Uitspraak
202101782/1/A2.
Datum uitspraak: 13 april 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Medische Zorg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 12 februari 2021 in zaak nr. 19/3824 in het geding tussen:
Stichting voor Hulpverlening bij Zwangerschapsonderbreking Utrecht en Omgeving, gevestigd te Utrecht
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2019 heeft de minister de aanvraag van de stichting om vergoeding van de kosten voor het huren van een extra operatiekamer in 2018 als gevolg van de opvang van cliënten van de CASA klinieken, afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2019 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 februari 2021 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2019 vernietigd, het besluit van 29 maart 2019 herroepen en de incidentele subsidie vastgesteld op € 65.063,94. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure en drs. S. de Jong, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting heeft als doelstelling het scheppen van de mogelijkheid om op verantwoorde wijze zwangerschappen te beëindigen. Aan de stichting is voor de door haar beheerde kliniek, het Vrelinghuis in Utrecht, vergunning verleend voor het verrichten van behandelingen gericht op het afbreken van zwangerschappen.
1.1. In 2017 zijn de CASA klinieken, waar ook behandelingen werden verricht gericht op het afbreken van zwangerschappen, wegens faillissement gesloten. Op 24 oktober 2017 heeft een overleg plaatsgevonden tussen de toenmalige minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) en verschillende abortusklinieken. Uit het verslag van dat overleg blijkt dat de kosten voor extra behandelingen die de klinieken moeten verrichten in verband met de opvang van de cliënten van de CASA klinieken, worden vergoed middels het indienen van een herziene subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling abortusklinieken. Uit het verslag blijkt ook dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de kosten van extra behandelingen en eventuele bijkomende of extra kosten.
1.2. De stichting ontvangt een instellingssubsidie op grond van de Subsidieregeling. Bij besluit van 13 december 2017 heeft de minister een bedrag van € 1.683.230,00 aan subsidie verleend voor 2018. Hierna heeft de stichting gevraagd om extra subsidie te verlenen in verband met extra behandelingen door de sluiting van de CASA klinieken. Bij besluit van 9 mei 2018 heeft de minister de subsidie op grond van de Subsidieregeling verhoogd met € 598.291,00 naar € 2.281.521,00. Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft hij de subsidie voor 2018 vastgesteld.
1.3. Op 26 november 2018 heeft de stichting een aanvraag ingediend om haar een subsidie te verlenen van € 65.063,94 voor de kosten van het huren van een extra operatiekamer in 2018. Bij brief van 1 oktober 2018 heeft de stichting toegelicht dat de totale kosten daarvan € 94.000,00 zijn. Uit de jaarrekeningen van voorgaande jaren volgt volgens de stichting dat het subsidiebedrag dat op grond van de Subsidieregeling is toegekend, niet alle huisvestigingskosten dekt. De stichting heeft berekend dat slechts € 28.936,06 van de € 94.000,00 door de verhoogde subsidie op basis van de Subsidieregeling wordt gedekt. De gevraagde subsidie van € 65.063,94 is het deel van de € 94.000,00 dat niet wordt gedekt. De stichting heeft verzocht om die kosten op gelijke wijze te vergoeden als in 2017. Toen is voor de extra kosten in totaal een subsidie van € 93.370,54 toegekend.
1.4. De minister heeft de aanvraag bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 maart 2019 afgewezen. Volgens de minister heeft de stichting niet aangetoond dat sprake is van extra of bijkomende kosten zoals vermeld in het verslag van het overleg van 24 oktober 2017. De stichting heeft aannemelijk gemaakt dat zij een extra operatiekamer heeft moeten huren, maar de minister is niet gebleken dat zij de kosten hiervoor niet vanuit de subsidie voor de behandelingen en extra behandelingen, zoals toegekend bij de besluiten van 13 december 2017 en 9 mei 2018, heeft kunnen betalen. Volgens de minister heeft hij zich bij de opgegeven kosten voor 2017 beperkt tot de beoordeling of er een relatie was tussen de sluiting van de CASA klinieken en of er kosten waren gemaakt, zonder daarbij na te gaan of die kosten extra kosten waren. Dat had hij wel moeten onderzoeken. Voor 2018 heeft hij dat gedaan.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister de aanvraag van de stichting heeft getoetst aan de criteria uit de Subsidieregeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarmee niet onderkend dat met de vaststelling door de minister dat de door de stichting aangevraagde subsidie een incidentele subsidie is, niet kan worden toegekomen aan de toets of voldaan wordt aan de criteria uit de Subsidieregeling. De enkele vraag die dan voorligt is of er onderbouwde extra of bijkomende kosten zijn. Dit strookt met wat tijdens het overleg van 24 oktober 2017 is besproken. De stichting heeft onderbouwd dat er extra of bijkomende kosten zijn. Het besluit van 14 augustus 2019 is volgens de rechtbank dan ook onzorgvuldig voorbereid en berust op een onjuiste motivering. Daarom heeft de rechtbank het beroep tegen dat besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het besluit van 29 maart 2019 te herroepen en de subsidie vast te stellen op € 65.063,94.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep en beoordeling ervan
4. De minister voert aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, alleen heeft vastgesteld dat de stichting een aanvraag heeft ingediend om aan haar een incidentele subsidie te verlenen. Ook voert hij aan dat de stichting niet heeft onderbouwd dat zij extra of bijkomende kosten heeft gemaakt. Weliswaar heeft de stichting aannemelijk gemaakt dat zij kosten heeft gemaakt voor het huren van een extra operatiekamer, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze kosten niet worden gedekt door de subsidie die op grond van de Subsidieregeling is verleend bij de besluiten van 13 december 2017 en 9 mei 2018. De minister wijst erop dat uit het jaarverslag van de stichting volgt dat zij in 2018 een zeer ruim positief resultaat had van € 390.402,00. De baten bestaan uitsluitend uit subsidies op grond van de Subsidieregeling van zijn ministerie en uit overige baten die bestaan uit de vergoeding van tarieven die zij krijgt voor personen die niet op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) verzekerd zijn. Deze tarieven zijn vergelijkbaar met de tarieven voor Wlz-verzekerden die onder de Subsidieregeling vallen. De tarieven van de Subsidieregeling bevatten ook een huisvestingscomponent. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het oordeel van de rechtbank leidt tot de onwenselijke situatie waarin de door de stichting gemaakte kosten dubbel worden gesubsidieerd, namelijk enerzijds door een subsidie op grond van de Subsidieregeling en anderzijds door een incidentele subsidie.
4.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister in het besluit van 14 augustus 2019 niet vastgesteld dat de door de stichting aangevraagde subsidie een incidentele subsidie is. De minister heeft alleen vastgesteld dat de stichting hem heeft verzocht een incidentele subsidie van € 65.063,94 te verlenen voor de kosten die zij heeft gemaakt voor het huren van een extra operatiekamer in 2018. De vraag moet worden beantwoord of de stichting aannemelijk heeft gemaakt dat die kosten voor subsidie in aanmerking komen, gelet op het overleg op 24 oktober 2017. In het verslag hiervan is het volgende vermeld:
"- Actie: VWS geeft aan hoe de klinieken hun extra kosten die verband houden met de opvang van de cliënten van CASA kunnen indienen (zie onder dit verslag).
[…]
Extra kosten die verband houden met de opvang van de cliënten van CASA
Klinieken die extra behandelingen uitvoeren in verband met de opvang van de cliënten van CASA maken hiervoor extra kosten. Onderscheid is te maken in de extra behandelingen (meer dan in de subsidieaanvraag aangegeven) en in eventuele bijkomende kosten.
Extra behandelingen
De extra behandelingen kunnen op de gebruikelijke wijze […] op basis van de vastgestelde tarieven voor 2017 worden vergoed. In artikel 15 van de subsidieregeling staat dat de subsidieontvanger VWS schriftelijk informeert over omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de vaststelling van de subsidie. Deze extra behandelingen vallen daaronder. […]
Eventuele bijkomende kosten
De voormalig minister heeft ook aangegeven dat VWS bereid is het gesprek aan te gaan over eventuele bijkomende kosten die verband houden met de opvang van de cliënten van CASA. In het gesprek gaf zij ook aan dat VWS vooraf ingelicht wil worden en niet achteraf geconfronteerd wordt met deze extra kosten.
Binnen de subsidieregeling kunnen we deze kosten niet verrekenen. Indien u extra kosten maakt is daarom de vraag om de kosten en de onderbouwing hiervan (waaronder de relatie met de opvang van de cliënten van CASA) schriftelijk aan te leveren […]"
4.2. De stichting heeft aangevoerd dat de criteria voor vergoeding van de extra of bijkomende kosten niet tijdens het overleg aan de orde zijn gekomen. De toenmalige minister van VWS heeft toegezegd dat als er extra kosten zouden worden gemaakt deze na controle door een accountant vergoed zouden worden. Op de zitting heeft de stichting toegelicht dat het niet nakomen van deze toezegging en het achteraf opnemen van de criteria in het verslag in strijd met het vertrouwensbeginsel en een daad van onbehoorlijk bestuur is.
Naar het oordeel van de Afdeling kan de stichting hierin niet worden gevolgd. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet immers aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Uit het verslag blijkt dat tijdens het overleg alleen is besproken dat de klinieken hun eventuele extra of bijkomende kosten kunnen indienen en dat de minister nog zou aangeven hoe zij dat kunnen doen. De stichting heeft hieruit redelijkerwijs niet kunnen en mogen afleiden dat de minister gestelde extra kosten zonder meer zou vergoeden. Door na het overleg daaraan invulling te geven en criteria te stellen voor vergoeding daarvan en die op te nemen in het verslag heeft de minister dan ook niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Evenmin is dit aan te merken als onbehoorlijk bestuur. Hierbij is ook van belang dat de minister onbestreden heeft aangevoerd dat de stichting een afschrift van het verslag heeft ontvangen en dat zij daartegen had kunnen opkomen als zij het niet eens was met de inhoud ervan.
Het voorgaande betekent dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de stichting moet onderbouwen dat zij extra of bijkomende kosten heeft gemaakt.
4.3. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten voor het huren van de extra operatiekamer niet worden gedekt door de subsidie voor de behandelingen en extra behandelingen in 2018 die hij bij de besluiten van 13 december 2017 en 9 mei 2018 op grond van de Subsidieregeling heeft verleend. Hierbij heeft de minister van belang kunnen achten dat de stichting een positief resultaat van € 390.402,00 heeft behaald in 2018. De stelling van de stichting dat tijdens het overleg op 24 oktober 2017 niets is aangevoerd over het aanwenden van eventuele baten, laat onverlet dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het behaalde resultaat afbreuk doet aan de stelling dat de vergoeding van de tarieven van de Subsidieregeling die een huisvestingscomponent bevatten, niet voldoende dekkend zou zijn. De minister heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten van € 65.063,94 extra of bijkomende kosten zijn, die niet vallen onder de Subsidieregeling en daarom voor de incidentele subsidie in aanmerking komen.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, wordt het volgende overwogen.
Beroep en beoordeling ervan
6. De stichting verwijst naar de omstandigheid dat in 2017 wel subsidie is verleend voor de extra kosten. Zij doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
6.1. De minister heeft aangevoerd dat hij in 2017 een fout heeft gemaakt en niet heeft beoordeeld of de gestelde kosten extra kosten waren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft hij terecht aangevoerd dat dit niet ertoe leidt dat hij voor de gestelde extra kosten in 2018 niet mag beoordelen of daarvan sprake is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3381) strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel immers niet zo ver dat een bestuursorgaan gemaakte fouten zou moeten herhalen.
Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 februari 2021 in zaak nr. 19/3824;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Kuijer en dr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
691
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:21
1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
[…]
Artikel 4:23
1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing:
[…]
d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
Subsidieregeling abortusklinieken
Artikel 4
De subsidie bedraag:
a. € 103.31 per consult waarna de zwangerschapsafbreking is gestaakt;
b. € 463.26 per eerste trimesterbehandeling;
c. € 586,06 per eerste trimesterbehandeling met diepe sedatie of algehele anesthesie;
d. € 525,34 per eerste trimesterbehandeling met prostaglandine;
e. € 648,13 per eerste trimesterbehandeling met zowel diepe sedatie of algehele anesthesie, als prostaglandine;
f. € 698,38 per tweede trimesterbehandeling;
g. € 821,18 per tweede trimesterbehandeling met diepe sedatie of algehele anesthesie;
h. € 760,46 per tweede trimesterbehandeling met prostaglandine;
i. € 883,25 per tweede trimesterbehandeling met zowel diepe sedatie of algehele anesthesie, als prostaglandine.
Artikel 15
1. De subsidieontvanger meldt meteen aan de minister als:
a. het tijdens de periode waarvoor de subsidie is verleend aannemelijk is geworden dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet, niet tijdig of niet geheel zullen worden verricht,
b. het aannemelijk is geworden dat niet of niet geheel aan de subsidieverplichtingen zal worden voldaan of
c. zich andere omstandigheden voordoen of zullen voordoen die van belang kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie.
2. De melding wordt schriftelijk gedaan. De melding wordt voorzien van een toelichting. Bij de melding worden de relevante stukken overgelegd.