Uitspraak
202101307/1/R3.
Datum uitspraak: 13 juli 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te IJsselmuiden, gemeente Kampen,
2. PLUS Vastgoed B.V. en [appellant sub 2B], handelend onder de naam PLUS, gevestigd te Utrecht en IJsselmuiden (hierna: PLUS),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Kampen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Slenke Es" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en PLUS beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
V.O.F. Bouwcombinatie IJsselmuiden (hierna: Bouwcombinatie IJsselmuiden) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 maart 2022, waar PLUS, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. V. Leijh, advocaat te Amsterdam, en ing. C. Nab, werkzaam bij Goudappel, en de raad, vertegenwoordigd door D. Jager, bijgestaan door [gemachtigde B], werkzaam bij Bonotraffics en [gemachtigde C], werkzaam bij BRO, zijn verschenen. Verder is op de zitting Bouwcombinatie IJsselmuiden, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De raad beoogt met het bestemmingsplan een nieuwe impuls te geven aan het centrum van IJsselmuiden, zo blijkt uit de plantoelichting. Het plangebied bevindt zich aan het Markeresplein, tussen de Dorpsweg, de Slenkstraat, de Schoutstraat en de Hogehuisstraat. In het plangebied wordt voorzien in ongeveer 1.650 m2 brutovloeroppervlak (hierna: bvo) winkelruimte voor een supermarkt en ongeveer 300 m2 overige winkelruimte. Verder voorziet het plan in 14 grondgebonden woningen, waarvan tien op de hoek tussen de Slenkstraat en de Schoutstraat en vier woningen aan de Dorpsweg, die in 2019 al gerealiseerd zijn.
PLUS is gevestigd aan het Markeresplein 2 te IJsselmuiden, op korte afstand van het plangebied waar een nieuwe supermarkt wordt gerealiseerd. In haar optiek heeft de raad onvoldoende onderbouwd dat een nieuwe supermarkt van ruim 1.600 m2 bvo in een behoefte voorziet. Daarnaast vindt PLUS dat de komst van de supermarkt zal leiden tot verkeers- en parkeeroverlast en dat artikel 7 van Pro de planregels rechtsonzeker is.
[appellant sub 1] woont aan de [locatie] te IJsselmuiden en kan zich niet met het plan verenigen. Hij vindt dat de raad ten onrechte niet de ladder voor duurzame verstedelijking heeft toegepast. De raad handelt daarnaast in strijd met zijn beleid op het gebied van detailhandel en heeft ten onrechte volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling. Tot slot vindt hij dat het plan niet uitvoerbaar is gelet op de financiële gevolgen.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beroep PLUS
Ingetrokken beroepsgronden
3. Op de zitting heeft PLUS haar beroepsgrond dat het bestemmingsplan in strijd is met de provinciale omgevingsverordening ingetrokken.
Maximale planologische mogelijkheden
4. PLUS betoogt dat bij de onderzoeken die aan het bestemmingsplan ten grondslag zijn gelegd ten onrechte niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Op de zitting heeft PLUS haar standpunt zo verduidelijkt dat zij meent dat het bestemmingsplan, gelet op artikel 3.1 van de planregels, op de gronden met de aanduiding "supermarkt" niet alleen de beoogde supermarkt toestaat, maar ook de andere functies die mogelijk zijn op gronden met de bestemming "Centrum". De raad had in de onderzoeken die aan het besluit ten grondslag liggen daarom ook aandacht moeten besteden aan alternatieve scenario’s, waarbij de gronden met de aanduiding "supermarkt" een andere invulling zouden krijgen, aldus PLUS. PLUS denkt hierbij met name aan de toegelaten horecabedrijven, omdat daarvoor een hogere parkeernorm geldt dan voor een supermarkt. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling voert PLUS aan dat het plan alleen al hierom niet in stand kan blijven. Ook stelt PLUS dat artikel 3.1, onder b, van de planregels de daar genoemde functies, waaronder horecabedrijven, op een of meer verdiepingen boven de supermarkt mogelijk maakt. Daarmee is ook geen rekening gehouden in de onderzoeken, stelt PLUS.
4.1. De raad stelt dat het bestemmingsplan uitdrukkelijk één supermarkt toestaat en geen alternatieve invullingen mogelijk maakt. Hiertoe heeft de raad een specifieke aanduiding opgenomen op de verbeelding die is gekoppeld aan artikel 3.1, onder a, sub 2, van de planregels. Volgens de raad is daardoor duidelijk dat het bestemmingsplan niet toestaat dat een andere invulling wordt gegeven aan de gronden met de aanduiding "supermarkt". Daarnaast stelt de raad dat het feitelijk niet mogelijk is op de verdiepingen boven de supermarkt te wonen of een horecabedrijf in de zin van een hotel en/of pension te exploiteren, gelet op de maximale bouwhoogte van 6 meter.
4.2. Artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. indien het functies betreffen die worden uitgeoefend op de begane grondlaag van gebouwen:
1. detailhandel, met uitzondering van supermarkten;
2. ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt' op de begane grond maximaal één supermarkt met dien verstande dat:
a. de maximale bruto vloer oppervlakte van de supermarkt 1.682 m2 mag bedragen;
b. Het een fullservice-supermarkt betreft conform de Nota Parkeernormen van de gemeente Kampen vastgesteld op 11 augustus 2020 of diens rechtsopvolger
[1. Lees:] 3. horecabedrijven zoals genoemd in categorie 1 en 2;
[2. Lees:] 4. dienstverlening;
[3. Lees:] 5. maatschappelijke voorzieningen;
[4. Lees:] 6. bedrijven in de categorie 1 en 2 van Bijlage 1 Bedrijvenlijst;
b. indien het functies betreffen die worden uitgeoefend op de verdiepingen van gebouwen:
1. wonen;
2. horecabedrijven in de zin van een hotel en/of pension;
3. opslag en/of sanitaire voorzieningen ten dienste van en in directe relatie met de onder a genoemde functies;
met daarbij behorende bouwwerken, tuinen, erven, terreinen, wegen, paden, parkeervoorzieningen, water en groenvoorzieningen."
4.3. De Afdeling is van oordeel dat PLUS terecht betoogt dat artikel 3.1 van de planregels meer functies toe laat dan de functie supermarkt waar in de onderzoeken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd, vanuit is gegaan. Het verweer van de raad dat bij het opstellen van het plan is uitgegaan van het concrete initiatief om een supermarkt op te richten in het plangebied doet niets af aan het feit dat gelet op artikel 3.1 van de planregels ook ter plaatse van de aanduiding "supermarkt" andere functies, zoals dienstverlening of horeca zijn toegestaan. De Afdeling volgt de raad niet in zijn stelling dat ter plaatse van de aanduiding "supermarkt" uitsluitend de functie in artikel 3.1, onder a, sub 2 van de planregels is toegestaan, aangezien dit niet blijkt uit die planregel. Nu bij de onderzoeken slechts is uitgegaan van de functie die is genoemd in artikel 3.1, onder a, sub 2, en niet van de overige functies zoals genoemd onder a, sub 1, 3, 4, 5 en 6, stelt PLUS terecht dat bij deze onderzoeken niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden.
Het betoog slaagt.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro
5. PLUS betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat het bestemmingsplan in een actuele behoefte voorziet en daarmee in strijd handelt met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
De raad heeft zich volgens PLUS bij de laddertoets ten onrechte gebaseerd op het distributieplanologisch onderzoek (hierna: dpo) van BRO. In haar optiek is het dpo onvoldoende actueel om de beoogde ontwikkeling op te kunnen baseren. Daarnaast voert PLUS aan dat het dpo om meer redenen inhoudelijk niet juist is. Zij wijst hierbij op de Oplegnotitie Reactie Actualisatie Behoefte Dagelijkse Voorzieningen IJsselmuiden van 22 maart 2021 die zij heeft laten opstellen door Bureau Stedelijke Planning (hierna: de oplegnotitie van BSP) en de reactie van BSP op de nota van zienswijzen.
5.1. De raad betwist dat het onderzoek dat uitgevoerd is door BRO niet actueel is. Hij wijst erop dat het onderzoek in september 2020 is geactualiseerd. Verder wijst de raad op de inhoudelijke reactie van BRO op de bevindingen van BSP.
5.2. Bouwcombinatie IJsselmuiden heeft zich op het standpunt gesteld dat dit betoog niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot het vaststellen van het bestemmingsplan, gelet op het relativiteitsvereiste. Bouwcombinatie IJsselmuiden wijst in dit kader op vaste jurisprudentie van de Afdeling.
5.3. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
5.4. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
5.5. Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De Afdeling heeft in de overzichtsuitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, kort gezegd overwogen dat, een concurrent die belanghebbende is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro alleen met succes kan inroepen als hij feiten en omstandigheden aanvoert die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voor hem relevante leegstand zal kunnen leiden. Zoals de Afdeling heeft overwogen is daartoe onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten van die concurrent en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf ook onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld als het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of alleen onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen.
5.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft PLUS geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit is te concluderen dat de in het bestemmingsplan voorziene supermarkt tot een vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand zal leiden. Dat de kans bestaat dat het pand waarin PLUS is gevestigd of winkelpanden in de omgeving daarvan leeg zullen komen te staan als gevolg van de voorziene supermarkt is, zoals in de overzichtsuitspraak is overwogen, onvoldoende om tot dat oordeel te komen. Het is niet gebleken dat panden die eventueel leeg zouden kunnen komen te staan, zodanige bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben dat zij niet getransformeerd zouden kunnen worden. De Afdeling concludeert daarom dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan vanwege strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond laat de Afdeling daarom achterwege.
Het betoog slaagt niet.
Verkeer en parkeren
6. PLUS betoogt dat het bestemmingsplan leidt tot onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast. In haar optiek heeft de raad het onderzoeksrapport van BonoTraffics van 6 november 2019 (hierna: rapport van BonoTraffics 2019) en het memo van BonoTraffics van 26 november 2020 (hierna: memo van BonoTraffics) ten onrechte ten grondslag gelegd aan het bestemmingsplan. PLUS wijst op het onderzoek dat zij heeft laten uitvoeren door Goudappel, wat heeft geresulteerd in een rapport van 27 juli 2020 (hierna: rapport van Goudappel) en een notitie van 22 maart 2021 (hierna: notitie van Goudappel).
PLUS voert onder verwijzing naar de genoemde stukken van Goudappel aan dat de verkeersgeneratie wordt onderschat en dat BonoTraffics ten onrechte een correctie van 15% toepast op basis van een parkeerdrukmeting. Volgens Goudappel is het niet gebruikelijk om de verkeersgeneratie mede te bepalen door de parkeerdruk en kan de huidige parkeerdruk niets zeggen over de verkeersgeneratie van een toekomstige functie. Daarnaast past BonoTraffics volgens PLUS ten onrechte een correctie van 15% toe vanwege de nabijheid van de bestaande supermarkt. Goudappel meent dat deze correctie in het algemeen niet van toepassing is bij supermarkten, omdat mensen graag zo dicht mogelijk bij de supermarkt parkeren. Verder leiden de verkeerstellingen volgens PLUS tot een onderschatting van de verkeersgeneratie omdat deze zijn uitgevoerd in een periode waarin verschillende maatregelen omtrent het coronavirus van kracht waren, en in de vakantieperiode. Dit heeft de verkeersbewegingen volgens Goudappel beïnvloed, waardoor zij niet representatief zijn. Op de zitting heeft PLUS aangevoerd dat de door BonoTraffics aanbevolen verkeersmaatregelen noodzakelijk zijn om de verkeersveiligheid te waarborgen, maar dat deze niet zijn verankerd in het plan.
Verder stelt PLUS, onder verwijzing naar het rapport van Goudappel, dat ten onrechte is afgeweken van de gemeentelijke parkeernormen, zoals neergelegd in de Nota Parkeernormen gemeente Kampen (hierna: de Nota Parkeernormen). Volgens PLUS heeft BonoTraffics ten onrechte aanwezigheidspercentages toegepast omdat meer functies mogelijk worden gemaakt in het plan. De woonfuncties die mogelijk worden gemaakt staan immers los van de beoogde ontwikkelingen met betrekking tot de supermarkt en overige winkels. PLUS voert aan dat BonoTraffics geen rekening heeft gehouden met de bestaande parkeerplaatsen die komen te vervallen door de ontwikkeling. Volgens PLUS dienen deze volledig gecompenseerd te worden, gelet op de Nota Parkeernormen. Volgens Goudappel ontbreekt een totaalbeeld van het te realiseren aantal parkeerplaatsen. De parkeeropgave is substantieel groter dan BonoTraffics heeft berekend, aldus PLUS.
6.1. De raad heeft BonoTraffics verzocht onderzoek te doen naar de verkeersstromen en de verwachte parkeervraag vanwege de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen. De raad heeft het rapport en de notitie van Goudappel voorgelegd aan BonoTraffics en verwijst naar het nadere memo van BonoTraffics van 11 mei 2021. BonoTraffics stelt dat de correctie van 15% terecht is gehanteerd, gelet op de conclusies uit de parkeerdrukmeting. De verkeersgeneratie heeft volgens BonoTraffics een directe relatie met het bezoek in het gebied met de nieuwe voorzieningen. De invloed van de correctie over de woningen is verwaarloosbaar. Daarnaast meent BonoTraffics dat wel degelijk een reductiefactor van 15% gehanteerd kon worden gelet op de nabijheid van de bestaande supermarkt. Op basis van CROW-publicatie 272 is de totale verkeersgeneratie niet gelijk aan de som van de verkeersgeneraties van de afzonderlijke supermarkten, wanneer twee (of meer) supermarkten in elkaars directe omgeving liggen. BonoTraffics geeft verder aan dat de maatregelen omtrent het coronavirus en de vakantieperiode niet tot een substantiële onderschatting van de verkeersdrukte hebben geleid. Deze maatregelen hebben immers voornamelijk invloed op woon-werk verkeer, niet zozeer op de drukte in winkelgebieden. Ook is de invloed van de vakantieperiode verwaarloosbaar. Verder stelt BonoTraffics dat het de juiste parkeernormen heeft toegepast en dat rekening is gehouden met een verbeterde functie van het winkelgebied. BonoTraffics stelt verder dat terecht is uitgegaan van een gecombineerde functie in het gebied, het is niet ongebruikelijk dat parkeervoorzieningen voor wonen en winkels worden gedeeld. Hiermee is tevens tegemoet gekomen aan de wens om onnodige verharding te voorkomen. BonoTraffics erkent dat verloren parkeerplaatsen in beginsel gecompenseerd moeten worden. Het is echter op grond van de Nota Parkeernormen toegestaan om van deze eis af te wijken. Deze mogelijkheid bestaat volgens BonoTraffics onder de voorwaarde dat een voldoende evenwichtige parkeerbalans is verzekerd.
6.2. Hiervoor onder 4.3 is overwogen dat de raad bij de onderzoeken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd, waaronder de onderzoeken over verkeer en parkeren, niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting gaat de Afdeling in de hiernavolgende overwegingen wel in op de betogen van PLUS over verkeer en parkeren. Hierna onder 12 zal de Afdeling de raad een opdracht geven voor herstel van het geconstateerde gebrek. De Afdeling acht het dienstig partijen haar oordeel te geven over de in de onderzoeken gehanteerde uitgangspunten die door PLUS in beroep zijn bestreden, zodat hiermee in het vervolg van deze procedure rekening kan worden gehouden. Ofwel bij het nemen van een besluit tot aanpassing van de planregeling, ofwel bij het (laten) uitvoeren van nieuwe onderzoeken.
6.3. Paragraaf 3.9 van de plantoelichting beschrijft de aspecten verkeer en parkeren. Volgens de plantoelichting neemt het aantal motorvoertuigbewegingen door de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen met ongeveer 1.171 motorvoertuigen per etmaal toe. In het naar aanleiding van de ingediende zienswijzen opgestelde nadere memo van BonoTraffics staat over de verkeersgeneratie onder meer dat wordt uitgegaan van een toename van 2.250 motorvoertuigen per etmaal op werkdagen. BonoTraffics heeft aanleiding gezien om in dit geval af te wijken van het gemiddelde kencijfer en een reductie van 15% te hanteren, omdat uit eerder onderzoek is gebleken dat de huidige parkeerdruk in het gebied een lager kencijfer aannemelijk maakt. BonoTraffics vindt op basis hiervan een verkeersgeneratie van 85% van de op basis van kencijfers bepaalde waarde reëel. De toename van de gemiddelde werkdagintensiteit komt daarmee op 1.900 motorvoertuigen per etmaal. BonoTraffics heeft daarop een reductie toegepast van 15%, vanwege de ligging van twee supermarkten in elkaars directe omgeving. BonoTraffics stelt dat de supermarkten op loopafstand van elkaar zijn gelegen op basis van CROW-publicatie 381 waarin voor "winkelen" een afstand van 200 tot 600 meter is genoemd. De eindconclusie van BonoTraffics is dat een toename van de gemiddelde werkdagintensiteit is te verwachten van ongeveer 1.625 motorvoertuigen per etmaal. Dit zal volgens BonoTraffics geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de verkeersveiligheid.
6.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het bestemmingsplan mogen baseren op het onderzoek door BonoTraffics. Daarbij kon Bonotraffics afwijken van de gemiddelde kencijfers voor verkeersgeneratie op basis van de resultaten van het parkeeronderzoek. BonoTraffics heeft gemotiveerd gesteld dat de toekomstige verkeersgeneratie in de omgeving van het plangebied gerelateerd kan worden aan het bezoek van de daar reeds aanwezige voorzieningen en dat het kencijfer dat BonoTraffics hanteert binnen de bandbreedte ligt voor kencijfers zoals is opgenomen in CROW-publicatie 381. Dat het afwijken van gemiddelde kencijfers op basis van parkeeronderzoek ongebruikelijk is, is op zichzelf onvoldoende om aannemelijk te maken dat het in dit geval tot onjuiste uitkomsten leidt. De Afdeling volgt de raad in het standpunt dat de generatie van verkeer een directe relatie heeft met het bezoek aan de in de omgeving aanwezige voorzieningen en de huidige parkeerdruk. De raad heeft onder verwijzing naar het onderzoek van BonoTraffics voldoende onderbouwd dat in een situatie waarin sprake is van een versterking van een winkelgebied met functies die reeds in de omgeving aanwezig zijn, de huidige parkeerdruk een indicatie kan zijn voor de te verwachten verkeersgeneratie.
Dat BonoTraffics ten onrechte een correctie van 15% hanteert vanwege de nabije tweede supermarkt op basis van CROW-publicatie 272 volgt de Afdeling ook niet. Volgens deze publicatie is de totale verkeersgeneratie niet gelijk aan de som van de verkeersgeneraties van afzonderlijke supermarkten, wanneer twee (of meer) supermarkten in elkaars directe omgeving liggen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de PLUS zich op ongeveer 200 meter van de in het plan voorziene supermarkt bevindt. BonoTraffics wijst er terecht op dat dit, gelet op de afstanden genoemd in CROW-publicatie 381: "Toekomstbestendig parkeren: van parkeerkencijfers naar parkeernormen", een acceptabele loopafstand is. Ook heeft BonoTraffics de reductie van 25% die volgt uit CROW-publicatie 272 beperkt naar 15%, omdat te verwachten valt dat een deel van het publiek zijn auto wel zal verplaatsen. Ook wijst BonoTraffics er terecht op dat klanten van de overige in het gebied aanwezige winkels ook het liefst zo dichtbij als mogelijk parkeren. Op basis van wat PLUS heeft aangevoerd ziet de Afdeling niet in waarom BonoTraffics deze correctie niet zou kunnen hanteren. Verder is de Afdeling niet gebleken dat de resultaten van de parkeeronderzoeken niet representatief zijn door de coronamaatregelen of door een vakantieperiode. PLUS heeft deze stelling niet onderbouwd met objectieve gegevens.
De Afdeling concludeert dat PLUS niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, onaanvaardbare gevolgen zullen hebben voor de verkeersveiligheid in de omgeving van het plangebied. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat verkeersmaatregelen niet noodzakelijk zijn met het oog op het waarborgen van de verkeersveiligheid vanwege de realisatie van de supermarkt, winkels en woningen. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de eventuele optimalisatie van wegen in de omgeving van het plangebied los kan worden gezien van de in het plan voorziene planologische ontwikkelingen en plaats zal vinden in het kader van het reguliere wegonderhoud.
Het betoog slaagt niet.
6.5. Over het aspect parkeren staat in de plantoelichting dat de Nota Parkeernormen als basis wordt gehanteerd. Het plangebied behoort tot de schil van het centrum. In de Nota Parkeernormen staat verder dat daar voor een full service supermarkt een parkeernorm wordt gehanteerd van 4,4 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. Op grond van de Nota Parkeernormen kan echter worden uitgegaan van lagere parkeernormen, mits er sprake is van een goede parkeerbalans in het gebied waarin het project gelegen is. Een goede parkeerbalans houdt in een evenwichtige verhouding tussen de parkeervraag en het parkeeraanbod.
In het memo van BonoTraffics van 26 november 2020 wordt beschreven dat in dit geval lagere parkeernormen gehanteerd kunnen worden dan de parkeernormen uit de Nota Parkeernormen. Volgens BonoTraffics kan voor IJsselmuiden een parkeernorm van 3,7 voor een supermarkt als veilige norm worden gehanteerd en 3,1 voor de dagwinkels. Dat blijkt volgens BonoTraffics uit de resultaten van het parkeeronderzoek. Het aantal parkeerplaatsen in het gebied is volgens de plantoelichting toereikend omdat de maximale parkeerdruk vraagt om 97 parkeerplaatsen voor de supermarkt en de dagwinkels op het maatgevende moment. Een aantal van 72 parkeerplaatsen is gewenst om te voorzien in de parkeervraag van de genoemde planologische ontwikkelingen, waarbij BonoTraffics heeft opgeteld de voertuigen die op dit moment op parkeerplaatsen staan die komen te vervallen (25). Daarnaast is er een behoefte aan 4 openbare parkeerplaatsen vanwege de woningen op de hoek van de Slenkstraat en de Schoutstraat.
Op basis van de theoretische parkeervraag komt BonoTraffics op een totale parkeervraag van 101 parkeerplaatsen. Volgens BonoTraffics wordt met de toekomstige parkeercapaciteit in het plangebied voorzien in de parkeervraag, en is daarmee aangetoond dat de leefbaarheid in de omgeving niet significant achteruitgaat.
6.6. De Afdeling stelt vast dat de raad niet de in de Nota Parkeernormen opgenomen normen heeft gehanteerd maar van lagere parkeernormen is uitgegaan. De raad heeft onder verwijzing naar het rapport en de memo’s van BonoTraffics gemotiveerd dat en waarom in dit geval van een lagere parkeernorm kan worden uitgegaan zonder een goede parkeerbalans te verliezen. Daarbij betrekt de raad dat de gemeten parkeerdruk bij de bestaande supermarkt en dagwinkels op het maatgevende moment het aantal te realiseren parkeerplaatsen niet overschrijdt. De raad relateert de resultaten van het onderzoek van BonoTraffics aan de toegelaten winkeloppervlakten en hanteert voor de voorziene supermarkt een parkeernorm van 3,7 en 3,1 voor de dagwinkels, terwijl de minimale parkeernormen volgens CROW-publicatie 381 3,0 respectievelijk 2,7 zijn. In wat PLUS heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen gebruik mocht worden gemaakt van de mogelijkheid in de Nota Parkeernormen om van een lagere parkeernorm uit te gaan. Dat er geen sprake zou zijn van dubbelgebruik omdat BonoTraffics bij het berekenen van de parkeervraag onderscheid maakt tussen de verschillende doelgroepen volgt de Afdeling niet. BonoTraffics gebruikt dit onderscheid immers om de totale parkeervraag binnen het gebied te berekenen, voor wat betreft openbare parkeerplaatsen. De raad mocht er naar het oordeel van de Afdeling van uitgaan dat binnen dit gebied sprake is van dubbelgebruik waarbij parkeerplaatsen worden gedeeld door bezoekers van winkels en bewoners. Daarnaast mocht er anders dan in de Nota Parkeernormen als uitgangspunt is opgenomen redelijkerwijs van worden uitgegaan dat niet alle bestaande parkeerplaatsen die door de ontwikkeling verloren gaan gecompenseerd hoeven te worden, maar slechts die parkeerplaatsen die op het maatgevende moment in gebruik zijn. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad belang heeft mogen hechten aan het beperken van onnodige verharding. Ook is in de nadere memo van BonoTraffics beschreven hoe tot het totaal aantal te realiseren parkeerplaatsen is gekomen. PLUS heeft geen concrete en objectieve gegevens overgelegd die doen twijfelen aan de conclusies van de raad die zijn gebaseerd op het door BonoTraffics verrichte onderzoek. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het bestemmingsplan niet zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast.
Het betoog slaagt niet.
Artikel 7 van Pro de planregels
7. PLUS betoogt dat artikel 7 van Pro de planregels onvoldoende duidelijk en daarmee in strijd is met de rechtszekerheid. Door een te algemene verwijzing in artikel 7.3 van de planregels naar het gemeentelijke parkeerbeleid is volgens PLUS, mede in relatie tot artikel 7.2, onduidelijk hoe er wordt omgegaan met de afwijking van de parkeernormen, aanwezigheidspercentages en de compensatie van te vervallen parkeerplaatsen.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 7 van Pro de planregels niet onduidelijk is. De raad stelt dat in de planregels inderdaad een dynamische verwijzing is opgenomen naar de beleidsregels met betrekking tot het parkeren en laden en lossen van de gemeente Kampen. In deze beleidsregels, die nu zijn opgenomen in de Nota Parkeernormen, is volgens de raad een uitgebreid stappenplan opgenomen en wordt weergegeven hoe de parkeereis en de parkeernormen worden berekend en toegepast. De uitwerking daarvan voor het bestemmingsplan is terug te vinden in bijlage 3 bij de nota van zienswijzen, het memo van BonoTraffics.
7.2. Artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro luidt:
"Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;"
Artikel 7 van Pro de planregels luidt:
"7.1 Strijdig gebruik
Het gebruik of bouwen, bestaand uit de oprichting van een gebouw, de verandering van functie of de uitbreiding van bestaand gebruik, is slechts toegestaan als voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid en/of ruimte voor laden en lossen op eigen terrein, waarbij deze vervolgens in stand wordt gehouden.
7.2 Afwijken van de gebruiksregels
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder artikel 7.1 Strijdig gebruik, wanneer:
a. er op een andere wijze wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid en/of ruimte voor laden en lossen;
b. het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
7.3 Voldoende parkeergelegenheid en/of ruimte voor laden en lossen
Er is sprake van voldoende parkeergelegenheid en/of ruimte voor laden en lossen, als voldaan wordt aan de normen in de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren en laden en lossen, zoals die gelden op het tijdstip van de aanvang van het gebruik, of het tijdstip van indiening van de aanvraag omgevingsvergunning."
7.3. De Afdeling begrijpt het betoog van PLUS zo, dat de formulering van artikel 7 leidt Pro tot strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, omdat hieruit voortvloeit dat ook bij de verandering van het gebruik in voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien overeenkomstig de in het artikel bedoelde beleidsregels.
De Afdeling is van oordeel dat artikel 7.1, in samenhang gelezen met artikel 7.3 van de planregels, in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro voor zover het regelt dat niet alleen bij de oprichting van een gebouw, maar ook bij de verandering van functie of de uitbreiding van bestaand gebruik in voldoende parkeergelegenheid dient te worden voorzien overeenkomstig de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren. Anders dan bij het oprichten van bouwwerken, voor welke activiteit in beginsel een omgevingsvergunning dient te worden verleend, is het veranderen van een binnen het bestemmingsplan passende functie of een binnen het bestemmingsplan passende uitbreiding van gebruik in beginsel niet afhankelijk van de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:512, r.o. 12.2. De raad had de uitleg van het begrip "voldoende parkeergelegenheid" in artikel 7.1 en 7.3 van de planregels niet afhankelijk mogen stellen van de bedoelde beleidsregels voor zover het gaat om de verandering van een functie of de uitbreiding van bestaand gebruik.
Het betoog slaagt.
Beroep van [appellant sub 1]
Ontvankelijkheid
8. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, gelet op de afstand tussen zijn woning en het plangebied. De raad stelt zich daarom op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is.
8.1. Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953 onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
8.2. De Afdeling stelt vast dat de mogelijkheid is geboden om over het ontwerpbestemmingsplan zienswijzen naar voren te brengen. [appellant sub 1] heeft een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbestemmingsplan. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling daarom aanleiding om het beroep van [appellant sub 1] ontvankelijk te achten.
Inhoudelijk
9. [appellant sub 1] betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) gemaakt hoeft te worden.
[appellant sub 1] betoogt daarnaast dat de raad ten onrechte op basis van het geactualiseerde dpo heeft aangenomen dat er marktruimte is voor een supermarkt. Daarnaast betoogt hij dat de raad het bestemmingsplan ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en voert de gemeente geen consequent detailhandelsbeleid.
[appellant sub 1] betoogt verder dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd waarom een supermarkt op deze locatie ruimtelijk inpasbaar is. Hij wijst daarbij op een beleidsvisie waarin staat dat het dorpse karakter van IJsselmuiden moet worden gekoesterd en bewaard.
[appellant sub 1] betoogt dat de supermarkt een aanzuigende werking zal hebben voor autoverkeer, waarvan de bewoners van het centrum veel overlast zullen ondervinden.
Tot slot betwijfelt [appellant sub 1] dat het bestemmingsplan economisch uitvoerbaar is. Inzicht in de financiële voorwaarden van de anterieure overeenkomst is volgens [appellant sub 1] nodig, ook met het oog op mogelijk verleende staatssteun.
10. De raad stelt zich op het standpunt dat de beroepsgronden die [appellant sub 1] aanvoert niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, gelet op het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de afstand tussen de woning van [appellant sub 1] en het plangebied 550 meter bedraagt, en dat [appellant sub 1] vanaf zijn perceel geen zicht heeft op het plangebied. De raad heeft op de zitting toegelicht dat [appellant sub 1] in een uitbreidingswijk van IJsselmuiden woont en zijn woning niet is gelegen langs één van de ontsluitingswegen van en naar het plangebied. Ook bevinden zich in de directe omgeving van de woning van [appellant sub 1] geen supermarkten, aldus de raad.
10.2. [appellant sub 1] voert aan dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat er geen MER gemaakt hoeft te worden. [appellant sub 1] beroept zich in dat verband op artikel 7.2 van de Wet milieubeheer, in samenhang gelezen met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieueffectrapportage. Zoals blijkt uit r.o. 10.82 - 10.87 van de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, strekt de in de voornoemde bepalingen neergelegde verplichting tot het opstellen van een MER tot bescherming van onder meer het belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Gelet op wat hiervoor onder 10.1 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het plangebied geen invloed heeft op het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en de voorziene planologische ontwikkelingen geen gevolgen zullen hebben voor zijn woon- en leefklimaat. De Afdeling is van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestemmingsplan vanwege deze beroepsgrond en ziet af van een inhoudelijke beoordeling hiervan.
10.3. Verder begrijpt de Afdeling het betoog van [appellant sub 1] aldus dat de raad zijns inziens in strijd handelt met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en onvoldoende motiveert waarom hij afwijkt van de beleidsuitgangspunten uit de detailhandelsstructuurvisie.
De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar r.o. 10.24 van de voornoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020, dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede strekt tot bescherming van het belang van een omwonende, dat is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en in verband daarmee het niet onnodig bebouwen van nabij de woning van appellant gelegen gronden in het plangebied, die voorheen grotendeels niet voor bebouwing waren bestemd. Omdat het plangebied niet tot de directe woon- en leefomgeving van [appellant sub 1] behoort, strekt ook deze bepaling niet tot bescherming van zijn belang. Het relativiteitsvereiste staat ook in dit geval in de weg aan vernietiging van het bestemmingsplan vanwege deze beroepsgrond en de Afdeling ziet af van een inhoudelijke beoordeling hiervan.
10.4. Voor zover [appellant sub 1] vreest dat het plan leidt tot overlast voor bewoners van het centrum overweegt de Afdeling onder verwijzing naar r.o. 10.10-10.13 van de voornoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020, het volgende. [appellant sub 1] beroept zich in dit geval op de bescherming van het woon- en leefklimaat van de omwonenden in het plangebied. [appellant sub 1] kan zich echter niet beroepen op de bescherming van de woon- en leefomgeving van anderen. Slechts voor zover de norm van een goede ruimtelijke ordening strekt tot bescherming van zijn eigen belangen kan hij zich hierop beroepen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestemmingsplan vanwege deze beroepsgrond en ziet daarom af van een inhoudelijke beoordeling hiervan.
10.5. [appellant sub 1] heeft ook aangevoerd dat de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onvoldoende is onderbouwd. Een plan moet gelet op artikel 3.1 van de Wro uitvoerbaar zijn. Onder verwijzing naar r.o. 10.31 van de voornoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020 overweegt de Afdeling dat deze bepaling strekt tot de bescherming van het woon- en leefklimaat van een persoon. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld maakt het plangebied geen deel uit van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1]. Ook het verbod op staatssteun zoals neergelegd in artikel 108, derde lid, van het VWEU strekt niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1]. De Afdeling verwijst in dit kader naar r.o. 11.4 van de voornoemde overzichtsuitspraak, waarin is overwogen dat deze bepaling strekt tot de bescherming van de belangen van concurrenten en personen die worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel. Ook in dit geval is de Afdeling van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestemmingsplan vanwege deze beroepsgrond en ziet daarom af van een inhoudelijke beoordeling hiervan.
11. Over de gestelde strijdigheid met de Gebiedsvisie IJsselmuiden overweegt de Afdeling het volgende. In paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting heeft de raad beschreven welke beleidsuitgangspunten uit de Gebiedsvisie IJsselmuiden van belang zijn voor het plangebied, dat in het deelgebied Zandruggen ligt. Als specifieke kwaliteit binnen deze zone zijn onder meer benoemd het informele, dorpse karakter door de kleinschalige maat, schaal en korrel van de bebouwing en de onverwachte groene ruimtes en (groente)tuintjes. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 1] onvoldoende onderbouwd dat de raad in strijd handelt met de beleidsuitgangspunten die in de Gebiedsvisie IJsselmuiden zijn neergelegd. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad in paragraaf 2.2.2. van de plantoelichting erkent dat "het informele, dorpse karakter en de dorpse menging van functies hoog wordt gewaardeerd. De bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het […] winkelcentrum vragen om aandacht". Daarbij wordt de supermarkt als laag en eenvoudig volume ingepast, zo stelt de plantoelichting. [appellant sub 1] heeft niet onderbouwd waarom hij zich niet met deze overwegingen van de raad kan verenigen of waarom deze onjuist zijn. Dat de raad het versterken van de fietsverbinding tussen de Burgemeester van Engelenweg en het Markeresplein als dragende overweging zou hebben betrokken bij de beoordeling van de locatie voor de supermarkt is de Afdeling niet gebleken. Dit doet niets af aan de rechtmatigheid van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Gelet op wat hiervoor onder 4.3 en 7.3 is overwogen, is de conclusie dat de raad het besluit tot het vaststellen van het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb en artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro heeft genomen. Op grond van artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 4.3 en 7.3 het gebrek te herstellen door:
- artikel 3.1 van de planregels zo aan te passen dat de verrichte onderzoeken aansluiten bij de maximale planologische mogelijkheden, ofwel alsnog onderzoeken aan het plan ten grondslag te leggen die de maximale planologische mogelijkheden uit artikel 3.1 van de planregels tot uitgangspunt nemen; en
- artikel 7.3 van de planregels zo aan te passen dat deze niet langer in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.
De raad moet de Afdeling, PLUS en Bouwcombinatie IJsselmuiden schriftelijk meedelen op welke wijze de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken.
13. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht aan PLUS.
14. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Voor zijn beroep is deze uitspraak de einduitspraak en daarmee is voor hem een einde gekomen aan deze procedure.
15. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden aan [appellant sub 1].
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Einduitspraak
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
Tussenuitspraak
II. draagt de raad van de gemeente Kampen op om:
- binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat in rechtsoverweging 4.3, 7.3 en 12 is overwogen de gebreken in het besluit van 28 januari 2021 dat strekt tot vaststelling van het bestemmingsplan "Slenke Es", te herstellen;
- de Afdeling, PLUS en Bouwcombinatie IJsselmuiden de uitkomst mee te delen en het eventuele nieuwe besluit toe te sturen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, mr. dr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. drs. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
780-997