Uitspraak
202101970/1/A3.
Datum uitspraak: 18 mei 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2021 in zaak nr. 20/7753 in het geding tussen:
Stichting Animal Rights
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Stichting Animal Rights heeft op 8 december 2020 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar verzoek van 29 oktober 2020 om openbaarmaking van informatie.
Bij uitspraak van 15 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en bepaald dat de minister binnen acht weken na de uitspraak alsnog een besluit op het verzoek neemt en bekendmaakt.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Stichting Animal Rights heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Stichting Animal Rights heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De minister heeft alsnog een inhoudelijk besluit genomen op het verzoek, dat op 29 maart 2022 bij de Raad van State is ingekomen.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 5 april 2022 behandeld, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Looijs, en Stichting Animal Rights, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Stichting Animal Rights heeft de minister op 29 oktober 2020 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar te maken over destructiebedrijf Rendac Son B.V. over de periode vanaf 1 augustus 2018.
Stichting Animal Rights heeft verzocht om:
• meldingen (welzijn/verwaarlozing landbouwhuisdieren, aanbieden niet dode dieren);
• meldingen van derden aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit over levende dieren tussen de kadavers;
• rapporten van bevindingen (rapport meldingen dierlijke bijproducten, rapport meldingen levende kadavers);
• processen-verbaal aangaande het "niet conform regelgeving doden van dieren en hierdoor niet dode dieren aanbieden aan Rendac";
• afschriften van waarschuwingen, (voornemens tot het opleggen van) boetes, boeterapporten, terugmeldingen, herinspecties en documenten over verscherpt toezicht, alsmede daaromtrent ingediende zienswijzen en bezwaarschriften.
1.1. Volgens Stichting Animal Rights gaat het verzoek over milieu-informatie. Zij heeft de minister daarom verzocht om binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van twee weken een besluit te nemen. De minister heeft niet binnen die termijn gereageerd, waarop Stichting Animal Rights op 19 november 2020 een ingebrekestelling naar de minister heeft gestuurd. De minister heeft vervolgens bij brief van 1 december 2020 op het verzoek gereageerd en te kennen gegeven dat hij op grond van de Wob binnen vier weken op het verzoek moet beslissen, maar dat een zorgvuldige behandeling meer tijd vraagt. Hij heeft de beslistermijn daarom met vier weken verlengd.
1.2. Op 8 december 2020 heeft Stichting Animal Rights bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit.
Aangevallen uitspraak
2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 juli 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:3085, heeft de rechtbank geoordeeld dat het verzoek over milieu-informatie gaat. De rechtbank heeft er daarbij op gewezen dat in die uitspraak over een gelijkluidend verzoek van Stichting Animal Rights over een eerdere periode is geoordeeld dat dat verzoek over milieu-informatie gaat. Volgens de rechtbank is er geen aanleiding om die uitspraak niet te volgen. Dat betekent dat de minister binnen twee weken een besluit had moeten nemen op het verzoek en dat ten onrechte niet heeft gedaan. De rechtbank heeft, om enerzijds recht te doen aan het belang van Stichting Animal Rights bij een duidelijke beslistermijn en anderzijds aan het belang van de minister om tot zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen, de minister opgedragen om binnen acht weken alsnog een besluit te nemen.
Het hoger beroep van de minister
3. De minister betoogt dat het verzoek niet over milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer gaat. Uit de Verordening (EG) nr. 1069/2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (hierna: de Verordening) volgt volgens de minister niet dat de gevraagde informatie milieu-informatie is. Het verzoek gaat namelijk om informatie over nog levende dieren, terwijl de Verordening ziet op (delen) van dode dieren. De opgevraagde meldingen van Rendac aan veehouders, waarin is aangegeven dat er een levend dier ter destructie is aangeboden, zijn niet als milieu-informatie als bedoeld in de Wet milieubeheer aan te merken. Volgens de minister had de rechtbank niet mogen verwijzen naar de uitspraak van 4 juli 2019, omdat die uitspraak niet gemotiveerd is. Daarnaast is de rechtbank volgens de minister ten onrechte niet ingegaan op zijn gronden die hij tegen de uitspraak van 4 juli 2019 heeft aangevoerd. De rechtbank heeft verder onzorgvuldig gehandeld door niet de als gevolg van de uitspraak van 4 juli 2019 openbaargemaakte documenten in haar oordeel te betrekken, aldus de minister.
Het incidenteel hoger beroep van Stichting Animal Rights
4. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft Stichting Animal Rights het incidenteel hoger beroep dat zag op de schending van artikel 8:55d, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingetrokken.
Beoordeling van het hoger beroep van de minister
Ziet het verzoek wel of niet op het verstrekken van milieu-informatie?
5. Artikel 6, zesde lid, aanhef en onder a, van de Wob bepaalt dat voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie de uiterste beslistermijn twee weken bedraagt. De definitie van het begrip milieu-informatie staat in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Deze definitie is ontleend aan artikel 2 van Pro Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41). Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44. De vraag is of het verzoek van Stichting Animal Rights over milieu-informatie gaat, zodat de minister binnen twee weken een besluit had moeten nemen over die informatie.
5.1. Artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer bepaalt dat onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie neergelegd in documenten, over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen. Volgens de website van Rendac haalt het bedrijf via verschillende op maat gemaakte diensten kadavers en dierlijk restmateriaal op voor verwerking en vernietiging en wordt op die manier gezorgd voor verlaging van dierziekte- en volksgezondheidsrisico’s. Stichting Animal Rights heeft er daarnaast op gewezen dat kadavers en delen daarvan dierlijke bijproducten zijn als bedoeld in artikel 3.20 van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, van de Verordening. In overweging 1 van de considerans van de Verordening staat: "Niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten zijn een potentiële bron van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid. (…) Uitbraken van ziekten kunnen ook negatieve gevolgen hebben voor het milieu, niet alleen door de problemen met de verwijdering, maar ook wat de biodiversiteit betreft." Het voorgaande betekent niet dat alle informatie afkomstig van Rendac aangemerkt kan worden als milieu-informatie. Daarvoor is immers van belang dat die informatie iets zegt over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van verontreiniging van de voedselketen. Het verzoek van Stichting Animal Rights richt zich op de openbaarmaking van documenten over samengevat het aanbieden van levende dieren tussen kadavers. Het verzoek heeft op zichzelf geen betrekking op dierziekte- en volksgezondheidsrisico’s. Maar het verzoek gaat wel over een activiteit die een uitwerking daarop kan hebben. Niet alleen dierlijke bijproducten zijn een potentiële bron van risico’s voor de volksgezondheid, maar ook levende dieren die zich tussen die dierlijke bijproducten bevinden.
Stichting Animal Rights heeft verwezen naar de website van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, waarop staat:
"Het bedrijf Rendac mag in Nederland als enige kadavers verwerken. Rendac zorgt ook voor het ophalen van kadavers bij bedrijven (…). Als een bedrijf met kadavers zich aan al deze eisen houdt, voorkomt het daarmee ook hinder en schade aan milieu en oppervlaktewater."
Als een bedrijf levende dieren aanbiedt ter verwerking, dan houdt het zich niet aan de eisen en kan dat dus ook hinder en schade aan het milieu veroorzaken. Dat betekent dat het verzoek in zijn geheel over milieu-informatie gaat en dat de minister binnen twee weken een besluit had moeten nemen of op grond van artikel 6, zesde lid, aanhef en onder b, van de Wob kenbaar had moeten maken dat hij meer tijd nodig had voor het nemen van een besluit. In dat geval had hij nog vier weken langer de tijd. Hij heeft dat ten onrechte niet gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Heeft de rechtbank onzorgvuldig gehandeld?
6. Anders dan de minister betoogt, heeft de rechtbank niet onzorgvuldig gehandeld. Volgens de minister had de rechtbank de op grond van de uitspraak van 4 juli 2019 openbaargemaakte documenten bij haar beoordeling moeten betrekken omdat het in die zaak om hetzelfde verzoek over een andere periode ging. De rechtbank had op basis van die openbaargemaakte documenten moeten oordelen dat de documenten niet over milieu-informatie gaan, aldus de minister. Maar zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, betreft het verzoek wel milieu-informatie. De rechtbank is dus tot het juiste oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van rechtswege van Stichting Animal Rights tegen het besluit van 17 februari 2022
7. De Afdeling heeft enkele dagen voor de zitting, op 29 maart 2022, het door de minister op 17 februari 2022 alsnog genomen inhoudelijke besluit ontvangen. De minister heeft in dat besluit de door
Stichting Animal Rights gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt en openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 10,
tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Uit artikel 6:20, derde lid, van de Awb volgt dat een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit van rechtswege mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit.
8. De minister heeft tijdens de zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat het verzoek over milieu-informatie gaat, dat er dan een gebrek kleeft aan het besluit van 17 februari 2022 omdat de betreffende documenten dan ook milieu-informatie bevatten. De minister heeft toegelicht dat in dat geval in het besluit van 17 februari 2022 ten onrechte informatie op grond van
artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is weggelakt, omdat het zesde lid bepaalt dat het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie. Alleen al daarom slaagt het beroep van Stichting Animal Rights en dient het besluit van 17 februari 2022 te worden vernietigd.
Slotsom
9. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
10. Het beroep van Stichting Animal Rights tegen het besluit van 17 februari 2022 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking vanwege het in rechtsoverweging 8 geconstateerde gebrek. De minister dient binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Doet de minister dat niet, dan moet hij een dwangsom betalen van € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld (de zogenoemde judiciële lus). Stichting Animal Rights kan, als zij het niet eens is met dat nieuwe besluit, in beroep in volle omvang gronden richten tegen dat besluit.
12. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
13. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 februari 2022, kenmerk TRCNVWA/2021/4768, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 februari 2022, kenmerk TRCNVWA/2021/4768;
IV. draagt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een dwangsom van € 100,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
VIII. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518.00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
280-960