Uitspraak
202103639/1/A3.
Datum uitspraak: 20 juli 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], kantoor houdend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 21 april 2021 in zaak nr. 20/2982 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van de orde van advocaten in het arrondissement Midden-Nederland.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2020 heeft de raad een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2020 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. Hoogendoorn, advocaat te Utrecht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.J. Verduijn, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft de raad op 18 november 2019 verzocht om de volgende informatie openbaar te maken:
a. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden, waaronder, maar niet uitsluitend, de correspondentie tussen [partij A] en de leden van de raad aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
b. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden van alle (telefoon)gesprekken tussen [partij A] en leden van de raad, aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
c. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden van alle (telefoon)gesprekken tussen [partij A] en [partij B] en/of [partij C] aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
d. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden van alle (telefoon)gesprekken tussen de leden van de raad en [partij B] en/of [partij C] aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
e. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden, waaronder, maar niet uitsluitend, de correspondentie tussen [partij A] en/of de leden van de raad en/of medewerkers van het Ordebureau en de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR), waaronder, maar niet uitsluitend, met [partij D] en/of andere medewerkers van de RvR aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
f. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities van de afgelopen zes maanden, waaronder, maar niet uitsluitend, de correspondentie tussen [partij A] en/of de leden van de raad, en/of medewerkers van het Ordebureau en [partij E] en/of andere medewerkers van het [kantoor] te Amsterdam aangaande [appellant] en/of zijn kantoor;
g. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities waaruit blijkt hoeveel beëdigingsverzoeken de laatste vijf jaar, zonder eerst in een raadsvergadering van de raad te zijn besproken, zijn goedgekeurd;
h. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities waaruit blijkt hoeveel beëdigingsverzoeken de laatste vijf jaar wel eerst in een raadsvergadering van de raad zijn besproken, waarna ze zijn goedgekeurd;
i. Overzichten/informatie/bescheiden/verslagen/notities waaruit blijkt hoeveel beëdigingsverzoeken de laatste vijf jaar eerst in een raadsvergadering van de raad zijn besproken, waarna ze zijn afgekeurd en waarom dat zo is.
2. [appellant] heeft deze informatie gevraagd omdat de raad een door zijn kantoor ingediend beëdigingsverzoek heeft laten onderzoeken. De raad deed dit volgens [appellant] omdat een voormalig kantoorgenoot van hem drie keer te vroeg een toevoeging heeft gedeclareerd.
3. [appellant] en de raad verschillen van mening over de vraag of de opgevraagde informatie onder de Wob of de Advocatenwet valt. De raad is van mening dat hij de opgevraagde informatie onder zich heeft uit hoofde van het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten en de tuchtrechtspraak en dat uit vaste jurisprudentie volgt dat de Wob daarop niet van toepassing is. Volgens [appellant] valt de opgevraagde informatie niet, of niet geheel, onder de Advocatenwet.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet naar vaste rechtspraak van de Afdeling betrekking heeft op het in de Advocatenwet geregelde toezicht, dat meer omvat dan alleen tuchtrechtelijke regels. De verzoeken tot inschrijving en beëdiging als advocaat en het verzoek tot goedkeuring stage en patroon vallen daar ook onder. De Wob is dus niet op de opgevraagde informatie van toepassing. De rechtbank heeft het beroep daarom ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgevraagde informatie niet onder de Advocatenwet valt. Voor zover het gaat om de onderdelen a tot en met f van het Wob-verzoek voert hij aan dat ten tijde van het Wob-verzoek geen sprake was van een tuchtrechtelijk onderzoek of een tuchtrechtelijke procedure ten aanzien van [appellant] of zijn kantoor. Voor zover het gaat om de onderdelen g, h en i voert hij aan dat het gaat om informatie met betrekking tot beëdigingsverzoeken en dus niet om informatie die valt onder het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten of het tuchtrecht.
Het toetsingskader
6. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:186), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval als de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Zoals de Afdeling eveneens in de hiervoor genoemde uitspraak heeft overwogen, is het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen van dien aard, dat het moet worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter. Openbaarmaking van documenten die daarop betrekking hebben via de Wob is daarmee niet verenigbaar.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:715, zijn in beginsel alleen de onherroepelijke zware tuchtrechtelijke maatregelen over een advocaat, te weten schorsing in de uitoefening van de praktijk voor maximaal een jaar en de schrapping van het tableau, voor een ieder openbaar, zo volgt uit de artikelen 8a, tweede lid, en 8b van de Advocatenwet. De wetgever heeft "voorzien in een gedifferentieerd openbaarmakingregime. Hiermee wordt bereikt dat de openbaarmaking van persoonsgegevens van advocaten niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen van derden en een zuiverende werking binnen de beroepsgroep." De wetgever heeft het disproportioneel geacht om de lichtere tuchtrechtelijke maatregelen voor eenieder openbaar te maken (Kamerstukken II 2010/11, 32 382, nr. 8, p. 7 en 9). Indien dossiers op basis waarvan al dan niet een tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd onder de Wob zouden vallen, zou afbreuk worden gedaan aan de Advocatenwet. Daarin heeft de wetgever namelijk de belangen die bij openbaarmaking zijn gediend en het belang van de advocaat bij geheimhouding uitdrukkelijk tegen elkaar afgewogen.
De beoordeling van het hoger beroep
7. Voor de opgevraagde informatie onder de onderdelen a tot en met f van het Wob-verzoek geldt dat ten tijde van het besluit van 3 juli 2020 twee tuchtrechtelijke procedures liepen. De ene procedure is aanhangig gemaakt door [appellant]. De andere procedure is aanhangig gemaakt door de deken. Het tuchtrechtelijke onderzoek dat hieraan voorafgegaan is, was al begonnen toen [appellant] het Wob-verzoek indiende. Ook los van deze tuchtrechtelijke procedures maakt de gevraagde correspondentie over [appellant] en zijn kantoor deel uit van het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten. De opgevraagde informatie onder de onderdelen a tot en met f van het Wob-verzoek valt daarom onder de openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de Wob hierop niet van toepassing is.
In zoverre slaagt het betoog niet.
8. Voor de door [appellant] opgevraagde informatie onder de onderdelen g, h en i van het Wob-verzoek geldt dat de opgevraagde informatie met name ziet op aantallen beëdigingsverzoeken en niet zozeer op gegevens van individuele advocaten. Zoals volgt uit overweging 6, is de bijzondere openbaarmakingsregeling in de Advocatenwet beperkt in het belang van de bescherming van de betrokken advocaten. Om die reden heeft de wetgever ervoor gezorgd dat openbaarmaking van persoonsgegevens van advocaten niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen van derden en een zuiverende werking binnen de beroepsgroep. Openbaarmaking van de door [appellant] opgevraagde informatie onder de onderdelen g, h en i van het Wob-verzoek heeft echter geen gevolgen voor individuele advocaten. De informatie ziet namelijk met name op aantallen beëdigingsverzoeken en niet op het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen. Daarom valt die informatie, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet, maar onder de Wob.
In zoverre slaagt het betoog.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de raad van 3 juli 2020 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 3, vijfde lid, van de Wob worden vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen de afwijzing van de onderdelen g, h en i van het Wob-verzoek ongegrond is verklaard.
10. De raad dient voor die onderdelen van het Wob-verzoek een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 april 2021 in zaak nr. 20/2982;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de orde van advocaten in het arrondissement Midden-Nederland van 3 juli 2020, kenmerk FH/SD, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen de afwijzing van de onderdelen g, h en i van het verzoek om informatie ongegrond is verklaard;
V. draagt de raad van de orde van advocaten in het arrondissement Midden-Nederland op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de raad van de orde van advocaten in het arrondissement Midden-Nederland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de raad van de orde van advocaten in het arrondissement Midden-Nederland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Wissels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Herweijer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
640-1000