verleend. Dit betekent dat het college bij de beoordeling of het aanvaardbaar geurhinderniveau wordt overschreden, de normen in de Beleidsregel voor bestaande activiteiten had moeten betrekken. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Soorten maatwerkvoorschriften
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet heeft hoeven kiezen tussen de drie soorten maatwerkvoorschriften die zijn genoemd in artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, omdat het woordje "of" niet uitsluit dat voorschriften naast elkaar worden gesteld. Volgens [appellante] laat de wet doelvoorschriften en middelvoorschriften in een omgevingsvergunning niet naast elkaar toe, zoals de rechtbank in de uitspraak aanneemt. Op grond van artikel 5.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geldt dat bij voorkeur doelvoorschriften, waaronder emissie- óf immissie-eisen kunnen worden begrepen, aan de vergunning worden verbonden. Op grond van artikel 5.6 Bor kunnen weliswaar middelvoorschriften worden gesteld, maar alleen in plaats van doelvoorschriften. De artikelen 5.5 en 5.6 van het Bor zijn bovendien inhoudelijk ontleend aan de artikelen 8.12 en 8.12a van de Wet milieubeheer (oud). Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de introductie van de omgevingsvergunning is niet beoogd verandering aan te brengen in de mogelijkheid van aan de milieuvergunning te verbinden voorschriften, aldus [appellante].
6.1. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college niet heeft hoeven kiezen tussen de drie soorten maatwerkvoorschriften die zijn genoemd in artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, omdat het woordje "of" niet uitsluit dat die soorten maatvoorschriften naast elkaar worden gesteld. De tekst van dat artikel stelt op dit punt geen beperkingen. Dat doet er niet aan af dat het college wel zal moeten motiveren waarom het voor een bepaalde combinatie van voorschriften heeft gekozen. De verwijzing door [appellante] naar de artikelen 5.5 en 5.6 van het Bor en de artikelen 8.12 en 8.12a van de Wet milieubeheer (oud) leidt niet tot een ander oordeel, omdat die aan de tekst van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit niet afdoen en geen regels bevatten die een kader geven voor de toepassing of de inhoud van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit.
Het betoog faalt.
Onderzoeksverplichting
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het opnemen van een onderzoeksverplichting is toegestaan. Een dergelijke verplichting is niet noodzakelijk, aangezien die al is opgenomen in artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan kan een onderzoek van de drijver van de inrichting worden verlangd ten behoeve van het bieden van maatwerk. Volgens [appellante] heeft dat maatwerk al plaatsgevonden met het besluit van 25 april 2018. Bovendien biedt artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit ook geen bevoegdheid tot het opleggen van een dergelijke onderzoeksverplichting bij wijze van maatwerkvoorschrift. De rechtbank had de voorschriften 1.1.1 en 1.1.2 daarom geheel moeten vernietigen wegens strijd met artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, aldus [appellante].
7.1. Maatwerkvoorschrift 1.1.1 luidt na de gedeeltelijke vernietiging door de rechtbank:
"Binnen 2 maanden nadat dit besluit in werking is getreden, moet een rapportage van een geuronderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd. Het geuronderzoek dient tot doel te hebben om voor de korte en lange termijn de technisch haalbare maatregelen en voorzieningen met betrekking tot de reductie van geuremissie en -immissie te identificeren.
De rapportage moet ten minste de volgende gegevens bevatten:
[…]"
Voorschrift 1.1.2 luidt:
"Het in voorschrift 1.1.1 bedoelde geuronderzoek dient uitgevoerd te worden door een ter zaken deskundige. Met deze deskundige dient door het bevoegd gezag vooraf te worden ingestemd. Binnen 1 week na het in werking treden van dit besluit dient door het bedrijf aan het bevoegd gezag kenbaar te worden gemaakte welke deskundige het onderzoek uit gaat voeren."
7.2. Artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit geeft het college de bevoegdheid om, indien een maatwerkvoorschrift wordt vastgesteld, te besluiten dat door degene die de inrichting drijft een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan. De omstandigheid dat het college al enkele maatwerkvoorschriften heeft vastgesteld bij het besluit van 25 april 2018, doet naar het oordeel van de Afdeling aan die bevoegdheid niet af.
De beslissing van het college dat [appellante] een rapport van een onderzoek moet overleggen als bedoeld in artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, levert op zichzelf geen maatwerkvoorschrift op. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er niets op tegen is om een dergelijke verplichting onder het etiket maatwerkvoorschrift te verbinden aan een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften.
Het betoog faalt.
Productietijd
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit het college niet de bevoegdheid geeft om maatwerkvoorschrift 1.1.12 te stellen. Volgens [appellante] wordt met dat voorschrift slechts beoogd een verduidelijking te geven van de verleende omgevingsvergunning en is de bevoegdheid van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit daar niet voor bedoeld.
8.1. Maatwerkvoorschrift 1.1.12 luidt:
"De productie van gedroogde mest (eindproduct) mag niet meer dan 10 ton per uur bedragen (aangevraagde capaciteit eindproduct van 60.000 ton per jaar met 6.000 productie-uren). De productie van gedroogde mest mag niet buiten de vijf werkdagen per week (van maandag 0:00 uur tot en met vrijdag 24:00 uur) plaatsvinden."
8.2. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, heeft het college met maatwerkvoorschrift 1.1.12 beoogd te verduidelijken wat volgens hem bij de omgevingsvergunning van 5 december 2014 is vergund. Artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit biedt echter geen grondslag voor een dergelijk maatwerkvoorschrift. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Op grond van die bepaling kunnen slechts de daarin genoemde maatwerkvoorschriften worden gesteld om overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau te voorkomen. Het willen herhalen en verduidelijken van wat volgens het college al in de vergunning is geregeld, valt daar niet onder.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 25 april 2018 niet in zijn geheel heeft vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit alsnog geheel vernietigen.
10. Als het college een nieuw besluit wil nemen, zal het alsnog aan de hand van de in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit vermelde aspecten onder a tot en met f een aanvaardbaar geurhinderniveau moeten bepalen. Daarbij zal het college het dan geldende beleid moeten betrekken, waaronder ook het geurbeleid van de gemeente Helmond. Niet is uitgesloten dat het college vervolgens een aanvaardbaar geurhinderniveau bepaalt op een niveau dat overeenkomt met het geurhinderniveau van de omgevingsvergunning uit 2014, maar dat zal het dan moeten doen aan de hand van alle aspecten die zijn genoemd in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit.
Op grond van de nu geldende tekst van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit kan het college, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau kan overschrijden, maatwerkvoorschriften stellen. Om maatwerkvoorschriften te kunnen stellen, is het niet nodig dat het door het college vastgestelde aanvaardbaar geurhinderniveau daadwerkelijk is overschreden. Voldoende is het dat dat geurhinderniveau kan worden overschreden.
11. De Afdeling wijst er op dat de rechtbank onweersproken heeft overwogen dat het college niet op basis van de hindersignalen uit het verleden, het geurbelevingsonderzoek of de evaluatie van de eNose campagne 2016-2017 mocht aannemen dat sprake was van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Dat mag het college ook niet doen bij een nieuw besluit.
12. Tussen partijen is nog in geschil in hoeverre het college gelet op de NTA 9065 rekening moet houden met meetonzekerheden. In een eventueel nieuw besluit zal het college moeten ingaan op het gemotiveerde standpunt van [appellante] dat mede gelet op de herziening van de NTA 9065 een meetonzekerheid van meer dan 2 moet worden toegepast. In dat kader zal het college ook moeten ingaan op opmerking 3 in paragraaf 9.3.2 van de NTA 9065 dat metingen in drievoud als voldoende nauwkeurig gelden en de stelling van [appellante] dat iedere meting op grond van de NTA 9065 moet bestaan uit drie deelmetingen.
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen een nieuw besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
14. Het college dient ten aanzien van [appellante] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 april 2019 in zaken nrs. 18/1464 en 18/1485, voor zover de rechtbank het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 april 2018, registratienummer Z.79837/ D.287378, niet in zijn geheel heeft vernietigd;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 april 2018, registratienummer Z.79837/ D.287378, in zijn geheel;
IV. bepaalt dat tegen een nieuw besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
457.