Uitspraak
202003164/1/R2.
Datum uitspraak: 24 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Groene Ster Duurzaam!, gevestigd te Leeuwarden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 14 april 2020 in zaak nr. 19/245 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluiten van 12 en 13 juni 2018 heeft het college een aantal door de stichting gedane verzoeken om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) die gaan over het gebied "De Groene Ster" in Leeuwarden, afgewezen en één van de verzoeken doorgezonden aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden.
Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college het bezwaarschrift van de stichting, voor zover gericht tegen het besluit van 12 juni 2018 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Verder heeft het college het bezwaarschrift van de stichting, voor zover gericht tegen het besluit van 13 juni 2018, gegrond verklaard, dit besluit herroepen en het verzoek om handhaving afgewezen.
Bij uitspraak van 14 april 2020 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit van 4 december 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. drs. Th.C. van Gelder, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter en drs. F. Wagenaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, vertegenwoordigd door mr. A.F. Mentink-Klink en J. Broersma, als partij gehoord.
Overwegingen
1. De stichting heeft bij brieven van 26 maart, 5 april, 6 april, 7 april. 8 april en 9 april 2018 verzocht om (preventieve) handhaving in verband met (toekomstige) overtredingen van de Wnb in het natuurgebied "De Groene Ster" nabij Leeuwarden. Deze gestelde en gevreesde overtredingen hebben voor een aanzienlijk deel een relatie met een aantal in 2018 te organiseren festivals in "De Groene Ster" (waaronder de jaarlijks terugkerende festivals "Promised Land", "Welcome to the Village" en "Psy-Fi" en een extra festival "Conference of the Birds") en beogen voor het overige om de gevolgen van het reguliere gebruik van het recreatiegebied te beperken. De handhavingsverzoeken hebben, samengevat, betrekking op het instellen en het handhaven van de volgende verboden:
- maaiverboden in verschillende gebiedsdelen;
- verbod tot het (intensief) betreden van bepaalde gebiedsdelen;
- rooi-, snoei- en maaiverbod voor de laagvegetatie in alle bosschages, boscomplexen en houtopstanden in het gebied;
- verbod tot het betreden van bepaalde gebiedsdelen.
Deze verboden hebben ten doel om verschillende diersoorten (de waterspitsmuis, de Noordse woelmuis, de heikikker, de rugstreeppad; broedvogels, vleermuizen, roofvogels, uilen, amfibieën en kleine zoogdieren) te beschermen en daarnaast verstoring van de roekenkolonie te voorkomen. Daarmee wordt in de ogen van de stichting overtreding van een aantal verboden uit hoofdstuk drie van de Wnb voorkomen en voldaan aan de zorgplicht die in artikel 1.11, eerste lid, van de Wnb staat.
Verder is verzocht om:
- de gemeente Leeuwarden te verplichten ter bescherming van de natuurwaarden om toegangsborden met daarop aanwijzingen voor bezoekers te (her)plaatsen;
- geen verklaring van geen bedenkingen af te geven voor omgevingsvergunningen voor festivals;
- de gemeente Leeuwarden op te dragen - ter bescherming van de vleermuispopulaties en van de natuurvoorwaarde ‘duisternis’ - het gemeentelijk verbod om tussen zonsondergang en zonsopgang in het gebied te verblijven en het verbod om de bosschages en boscomplexen in het gebied te betreden, stringent te handhaven.
2. Deze verzoeken zijn door het college afgewezen. Het college heeft zich voor de besluitvorming onder meer gebaseerd op het rapport "Ecologische beoordeling van vier meerdaagse evenementen in 2018 in de Groene Ster te Leeuwarden" van 9 mei 2018 door Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek B.V. (hierna: rapport A&W 2456), waarin ook een aantal voorwaarden staan die ook in de vergunning voor de festivals zijn opgenomen.
Tegen deze afwijzing heeft de stichting beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft vastgesteld dat de ingediende handhavingsverzoeken betrekking hebben op een divers aantal activiteiten die gaan over verschillende soorten overtredingen van de bepalingen voor de soortenbescherming in de Wnb. De rechtbank heeft deze aspecten in vijf onderdelen ingedeeld en achtereenvolgens behandeld:
- het intensieve gebruik van "De Groene Ster";
- het reguliere gebruik en de inrichting van "De Groene Ster";
- het onderzoek naar de vleermuizen;
- de roekenkolonie;
- ontbrekende analyse overige diersoorten.
De Afdeling constateert dat, met uitzondering van het aspect over het reguliere gebruik, de klachten allemaal gaan over (toekomstige) overtredingen in verband met het intensieve gebruik van het gebied bij festivals. De Afdeling zal de hoger beroepsgronden dan ook aan de hand van deze twee activiteiten behandelen, om te beginnen de klachten in verband met festivals.
3. De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
Intensief gebruik bij festivals
4. Over het intensieve gebruik van "De Groene Ster" heeft de stichting de vrees geuit dat door de festivals overtredingen zullen plaatsvinden van de verboden om nesten, voortplantingsplaatsen en rustplaatsen van vogels en in het wild levende dieren te vernielen of te beschadigen en individuele dieren te verstoren.
De rechtbank heeft geconcludeerd dat enerzijds toezichthouders van de gemeente - in het verleden - voorafgaand, tijdens en na de festivals schouwen hebben uitgevoerd, waarbij erop is toegezien dat de voorschriften van de verleende omgevingsvergunningen en de bepalingen van de Wnb, waaronder de op de organisatoren van de festivals rustende zorgplicht, werden nageleefd. Tijdens die schouwen is niet gebleken van een overtreding of een klaarblijkelijke dreiging van een overtreding van de aan de verleende omgevingsvergunningen verbonden voorschriften of bepalingen van de Wnb. Voor zover toekomstige activiteiten wellicht kunnen leiden tot verstoring van beschermde diersoorten, kunnen die activiteiten worden gereguleerd door het verbinden van voorschriften aan de te verlenen omgevingsvergunningen ten behoeve van het organiseren van de festivals. Evenmin is gebleken dat onderzoek naar specifiek door de stichting genoemde soorten achterwege is gebleven, dan wel dat het onderzoek dusdanige onjuistheden of leemten vertoont dat dit tijdens de festivals zou leiden of heeft geleid tot overtredingen van de Wnb, zo heeft de rechtbank overwogen.
Het college heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht afgezien van opleggen van een last onder dwangsom als bedoeld door de stichting.
4.1. De stichting betoogt dat het rapport A&W 2456, dat in de procedures is gebruikt om te concluderen dat de festivals geen overtredingen teweeg zullen brengen van de Wnb, onjuistheden bevat en onvolledig is.
Daarnaast betoogt de stichting dat zij uitgebreid heeft onderbouwd in haar rapport "Leeuwarden en haar "Cultuur" SLOPEN de natuur" dat bij eerdere festivals overtredingen van vergunningvoorschriften en schendingen van de bepalingen van de Wnb hebben plaatsgevonden. Daardoor is duidelijk dat bij de festivals die zijn gehouden en zullen worden gehouden in het gebied overtredingen plaatsvinden en dat overtredingen klaarblijkelijk dreigen. Vervolgens is onder meer uit rapportages van de toezichthouder gebleken dat in verboden gebieden is gemaaid.
4.2. De Afdeling is van oordeel dat, voor zover de handhavingsverzoeken betrekking hebben op toekomstige festivals in "De Groene Ster", het belang van de stichting bij bespreking van deze hoger beroepsgronden is komen te vervallen. De Afdeling zal deze gronden dan ook niet bespreken. Een eventuele vernietiging van de weigering om preventief handhavend op te treden tegen festivals in 2018 kan niet bijdragen aan het doel dat de stichting heeft met het verzoek om preventief handhavend op te treden. Weliswaar was voor een groot deel sprake van terugkerende festivals, in welk verband een oordeel dienstig kan zijn met het oog op toekomstige edities, maar er zijn een aantal omstandigheden die maken dat dat in dit geval niet zo is.
De festivals waar het verzoek over gaat, hebben inmiddels bijna vier jaar geleden plaatsgevonden. In deze vier jaar hebben festivals gedeeltelijk wel en gedeeltelijk geen doorgang gevonden; onder meer vanwege de coronapandemie. Daarbij is het reguliere gebruik van het gebied ook doorgegaan en mogelijk gewijzigd, eveneens in verband met corona. Dit alles heeft gevolgen gehad voor populaties van dieren in het gebied die beschermd worden op grond van de Wnb. Dit betekent dat de gegevens over beschermde diersoorten die relevant zijn voor een oordeel over eventueel handhavend optreden in de toekomst inmiddels verouderd zijn, zodat een oordeel gebaseerd op die gegevens niet meer dienstig kan zijn voor toekomstige festivals.
Daarnaast is als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 6 juli 2022, ECLI:NL:RBNNE:2021:2790, het festival Welcome to the Village 2021 niet doorgegaan. Inmiddels is gebleken dat dit festival in de toekomst niet meer in "De Groene Ster" zal plaatsvinden. Uit wat op de zitting is besproken, is gebleken dat dit jaar alleen voorzien wordt om het festival Psy-fy door te laten gaan in dit gebied, maar nu in september, in plaats van augustus, met andere gevolgen voor soorten in dit gebied dan waar eerder vanuit was gegaan. Ook hierom zijn de beschikbare gegevens over beschermde diersoorten niet meer relevant voor een oordeel over eventueel handhavend optreden in de toekomst.
Ter zitting heeft de stichting betoogd dat het niettemin van belang is om aan een omgevingsvergunning en mogelijk een ontheffing voor te houden festivals een preventieve last onder dwangsom te verbinden, zodat niet pas achteraf kan worden opgetreden als is geconstateerd dat de voorschriften in de vergunning worden overtreden. Het stelsel van de vergunningverlening leent zich er naar het oordeel van de Afdeling echter niet voor om een last onder dwangsom te verbinden aan een dergelijke toestemming. Voor zover het nodig is om voorwaarden aan toestemmingen te verbinden, dienen die aan de toestemming te worden verbonden en vormen die voorschriften de grondslag voor handhavend optreden. Voor zover de stichting heeft gesteld dat het systeem daardoor een gat in de handhaving laat vallen, wijst de Afdeling erop dat het college wel degelijk aan één van de festivals een last onder dwangsom heeft opgelegd. Dit staat nog los van de vraag of de stichting een belang in deze procedure kan ontlenen aan deze louter principiële vraag. Weliswaar stelt de stichting dat die last in geen verhouding stond tot het doel dat daarmee moest worden bereikt, maar de beoordeling daarvan dient plaats te hebben in het kader van die last en niet in het kader van het verzoek om handhavend op te treden dat in deze procedure aan de orde is.
Regulier gebruik en maaiwerkzaamheden
5. Over de vrees van de stichting dat het reguliere gebruik en de maaiwerkzaamheden binnen het gebied zullen leiden tot herhaalde en nieuwe overtredingen van bepalingen in de Wnb kunnen drie activiteiten worden onderscheiden.
Ten eerste speelt de vrees van de stichting dat (veel) individuele bezoekers buiten paden, zandstranden en de intensief gemaaide weides/grasstroken treden en in de avonden het gebied betreden en verlichten, waardoor verschillende beschermde diersoorten worden verstoord en gedood. Hierover heeft de rechtbank geoordeeld dat preventief handhavend optreden niet kan, aangezien op voorhand onbekend is welke individuele bezoeker van "De Groene Ster" een overtreding van een verbod in de Wnb zal begaan.
Ten tweede de hiermee samenhangende stelling van de stichting dat het college van burgemeester en wethouders ten onrechte deze overtredingen door bezoekers niet voorkomt, bijvoorbeeld door het plaatsen van gebods- en verbodsborden in het gebied. Hierover heeft de rechtbank geoordeeld dat geen bepaling in de Wnb als grondslag kan dienen voor een opdracht aan het college van burgemeester en wethouders in het kader van de voorgestane inrichting van "De Groene Ster". Naar het oordeel van de rechtbank kan de door de stichting ingeroepen zorgplichtbepaling in artikel 1.11 van de Wnb, niet als grondslag dienen voor de door de stichting voorgestane last onder dwangsom, aangezien er sprake is van een te ver verwijderd verband tussen de zorgplicht en een (gevreesde) overtreding van de bepalingen in hoofdstuk 3 van de Wnb.
Ten derde de vrees dat het maaien en ander beheer van delen van het gebied leidt tot verstoren en doden van beschermde soorten in het gebied. Hierover heeft de rechtbank geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat er op voorhand sprake is dat dit met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal leiden tot overtredingen van de Wnb. Het enkele feit dat, zoals het college van burgemeester en wethouders heeft erkend, als gevolg van een fout in strijd met de daarvoor geldende Leidraad gedragscode is gemaaid in "De Groene Ster", leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat klaarblijkelijk gevaar dreigt van toekomstige overtredingen van de bepalingen van de Wnb, dan wel de vrees voor herhaling hiervan.
Bij al deze activiteiten gaat het om gestelde overtredingen van de artikel 3.1, tweede en vierde lid, en 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb.
6. Voor de eerste twee activiteiten erkent de stichting allereerst dat het niet mogelijk is om een preventieve last op te leggen aan individuen die mogelijk bepalingen over het soortenbeschermingsrecht in hoofdstuk 3 van de Wnb overtreden. Ter zitting heeft de stichting de hoger beroepsgrond die hierover gaat ingetrokken.
Dit neemt echter niet weg dat het volgens de stichting van groot belang is om van de beheerder van het terrein, de gemeente, te verwachten dat deze maatregelen neemt om overtredingen te voorkomen. Een handhavingsactie door het college, bijvoorbeeld door de gemeente op te dragen om borden te plaatsen, kan voorkomen dat het publiek in de toekomst bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Wnb zal overtreden of dat overtredingen worden herhaald. Door geen activiteiten in deze sfeer te ontplooien handelt de gemeente ook in strijd met de zorgplicht die op hem rust, zoals geformuleerd in artikel 1.11 van de Wnb.
Het is volgens de stichting evident dat bezoekers regelmatig overtredingen plegen; het gaat, anders dan de rechtbank stelt, niet uitsluitend om toekomstige overtredingen. Niet alleen heeft de stichting in dit verband fotomateriaal overgelegd, hij heeft erop gewezen dat ook de STAB, die advies heeft uitgebracht aan de rechtbank, heeft geconstateerd dat de aanwezigheid van bezoekers leidt tot de dood van beschermde soorten.
Anders dan de rechtbank oordeelt, biedt volgens de stichting artikel 1.11 van de Wnb wel een grondslag voor handhavend optreden en is er niet een te ver verwijderd verband. Bovendien biedt de Wnb in hoofdstuk 3 ook een grondslag voor handhavend optreden. De stichting wijst verder op de mogelijkheid om handhavend op te treden op grond van overtredingen van bepalingen in het bestemmingsplan. Daarnaast wijst zij erop dat gebieden die deel uitmaken van het natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN) kunnen worden afgeschermd voor betreding.
6.1. De Afdeling stelt vast dat het de stichting gaat om het voorkomen van overtredingen van hoofdstuk 3 van de Wnb zoals hiervoor onder 5 genoemd. Enerzijds gaat het hierbij om de vrees voor herhalingen van overtredingen uit het verleden, onder meer tijdens nachtelijk bezoek van het publiek of doordat publiek buiten de paden treedt. Anderzijds gaat het de stichting erom dat ook voor zover overtredingen niet in het verleden plaatsvonden, klaarblijkelijk wel gevaar dreigt dat deze zullen plaatsvinden, zodat in dat geval preventief handhavend opgetreden had moeten worden.
6.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat klaarblijkelijk gevaar dreigt dat overtredingen van hoofdstuk 3 van de Wnb zullen plaatsvinden als de gemeente als beheerder van het gebied geen additionele maatregelen neemt om deze te voorkomen. De rechtbank kon zich voor dit oordeel baseren op het deskundigenrapport van de STAB waarin staat dat er geen bewijs is van frequente betreding in de reguliere situatie buiten de paden, zandstranden en de intensief gemaaide gedeelten van het gebied. Dit geldt ook voor nachtelijk verblijf en het gebruik van verlichting waar kwetsbare soorten last van zouden kunnen hebben. Weliswaar kan niet worden uitgesloten dat overtredingen van hoofdstuk 3 van de Wnb door individuele bezoekers van het gebied plaatsvinden, maar dit betekent niet dat deze mogelijkheid het college aanleiding had moeten geven een last onder dwangsom op te leggen aan de gemeente als gebiedsbeheerder.
Hoewel de rechtbank in dit verband niet is ingegaan op de vraag of gevreesd moet worden voor herhaling van overtredingen, volgt uit het voorgaande dat het college er op grond van de gegevens die beschikbaar waren en door de STAB zijn beschreven niet vanuit hoefde te gaan dat overtredingen plaatsvonden en dat gevaar van herhaling van die overtredingen voor de hand zou liggen.
Voor zover de stichting stelt dat artikel 1.11 van de Wnb er toe noopt in een kwetsbaar gebied als dit desondanks preventief handhavend op te treden, dan wel handhavend op te treden ter voorkoming van herhaling, volgt de Afdeling dit betoog niet. Nog los van de vraag of de zorgplicht op zichzelf een grondslag kan vormen voor handhavend optreden in de door de stichting bedoelde zin, strekt dit artikel niet zo ver om in een geval als dit, waar al geconcludeerd is dat geen aanleiding is voor preventief handhavend optreden, dan wel handhavend optreden om herhaling te voorkomen, desondanks een last op te laten leggen. Dat zou namelijk betekenen dat handhavend optreden op deze grondslag in alle gevallen en los van de omstandigheden zou kunnen plaatsvinden, terwijl het stelsel van handhaving in de Awb en de Wnb er op is gericht om een passende reactie te bieden op concrete (dreigende of herhalende) overtredingen.
Voor zover de stichting tot slot heeft gewezen op de mogelijkheden die het bestemmingsplan en de aanwijzing als NNN bieden om handhavend op te treden, overweegt de Afdeling dat die niet aan de orde zijn in deze procedure.
Het betoog slaagt niet.
7. Over het maaien, de derde bestreden reguliere activiteit in het gebied, betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte de maairichtlijn die in januari 2019 door de gemeenteraad is goedgekeurd, heeft betrokken bij de beoordeling van de weigering om handhavend op te treden op 12 juni 2018. Daarnaast stelt de stichting dat de gemeente zich niet houdt aan de natuurkalender die in de Leidraad is opgenomen. Aan de hand van fotomateriaal is gebleken dat het maaien plaatsvindt buiten de daarvoor aangewezen seizoenen en op bredere stroken dan wat is toegestaan, waarbij verbodsbepalingen uit hoofdstuk 3 van de Wnb zijn overtreden. Hiermee staat volgens de stichting vast dat het maaibeleid niet wordt gerespecteerd, zodat gevaar voor overtreding klaarblijkelijk blijkt.
7.1. Uit artikel 3.31, eerste lid, van de Wnb volgt dat de enkele omstandigheid dat een handeling is beschreven in een goedgekeurde gedragscode met zich brengt dat de verbodsbepalingen van artikel 3.1, 3.5 en 3.10 niet van toepassing zijn als handelingen aantoonbaar met inachtneming van die gedragscode worden verricht. Dat geldt dus ongeacht met welke soorten en met welke verbodsbepalingen bij het opstellen van de gedragscode rekening is gehouden, ongeacht hoe de in de gedragscode opgenomen werkwijze in de praktijk uitpakt en ongeacht of door de handelingen de verbodsbepalingen van artikel 3.1, 3.5 en 3.10 worden overtreden.
Van een overtreding kan dan slechts sprake zijn als dergelijke werkzaamheden plaatsvinden terwijl niet aantoonbaar gehandeld wordt met inachtneming van de goedgekeurde gedragscode (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853, onder 7.3.
7.2. De Gedragscode Bestendig beheer en onderhoud groenvoorzieningen van Vereniging Stadswerk Nederland en VHG, is bij besluit van 29 oktober 2014 goedgekeurd door de staatssecretaris van economische zaken. Dit is de opvolger van de in 2007 goedgekeurde eerste versie.
Op 22 januari 2019 is de "Leidraad bestendig beheer en onderhoud Gemeente Leeuwarden 2018" (hierna: de Leidraad 2018) vastgesteld door de gemeente. Daarvoor werd gewerkt volgens de "Leidraad gedragscode gemeentelijke groenvoorziening" uit 2009 (hierna: de Leidraad 2009). Niet in geschil is dat deze gemeentelijke leidraden de concretisering vormen van de goedgekeurde gedragscodes.
Dit betekent dat het reguliere maaibeheer dat aantoonbaar volgens deze leidraden is uitgevoerd, valt onder het regime van artikel 3.31 van de Wnb. Dat in enig stadium van de procedure de STAB bij de analyse van de verzoeken om handhaving heeft gekeken naar de Leidraad 2018 en niet naar de Leidraad 2009, maakt voor de vraag of de verbodsbepalingen in de Wnb van toepassing zijn op het reguliere maaibeleid dus niet uit. Voor zover de verzoeken om handhavend optreden gaan om toekomstige overtredingen is de Leidraad 2018 van belang.
Het betoog van de stichting dat de rechtbank bij de beoordeling van de beroepsgronden ten onrechte rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat regulier maaibeheer volgens een gedragscode als bedoeld in artikel 3.31 van de Wnb plaatsvindt, slaagt daarmee niet.
7.3. De stichting heeft verder aangevoerd dat incidenten hebben plaatsgevonden waarbij het regulier maaibeheer niet is toegepast zodat in die gevallen wel overtredingen hebben plaatsgevonden.
Gebleken is dat een aantal door de Stichting genoemde gebeurtenissen geen verband houden met het reguliere maaibeheer, maar verband houden met de festivals. Daarvoor verwijst de Afdeling naar de overweging onder 4.2.
Voor zover het college van burgemeester en wethouders heeft erkend dat als gevolg van een fout in strijd met de Leidraad gedragscode is gemaaid in "De Groene Ster", is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank hieraan niet de conclusie hoefde te verbinden dat het college bij de beoordeling van het verzoek om handhaving had moeten concluderen dat klaarblijkelijk gevaar dreigde van toekomstige overtredingen van de bepalingen van de Wnb, dan wel gevreesd moest worden voor herhaalde overtredingen. Het college was dan ook niet gehouden hierom een preventieve last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met EU-recht
8. De stichting stelt dat deze procedure laat zien dat er voor beschermde soorten geen doeltreffende bescherming in rechte bestaat, wat in strijd is met Europese regelgeving, zoals neergelegd in de Habitatrichtlijn.
In de eerste plaats wijst de stichting erop dat in een voorlopige-voorzieningsprocedure de belangenafweging in de praktijk in het voordeel van de economische belangen van festivalorganisaties uitvalt en dat onvoldoende tijd wordt benut om de STAB in de gelegenheid te stellen om een gedegen advies uit te brengen. Vervolgens blijft een bodemprocedure achterwege, omdat er geen procesbelang meer is.
In de tweede plaats blijkt dit volgens de stichting uit het oordeel van de rechtbank dat de zorgplicht geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen een terreinbeheerder. Zij verwijzen naar de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 november 2016 (ECLI:EU:C:2016:838; LZ tegen OT), onder 49, 50 en 54 en naar de uitspraak van het Hof van 14 april 2018 (ECLI:EU:C:2018:255; commissie versus Polen betreffende het Bialowieza woud).
8.1. Voor zover de stichting stelt dat het Nederlandse recht geen doeltreffende rechtsbescherming biedt bij het voorkomen van overtredingen van de Wnb, en daarmee de Habitatrichtlijn niet juist is geïmplementeerd, overweegt de Afdeling als volgt.
De vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn - in dit geval de Habitatrichtlijn - kan alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2543). Voor zover in deze zaak van belang, is de richtlijn omgezet in hoofdstuk 3 van de Wnb. Dit hoofdstuk bevat voor die soorten die worden beschermd op grond van de Habitatrichtlijn verbodsbepalingen die de grondslag bieden voor handhavend optreden. Daarnaast bevat artikel 1.11 van de Wnb een zorgplicht die dient als vangnetbepaling. Gesteld noch gebleken is dat de implementatie van de richtlijn in dit hoofdstuk onjuist of onvolledig is. Op grond van hoofdstuk 7, gelezen in samenhang met de bepalingen uit hoofdstuk 5 van de Awb van de Wnb kan het bevoegd gezag namelijk ook daadwerkelijk handhavend optreden.
8.2. Over de vraag of de daadwerkelijke toepassing van de richtlijn is verzekerd, overweegt de Afdeling als volgt. In verband met de festivals zijn vooraf ecologische onderzoeken uitgevoerd en beoordeeld door het bevoegd gezag. Ook hebben controleurs daadwerkelijk ter plaatse toezicht gehouden. De conclusies hiervan waren dat in een aantal gevallen geen overtredingen hebben plaatsgevonden. Rondom één festival is een overtreding geconstateerd en in verband daarmee is ook daadwerkelijk handhavend opgetreden. Dat de stichting het niet eens is met de uitkomst van deze controle- en handhavingsacties en de onderzoeken onvolledig vindt, maakt niet dat de richtlijn daarom niet volledig wordt toegepast. In dit verband wijst de Afdeling ook op het deskundigenrapport dat de STAB heeft opgesteld voor de rechtbank en de reactie van de STAB op de opmerkingen van de stichting, waaruit volgt dat niet van (verdere) overtredingen van de verbodsbepalingen die aan de orde zijn is gebleken.
In verband met de gestelde overtredingen in verband met reguliere bezoekers en de rol die de zorgplichtbepaling in artikel 1.11 van de Wnb hierbij volgens de stichting moet spelen bij de daadwerkelijke toepassing van de richtlijn overweegt de Afdeling als volgt. Zoals onder 6.2, mede onder verwijzing naar artikel 1.11 van de Wnb, is overwogen, wordt de stichting niet gevolgd in het standpunt dat in de praktijk sprake is van overtredingen door reguliere bezoekers in het gebied die de gemeente als toezichthouder hadden moeten nopen andere of meer maatregelen in het gebied te nemen dan nu het geval is.
De Afdeling concludeert dat niet is gebleken dat de daadwerkelijke toepassing van de richtlijn niet is verzekerd.
8.3. Gelet op het voorgaande komt de stichting geen rechtstreeks beroep op de richtlijn toe. De Afdeling zal dan ook niet inhoudelijk ingaan op de beroepsgronden hierover. Voor zover het betoog gericht is op overtredingen van de Wnb wijst de Afdeling naar haar overwegingen onder 4 tot en met 7.3.
Conclusie en slot
9. Het hoger beroep is ongegrond.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Scheele
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
723
Bijlage
Wet Natuurbescherming
Artikel 1.11:
1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:
a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.
3. Het eerste lid is niet van toepassing op handelen of nalaten in overeenstemming met het bij of krachtens deze wet of de Visserijwet 1963 bepaalde.
Artikel 3.1:
(…)
2. Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen. (…)
4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen. (…)
Artikel 3.5:
(…)
2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren. (…)
4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen. (…)
Artikel 3.10:
Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
(…)
b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, (…)
Artikel 3.31:
1. De verboden, bedoeld in de artikelen 3.1,3.2, zesde lid, 3.5,3.6 tweede lid, of 3.10, en de krachtens artikel 3.7 7, eerste lid, geldende verplichting tot melding, zijn niet van toepassing op handelingen die zijn beschreven in en aantoonbaar worden uitgevoerd overeenkomstig een door Onze Minister goedgekeurde gedragscode en die plaatsvinden in het kader van: a. een bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer; b. een bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of de bosbouw; c. een bestendig gebruik, of d. ruimtelijke ontwikkeling of inrichting. (…)