Uitspraak
202101497/1/R3.
Datum uitspraak: 31 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Oldambt (hierna: het college),
2. Coöperatie Dichtbij u.a. (hierna: Coöperatie Dichtbij), gevestigd te Groningen, en Stichting Christelijke Hulpverlening Oost-Groningen (hierna: CHOG), gevestigd te Winschoten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 januari 2021 in zaken nrs. 20/3716 en 20/3717 in het geding tussen:
Coöperatie Dichtbij en CHOG
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2020 heeft het college CHOG, onder oplegging van een dwangsom van € 3.000,00 per week of deel van de week tot een maximum van € 18.000,00, gelast het strijdig gebruik van het pand op het perceel Garst 126 te Winschoten (hierna: het perceel) te beëindigen.
Bij besluit van 30 november 2020 heeft het college het door Coöperatie Dichtbij daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het door CHOG daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 januari 2021 heeft de rechtbank het door Coöperatie Dichtbij daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door CHOG daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Coöperatie Dichtbij en CHOG hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Coöperatie Dichtbij en CHOG en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2022, waar het college, vertegenwoordigd door J.H. Samberg, Coöperatie Dichtbij en CHOG, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Coöperatie Dichtbij levert zorg in de vorm van beschermd wonen in de gemeente Oldambt in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo). Coöperatie Dichtbij heeft een overeenkomst gesloten met de gemeente Groningen op grond waarvan deze zorg wordt geleverd. CHOG is lid van Coöperatie Dichtbij en is belast met de uitvoering van het beschermd wonen. Dit doet CHOG ook in het pand op het perceel. CHOG is huurder van het pand op het perceel en de bewoners verblijven in het pand op grond van drie verschillende soorten zorgovereenkomsten.
Tijdens een controle op 11 maart 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Oldambt geconstateerd dat het pand op het perceel op dat moment werd verbouwd ten behoeve van begeleid wonen voor zeven personen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 30 juli 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan CHOG om het, volgens het college strijdige gebruik van het pand, te beëindigen. Het daartegen gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 30 november 2020 niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is ingediend door Coöperatie Dichtbij en ongegrond verklaard, voor zover het is ingediend door CHOG. Daartegen hebben Coöperatie Dichtbij en CHOG beroep ingesteld bij de rechtbank.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep, voor zover dat is ingediend door Coöperatie Dichtbij, ongegrond verklaard en het beroep, voor zover dat is ingediend door CHOG, gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 30 november 2020 vernietigd en het besluit van 30 juli 2020 herroepen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat geen sprake is van overtreding van de gebruiksregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Winschoten-Zuid". Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat tussen partijen niet in geschil is dat de woning op het perceel bestemd is voor de huisvesting van een huishouden en dat de bewoning plaatsvindt op vrijwillige basis en geen deel uitmaakt van een verplicht begeleidings- of behandeltraject. Verder heeft de rechtbank daarbij betrokken dat er op een dag maximaal één begeleider gedurende tweemaal twee uur aanwezig is voor de begeleiding van de in de woning aanwezige personen. Dit brengt volgens de rechtbank met zich dat de in de woning op het perceel aanwezige personen niet afhankelijk zijn van voortdurende zorg. Daarnaast heeft de rechtbank hierbij betrokken dat door het college niet aannemelijk is gemaakt dat de gemeenschappelijke ruimte in de woning op het perceel bedoeld is voor professionele dagbesteding. Uit de rapportage van de toezichthouder en de dossierstukken volgt volgens de rechtbank niet dat er in dit geval geen sprake is van bestendige bewoning van voormelde woning door de bewoners en dat geen zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners bestaat. De enkele stelling van het college dat de zorgindicatie van de personen ingevolge de Wmo een tijdelijk karakter heeft en dat er om die reden geen sprake is van de vereiste continuïteit in het voeren van een bestendig huishouden, is daartoe ontoereikend. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat deze minder traditionele vorm van bewoning met een huishouden op één lijn kan worden gesteld en dat er van een overtreding van het bestemmingsplan geen sprake is.
Incidenteel hoger beroep
3. Coöperatie Dichtbij en CHOG betogen dat de rechtbank het beroep, voor zover dat is ingesteld door Coöperatie Dichtbij, ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Daartoe voeren Coöperatie Dichtbij en CHOG aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het bezwaar van Coöperatie Dichtbij terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat Coöperatie Dichtbij volgens de rechtbank enkel een afgeleid belang heeft. Volgens Coöperatie Dichtbij en CHOG is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder bij dat besluit belanghebbende kan zijn, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarbij wijzen Coöperatie Dichtbij en CHOG op de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:99.
Onder verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, over belanghebbendheid stellen Coöperatie Dichtbij en CHOG zich op het standpunt dat Coöperatie Dichtbij een zelfstandig belang toekomt bij het besluit tot oplegging van de last, zodat de coöperatie belanghebbende is. Volgens Coöperatie Dichtbij en CHOG wordt Coöperatie Dichtbij niet uitsluitend via de contractuele relatie met CHOG geraakt door de last onder dwangsom, maar ook in de hoedanigheid als partij bij de overeenkomst die met de gemeente Groningen is gesloten. Op grond van die overeenkomst is Coöperatie Dichtbij verantwoordelijk voor de zorg uit hoofde van de Wmo. Bij het naleven van die verplichtingen jegens de gemeente Groningen maakt Coöperatie Dichtbij gebruik van (de diensten van) CHOG, en bij instandhouding van de last onder dwangsom zal CHOG de zorg in de woning op het perceel niet langer kunnen bieden, waardoor Coöperatie Dichtbij op haar beurt haar verplichtingen jegens de gemeente Groningen niet kan naleven. Daardoor zal zij wanprestatie plegen jegens de gemeente Groningen.
Coöperatie Dichtbij en CHOG betogen verder dat geen sprake is van een afgeleid belang als de betrokkenheid van de rechtspositie van een derde bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Coöperatie Dichtbij en CHOG wijzen erop dat het van groot belang is dat de toepassing van wettelijke voorschriften op juiste wijze geschiedt, omdat dit relevant is voor toekomstige gevallen waarin zij zorg zal aanbieden aan zorgbehoeftigen. Indien de toepassing van de regels uit het bestemmingsplan niet wordt geborgd, zal dat gevolgen hebben voor alle toekomstige gevallen waarin zij in het betrokken gebied zorg zouden willen aanbieden aan zorgbehoeftigen.
3.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
3.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:99, terecht overwogen dat in beginsel slechts de overtreder belanghebbende is bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar dat dit niet uitsluit dat ook een ander dan de overtreder bij dat besluit belanghebbende kan zijn, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
3.3. De Afdeling stelt op basis van de overlegde stukken vast dat Coöperatie Dichtbij een overeenkomst heeft gesloten met de gemeente Groningen om zorg te bieden in de vorm van beschermd wonen op grond van de Wmo. Vaststaat dat deze vorm van zorg plaatsvindt in het pand op het perceel. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de belangen van Coöperatie Dichtbij en CHOG parallel lopen. Beide hebben er immers belang bij dat de opgelegde last onder dwangsom niet in stand blijft. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat niet gebleken is van een reële mogelijkheid dat Coöperatie Dichtbij in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang wordt geschaad als gevolg van het besluit van 30 juli 2020. Anders dan Coöperatie Dichtbij en CHOG betogen, rechtvaardigt de rechtspositie van Coöperatie Dichtbij bij dit besluit ook geen zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming. Daarbij betrekt de Afdeling het volgende. Coöperatie Dichtbij heeft een overeenkomst gesloten met de gemeente Groningen. Coöperatie Dichtbij maakt ter uitvoering van die overeenkomst gebruik van de diensten van CHOG, die het pand op het perceel huurt en ter plaatse de zorg biedt. Dat Coöperatie Dichtbij mogelijk wanprestatie pleegt tegenover de gemeente Groningen omdat zij - een deel van - haar contractuele verplichtingen niet na kan komen als het besluit van 30 juli 2020 in stand blijft en CHOG haar zorgactiviteiten in het pand moet beëindigen, wat daar ook van zij, staat naar het oordeel van de Afdeling te ver af van dit besluit. Dit betekent dat Coöperatie Dichtbij een afgeleid belang heeft en geen zelfstandig belang.
Gelet hierop dient Coöperatie Dichtbij niet te worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit van 30 juli 2020, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college het bezwaarschrift van Coöperatie Dichtbij terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat de rechtbank het beroep, voor zover het is ingediend door de Coöperatie Dichtbij, terecht ongegrond heeft verklaard.
Het betoog slaagt niet.
Het hoger beroep
4. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een overtreding van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Winschoten-Zuid". In het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Woongebied" toegekend. Daarbij wijst het college erop dat in artikel 10.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan staat dat sprake moet zijn van een woning. Uit artikel 1.46 van de planregels volgt dat het bij een woning gaat om een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Dit betekent volgens het college dat andere woonvormen die onder een woonbestemming kunnen vallen in dit geval zijn uitgesloten. Het college wijst erop dat de rechtbank ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de rechtspraak over de vraag of een bepaalde woonvorm nog verenigbaar is met een woonbestemming. Volgens het college vormt de rechtspraak over het begrip ‘huishouden’ het toetsingskader en voldoet de woonsituatie op het perceel daar niet aan.
Ook voert het college aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van Beschermd Wonen in het kader van de Wmo voor maximaal acht personen. Dit is een tijdelijke voorziening gedurende een periode van maximaal drie jaar, voor volwassenen met psychiatrische of psychosociale problemen, die tijdelijk niet in staat zijn zelfstandig te wonen. Het doel van Beschermd Wonen is dat de zelfredzaamheid zodanig wordt verhoogd dat daarna zelfstandig wonen weer mogelijk is. Anders dan bij een huishouden, gaat het dus niet om een vaste groep van personen tussen wie een onderlinge verbondenheid bestaat en die de bedoeling heeft om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen, aldus het college.
Daarbij heeft de rechtbank volgens het college de conclusie dat geen sprake is van een overtreding gebaseerd op onjuiste informatie. Volgens het college is de ondersteuningsbehoefte niet twee keer twee uur per dag en maximaal 28 uur per week. De cliënten hebben 24 uur per dag professioneel toezicht nodig en een ondersteuningsbehoefte van 10,36 uur per cliënt per week. Dit komt, uitgaande van een mogelijke huisvesting in de woning van acht personen, voor alle cliënten tezamen neer op ongeveer 80-85 uur per week. Dit toont volgens het college aan dat er in het pand op het perceel geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
4.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Winschoten-Zuid" rust op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Woongebied".
Artikel 10.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Woongebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van woningen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroep tot ten hoogste 30% van de gebruiksoppervlakte en een maximum van 50m2;
b. gebouwen ten behoeve van woningen in combinatie met de uitoefening van een bedrijf aan huis tot ten hoogste 40% van de gebruiksoppervlakte met een maximum van 50m2, uitsluitend voor zover het de uitoefening betreft van een bedrijf voorkomend op de als bijlage bij deze regels opgenomen lijst van bestaande bedrijven aan huis;
[…]"
Artikel 1.46 van de planregels definieert het begrip ‘woning’ als:
"een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;"
4.2. Omdat het in de voorliggende zaak gaat om de bestemming "Woongebied" en de in die bestemming aangewezen gronden onder meer bestemd zijn voor gebouwen ten behoeve van woningen heeft de rechtbank, anders dan het college betoogt, terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
Ingevolge artikel 1.46 van de planregels is een woning een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. In de voornoemde uitspraak van 2 oktober 2013 heeft de Afdeling ook overwogen dat voor de vraag of een minder traditionele vorm van bewoning met een huishouden op één lijn kan worden gesteld, in ieder geval van belang is of de bewoning bestendig is en of een zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners bestaat.
Zoals uit de hierboven weergegeven rechtspraak volgt, moet dus bij de beantwoording van de vraag of het gebruik van het pand op het perceel past binnen de bestemming, in ieder geval worden betrokken of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, van bestendige bewoning en of sprake is van een zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners.
4.3. Het college heeft aan het besluit van 30 juli 2020 een rapport van bevindingen ten grondslag gelegd van 11 maart 2020. Daarin staat onder meer dat het pand op het perceel wordt verbouwd en gereed wordt gemaakt voor kamerverhuur. Ook staat in dit rapport dat het pand op het perceel een gezamenlijke woonkamer, keuken en badkamer heeft. Bovendien staat in het rapport dat de toezichthouder van de gemeente heeft gesproken met een toekomstige bewoner, die bevestigde dat er plaats wordt gemaakt voor begeleid wonen voor zeven personen.
Het college heeft op 29 september 2021 een overzicht overgelegd uit de basisregistratie personen over de bewoning van het pand. Daaruit blijkt volgens het college dat sprake is van frequente wisselingen in de samenstelling van de groep bewoners. Dit betekent volgens het college dat er geen sprake is van een vaste groep met een onderlinge verbondenheid met de bedoeling om voor een onbepaalde tijd gezamenlijk een huishouden te voeren.
4.4. Het is aan het college om aannemelijk te maken dat ten tijde van de oplegging van de last sprake is van een overtreding van de voor het perceel geldende planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is het college daarin niet geslaagd. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
4.5. Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning of van een situatie waar sprake is van wonen met zorg, moet betekenis worden toegekend aan de mate van zorg (toezicht en begeleiding) die aan de bewoner(s) van de betrokken woning(en) wordt verleend.
Ter zitting heeft CHOG toegelicht dat de in het pand op het perceel aanwezige personen in de ochtend begeleiding ontvangen bij het opstaan, ontbijten en het vertrek naar een dagbesteding. Verder ontvangen zij in de namiddag en de avond begeleiding. Daarbij heeft CHOG toegelicht dat twee keer twee uur per dag een globaal gemiddelde is en dat dit per keer kan verschillen. Het college heeft dit ter zitting niet weersproken, maar heeft gesteld dat deze begeleiding op grond van de afgegeven indicatie meer zou moeten zijn. Dit doet naar het oordeel van de Afdeling echter niet af aan de feitelijke situatie in het pand op het perceel. Ook heeft CHOG toegelicht dat verschillende vormen van begeleiding worden aangeboden, waarbij een verschillende mate van begeleiding wordt geboden, en dat er niet iemand 24 uur per dag aanwezig is voor begeleiding. Over de aard van de begeleiding heeft CHOG toegelicht dat deze is gericht op afstandelijke, beperkte zorg en vooral het voeren van een gesprek en het aansporen van de bewoners betreft. De begeleiding heeft volgens CHOG dan ook geen intensief verzorgend karakter. Over de mate van zelfstandigheid heeft CHOG verder toegelicht dat de aanwezige personen zoveel mogelijk zelf moeten doen, zoals zelf uit bed komen, zichzelf aankleden en douchen en zelf hun eten klaarmaken. Voor zover het college deze toelichting van CHOG heeft bestreden, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft geen concrete eensluidende informatie verschaft over de aard en de omvang van de begeleiding van de bewoners. Het college beschikte daarmee dan ook niet over objectieve gegevens op grond waarvan is vast te stellen hoe de daadwerkelijke situatie ter plaatse zich verhoudt tot de voor het perceel geldende planregels.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de in het pand op het perceel aanwezige personen afhankelijk zijn van voortdurende zorg. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het college evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
4.6. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat uit het rapport van bevindingen van 11 maart 2020 niet volgt dat in dit geval geen sprake is van bestendige bewoning door de bewoners en dat er geen zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners bestaat. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat de enkele stelling van het college dat de zorgindicatie van de personen ingevolge de Wmo een tijdelijk karakter heeft en dat er om die reden geen sprake is van de vereiste continuïteit in het voeren van een bestendig huishouden, daartoe ontoereikend is. CHOG heeft ook aangegeven dat de bewoners niet verplicht worden om het pand na verloop van een aantal jaren te verlaten. Bovendien is niet komen vast te staan dat de groep bewoners zodanig wisselt dat geen sprake kan zijn van bestendige bewoning of zekere onderlinge verbondenheid tussen bewoners. Verder heeft CHOG ter zitting toegelicht dat er een gezamenlijke woonkamer, keuken en badkamer zijn en dat de slaapkamers niet geschikt zijn als individuele zit/slaapkamer. Ook wordt er samen gegeten en afgewassen en komt het slechts incidenteel voor dat een persoon op zijn of haar slaapkamer eet. Verder worden ’s avonds en in het weekend gezamenlijk activiteiten ondernomen en zitten de bewoners bij elkaar in de huiskamer. Uitgangspunt is volgens CHOG dat de in het pand op het perceel aanwezige personen niet alleen, maar met anderen willen samen leven.
Voor zover het college op de zitting heeft gesteld dat nadien gesprekken met bewoners van het pand zijn gevoerd, is de Afdeling daarvan niet gebleken, omdat daarvan geen gespreksverslagen zijn overgelegd. Verder zijn de gespreksverslagen van die gestelde gesprekken niet aan het handhavend optreden ten grondslag gelegd. Daarom kan dit niet worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Het overzicht van 29 september 2021 maakt dit niet anders, alleen al niet omdat ook dit overzicht niet aan het handhavend optreden ten grondslag is gelegd.
4.7. Gelet op wat er staat in 4.1 tot en met 4.6 heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken van een overtreding van de voor het perceel geldende planregels. Het college was onder deze omstandigheden niet bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
5. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond en het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is, moet het college de proceskosten van CHOG vergoeden. Verder wordt, gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb, van het college griffierecht geheven. Het college heeft dit al betaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij de Stichting Christelijke Hulpverlening Oost-Groningen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
159-866