Uitspraak
202005272/1/A3.
Datum uitspraak: 21 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van bestuur van TNO (hierna: TNO),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 augustus 2020 in zaak nr. 18/2790 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Apeldoorn,
en
TNO.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft TNO een verzoek van [wederpartij] om informatie over twee dierproeven afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2018 heeft TNO het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 7 juni 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft TNO hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] en de minister van Defensie hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 9 april 2021 heeft TNO het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
[wederpartij] heeft toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2021, waar TNO, vertegenwoordigd door mr. R.M. Kooistra, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. M. Frishert, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] heeft de minister gevraagd om informatie over twee dierproeven. In haar verzoek van 23 januari 2017 staat:
"Met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur en de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten richt ik mij tot u met een verzoek om informatie.
Het betreft informatie inzake dierproeven die in 2015 in opdracht van het Ministerie van Defensie zijn verricht.
Uit de rapportage Zodoende 2015 van de NVWA blijkt dat in opdracht van Defensie twee dierproeven zijn verricht: Toxicologie, kinetiek, therapie decontaminatie, zenuwgas en Therapie zenuwgas.
Ik zou graag alle documenten met betrekking tot deze twee dierproeven van u ontvangen. […]"
2. De minister heeft het verzoek op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, die inmiddels is vervangen door de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (beide hierna: de Wiv), afgewezen. Naar aanleiding van het verzoek op grond van de Wob heeft de minister verschillende documenten openbaar gemaakt.
3. Het verzoek van [wederpartij] is doorgezonden aan TNO, de organisatie die de dierproeven heeft uitgevoerd, voor het deel van de stukken dat bij TNO berust. TNO heeft geweigerd informatie te verstrekken aan [wederpartij].
4. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. De besluiten die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn echter genomen vóór 1 mei 2022. Daarom is in dit geding de Wob nog van toepassing.
Besluiten TNO
5. Bij het besluit van 2 oktober 2017 heeft TNO openbaarmaking van de door [wederpartij] gevraagde informatie geweigerd. Allereerst heeft TNO zich op het standpunt gesteld dat de Wiv van toepassing is, die een uitputtende regeling bevat die voorgaat op de Wob. Daarnaast heeft TNO zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde informatie inzicht biedt in het actuele kennisniveau van TNO over zenuwgassen, hetgeen de veiligheid van de staat in gevaar kan brengen (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob). Ten derde weegt volgens TNO het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van Nederlandse militairen en burgers, voor wie de dierproeven mede zijn verricht, zwaarder dan het belang van openbaarmaking (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob).
6. Bij het besluit van 7 juni 2018 heeft TNO het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard en het besluit van 2 oktober 2017 onder verbetering en aanvulling van de motivering gehandhaafd. In het besluit staat dat het verzoek van [wederpartij] alleen voor wat betreft de verzochte DEC-aanvraag, oftewel de aanvraag die is ingediend bij de dierexperimentencommissie van TNO, ter behandeling en beoordeling is doorgezonden naar TNO. Verder heeft TNO zich op het standpunt gesteld dat de Wob niet van toepassing is omdat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid, aangezien de gevraagde gegevens louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en geen betrekking hebben op de bestuursvoering van TNO. Daarnaast heeft TNO het standpunt gehandhaafd dat de informatie valt onder de Wiv, die een uitputtende regeling bevat die voorgaat op de Wob. Ook heeft TNO de standpunten over de weigeringsgronden uit de Wob gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft overwogen dat het haar op grond van de gedingstukken voorkomt dat TNO heeft geweigerd documenten met betrekking tot één of meer DEC-aanvragen openbaar te maken. TNO heeft in het besluit van 7 juni 2018 vermeld dat de minister op basis van de Wiv, ter zake waarvan de rechtbank Gelderland niet bevoegd is, een besluit heeft genomen dat later zou zijn ingetrokken. Hoe dat ook zij, aan TNO is het verzoek om informatie door de minister op grond van artikel 4 van Pro de Wob doorgezonden. Daarom is de rechtbank voorbijgegaan aan de mededeling van TNO dat de Wiv zou prevaleren.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de DEC-aanvragen over 2015 niet louter wetenschappelijke gegevens betreffen en betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. TNO heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid en dat daarom de Wob niet van toepassing is.
De rechtbank heeft geconstateerd dat er, getuige de door TNO overgelegde inventarislijst, geen documenten inzake de DEC-aanvragen 2015 met betrekking tot de opdracht aan TNO, onderhandelingen daarover of financiële vergoeding daarvan, onder TNO berusten. TNO heeft niet inzichtelijk gemaakt op welke manier naar de verzochte documenten is gezocht. Het is aannemelijk dat, zoals [wederpartij] stelt, TNO geen onderzoek verricht zonder opdracht en omschrijving of financiële vergoeding. Evenzeer is aannemelijk dat TNO afschriften van de eigen onderzoeksrapporten heeft. TNO heeft die stellingen niet geloofwaardig weerlegd. Door het ontbreken van die stukken is het niet mogelijk om de toepassing van de in het besluit vermelde weigeringsgronden te toetsen. Voor zover TNO onder geheimhouding stukken aan de rechtbank heeft toegezonden, is onduidelijk op welke informatie in die stukken welke weigeringsgronden van de Wob van toepassing zijn. De rechtbank heeft daarom het beroep tegen het besluit van 7 juni 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Hoger beroep TNO
Over welke documenten gaat het geschil?
8. TNO betoogt dat de rechtbank ten onrechte andere documenten dan de DEC-aanvragen bij haar oordeel heeft betrokken. Zoals de rechtbank wel terecht heeft overwogen, is het verzoek om informatie van [wederpartij] uitsluitend aan TNO doorgezonden voor zover het de DEC-aanvragen betreft. Dit komt overeen met wat in het besluit van 7 juni 2018 staat. Andere documenten dan de DEC-aanvragen vallen dus buiten de omvang van het geschil, aldus TNO.
8.1. In de overwegingen 3.1 en 3.2 van de aangevallen uitspraak is de rechtbank ingegaan op de vraag welk gedeelte van het verzoek van [wederpartij] ter behandeling is doorgestuurd naar TNO. In dat verband heeft de rechtbank geciteerd uit het besluit van 7 juni 2018 en enkele e-mails. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het haar voorkomt dat TNO heeft geweigerd documenten met betrekking tot een of meer DEC-aanvragen openbaar te maken. De rechtbank heeft daarmee, anders dan TNO stelt, niet overwogen dat het verzoek van [wederpartij] uitsluitend aan TNO is doorgezonden voor zover het om de DEC-aanvragen gaat. De rechtbank heeft dus ook niet overwogen dat TNO uitsluitend een besluit behoefde te nemen over verstrekking van de DEC-aanvragen. De rechtbank heeft dit terecht niet gedaan. Het verzoek om informatie is immers door een medewerker van het Ministerie van Defensie aan TNO doorgezonden omdat was gebleken dat niet alle relevante stukken bij de minister berustten. Daarom is TNO verzocht om het verzoek in behandeling te nemen voor de stukken die bij TNO berusten. Dat in een latere e-mail van een advocaat van TNO staat dat hij heeft begrepen dat de doorzending "in feite alleen geldt voor de DEC-aanvragen", maakt niet dat de doorzending is beperkt tot de DEC-aanvragen. De rechtbank is er dus terecht van uitgegaan dat TNO een besluit moest nemen over verstrekking van alle onder TNO berustende documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [wederpartij] vallen.
Het betoog slaagt niet.
Is uitsluitend de Wiv van toepassing?
9. Verder betoogt TNO dat de rechtbank, door uit te gaan van doorzending van het verzoek om informatie op grond van de Wob, ten onrechte voorbij is gegaan aan de na de doorzending genomen besluiten van de minister op grond van de Wiv. TNO stelt dat er voldoende aanwijzingen zijn om te veronderstellen dat sprake is van documenten die vallen onder de reikwijdte van de Wiv. TNO is niet bevoegd een besluit te nemen op grond van de Wiv. Door TNO gegenereerde onderzoeksgegevens worden gebruikt ten behoeve van rapportages die bestemd zijn voor de minister. Onderzoeken worden door TNO uitgevoerd ter verkrijging van een actueel kennisniveau over de bescherming tegen chemische, biologische, radiologische en nucleaire gevaren. De minister heeft een besluit genomen op grond van de Wiv. Het is voor TNO niet kenbaar van welke gegevens kennisname is geweigerd.
9.1. De Wiv bevat een regeling over de kennisname van gegevens over een bestuurlijke aangelegenheid die door of ten behoeve van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (de AIVD) of de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (de MIVD) worden verwerkt. De minister is bevoegd om een besluit te nemen over kennisname van gegevens die ten behoeve van de MIVD worden verwerkt. Als om de verstrekking van dergelijke gegevens wordt verzocht, is uitsluitend de Wiv en dus niet de Wob van toepassing (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951).
9.2. [wederpartij] heeft te kennen gegeven dat zij niet beoogt dat TNO aan haar informatie verstrekt die onder de Wiv valt. Zij bestrijdt echter dat de Wiv van toepassing is op alle bij TNO berustende informatie die onder de reikwijdte van haar verzoek valt.
9.3. Niet in geschil is dat de minister naar aanleiding van het verzoek van [wederpartij] een besluit op grond van de hierboven vermelde regeling uit de Wiv heeft genomen. Dat betekent niet dat uitsluitend die regeling van toepassing is op alle documenten over de twee dierproeven die in het verzoek van [wederpartij] staan. Dat blijkt al uit het feit dat de minister naar aanleiding van het verzoek van [wederpartij] ook besluiten op grond van de Wob heeft genomen en daarbij ook documenten openbaar heeft gemaakt. Verder is de regeling uit de Wiv niet van toepassing op alle gegevens die door of ten behoeve van de minister worden verwerkt, maar uitsluitend op gegevens die door of ten behoeve van de AIVD of de MIVD worden verwerkt. Dat de door TNO met de dierproeven gegenereerde gegevens zijn gebruikt voor rapportages aan de minister, betekent niet dat deze gegevens ten behoeve van de AIVD of MIVD zijn verwerkt en dat de regeling uit de Wiv van toepassing is. TNO heeft niet aannemelijk gemaakt dat de dierproeven in opdracht van de MIVD werden verricht. Ook op een andere manier heeft TNO niet aannemelijk gemaakt dat de documenten over de twee dierproeven gegevens bevatten die ten behoeve van de MIVD worden verwerkt. De rechtbank is er dus terecht van uitgegaan dat het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wob is doorgezonden aan TNO en dat TNO een besluit moest nemen op grond van de Wob.
Het betoog slaagt niet.
Gaat het om een bestuurlijke aangelegenheid?
10. TNO betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door [wederpartij] gevraagde informatie niet over een bestuurlijke aangelegenheid gaat en dat daarom de Wob niet van toepassing is op die informatie. TNO voert aan dat volgens jurisprudentie van de Afdeling het uitgangspunt is dat onderzoeksgegevens die berusten bij een onderzoeksinstelling geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Het begrip onderzoeksgegevens is niet beperkt tot meetgegevens en vergelijkbare gegevens. In dit geval vallen ook ruwe onderzoeksdata, omschrijvingen van een onderzoek of onderzoeksopdracht, interne gespreksverslagen over de uitvoering van een onderzoek, interne proefdierformulieren, voortgangsformulieren en labjournaals niet onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid. Weliswaar is volgens jurisprudentie van de Afdeling wel sprake van een bestuurlijke aangelegenheid als het gaat om informatie die noodzakelijk en bepalend is voor het antwoord op de vraag of een te faciliteren dierproef mag worden verricht, maar op dergelijke informatie is al gewezen in de besluiten van de minister. De Wob is verder niet bedoeld voor het waarborgen van de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek dat wordt verricht door onderzoekers die zijn verbonden aan onderzoeksinstituten. De Wob dient uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering door bestuursorganen, aldus TNO.
10.1. Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob luidde: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan."
Artikel 3, eerste lid, luidde: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
10.2. De Afdeling heeft eerder overwogen dat de Wob van toepassing is op alle taken en activiteiten van TNO (uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2334). Verder heeft de Afdeling eerder overwogen dat het begrip 'bestuurlijke aangelegenheid', gelet op het doel van de Wob, ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie. Onderzoeksgegevens die bij de uitvoering van een wetenschappelijke taak van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en geen betrekking hebben op de bestuursvoering van het bestuur, betreffen echter geen bestuurlijke aangelegenheid (uitspraken van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321 en ECLI:NL:RVS:2018:322). Dat gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen op zichzelf niet op de bestuursvoering van dat bestuursorgaan zien, laat onverlet dat dergelijke gegevens onlosmakelijk kunnen zijn verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval hebben die gegevens wel betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, vallen die gegevens onder de werking van de Wob en kan de openbaarmaking daarvan uitsluitend met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden geweigerd. Dit heeft de Afdeling eerder overwogen in de uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3813. In diezelfde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het faciliteren van dierproeven een bestuurlijke aangelegenheid is. Informatie over het faciliteren van dierproeven dient te worden onderscheiden van de onderzoeksgegevens die bij het uitvoeren van een dierproef louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. Anders dan TNO stelt, volgt uit die uitspraak niet dat deze bestuurlijke aangelegenheid beperkt is tot informatie die noodzakelijk en bepalend is voor het antwoord op de vraag of een te faciliteren dierproef mag worden verricht. Dat het in die zaak om dergelijke informatie ging, laat onverlet dat het faciliteren van dierproeven een bestuurlijke aangelegenheid is die ook andere informatie kan betreffen. Gelet op de definitie van het begrip bestuurlijke aangelegenheid in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob vallen ook de voorbereiding en de uitvoering van dierproeven eronder.
10.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de DEC-aanvragen een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Deze aanvragen zijn ingediend om toestemming te krijgen voor het uitvoeren van dierproeven. Ze bevatten dus informatie over het faciliteren van dierproeven, wat een bestuurlijke aangelegenheid is. Alleen al daaruit volgt dat TNO ten onrechte stelt dat alle documenten die onder het verzoek van [wederpartij] vallen, geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen.
Naast de DEC-aanvragen berusten bij TNO ook andere documenten over de twee dierproeven die in het verzoek van [wederpartij] zijn vermeld. Dit volgt al uit de inventarislijst die TNO in beroep heeft ingediend. Daarnaast heeft de rechtbank onbestreden overwogen dat TNO niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke manier naar de gevraagde documenten is gezocht en dat aannemelijk is dat TNO over bepaalde documenten beschikt. De uitspraak van de rechtbank moet niet zo worden gelezen dat alle bij TNO aanwezige documenten over de twee dierproeven een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. De uitspraak houdt in dat TNO een volledig overzicht moet maken van alle documenten over de twee dierproeven en vervolgens per document moet motiveren waarom het wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Voor zover TNO stelt dat de minister bepaalde documenten al openbaar heeft gemaakt, heeft TNO dit ten onrechte niet in het door de rechtbank vernietigde besluit per document duidelijk gemaakt.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Nieuw besluit op bezwaar TNO
12. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft TNO op 9 april 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
13. Bij dit besluit heeft TNO het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Ook in dit besluit staat dat het Wob-verzoek van [wederpartij] alleen voor wat betreft de gevraagde DEC-aanvraag ter behandeling en beoordeling is doorgezonden naar TNO. TNO heeft zich opnieuw op het standpunt gesteld dat sprake is van een uitputtende regeling, namelijk de Wiv. Ook heeft TNO zich opnieuw op het standpunt gesteld dat de Wob niet van toepassing is op de gevraagde gegevens omdat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob.
TNO is ervan uitgegaan dat, afgezien van de documenten met wetenschappelijke onderzoeksgegevens als zodanig die zich alleen bij TNO bevinden, de minister besluiten heeft genomen over alle bij haar aanwezige documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [wederpartij] vallen. TNO heeft daarvoor verwezen naar een besluit van de minister van 15 oktober 2020, waarin ook een bestedingsovereenkomst en DEC-aanvragen zijn vermeld. Voor zover in de uitspraak van de rechtbank is gerefereerd aan de opdracht aan TNO, onderhandelingen daarover of financiële vergoeding daarvan, heeft TNO gesteld dat dergelijke documenten niet zijn benoemd in het verzoek van [wederpartij]. Verder volgt volgens TNO uit het besluit van de minister dat de openbaarmaking van dergelijke documenten ter beoordeling van de minister staat.
TNO heeft gesteld niet bevoegd te zijn een besluit te nemen op grond van de Wiv. Door TNO gegenereerde onderzoeksgegevens worden gebruikt ten behoeve van rapportages die bestemd zijn voor de minister. Onderzoeken worden door TNO uitgevoerd ter verkrijging van een actueel kennisniveau over de bescherming tegen chemische, biologische, radiologische en nucleaire gevaren. De minister heeft een besluit genomen op grond van de Wiv. Het is voor TNO niet kenbaar van welke gegevens daarbij openbaarmaking is geweigerd.
Volgens TNO vallen de op de inventarislijst vermelde documenten niet onder het bereik van de Wob. Meetgegevens, waardebepalingen, gedragingen en symptomen van de proefdieren en daaraan gelieerde labjournaals zijn ruwe onderzoeksdata die niet vallen onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid. Het besprekingsverslag van 11 september 2014 en het projectvoortgangsformulier van december 2014 zien op afstemming, voorafgaand aan de dierproeven. Die gegevens over de opzet en uitvoering van het onderzoek vallen evenmin onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid. Het document 'Begroting en aantekening additioneel huidontsmetting' is niet openbaar gemaakt omdat het een summiere begrotingsstaat betreft waarvan niet kan worden achterhaald welke van de vermelde aantallen cavia's of materiaal zien op de desbetreffende dierproeven. Ook het document 'Inventarisatieformulier projectrisico's' is niet openbaar gemaakt. In dit document wordt in het algemeen gewezen op beschikbaarheid van cavia's. TNO gaat ervan uit dat deze twee documenten niet onder de reikwijdte van het verzoek van [wederpartij] vallen, omdat financiële gegevens en projectafstemming daarin als zodanig niet zijn genoemd en die gegevens slechts indirect in relatie staan tot de specifieke dierproeven. De documenten bevinden zich ogenschijnlijk wel alleen bij TNO, maar betreffen geen bestuurlijke aangelegenheid. Hoewel in de vermelde documenten wel wordt gewezen op te verrichten dierproeven, is de informatie in dit soort documenten niet noodzakelijk en bepalend voor het antwoord op de vraag of een dierproef mag worden uitgevoerd. De documenten zijn louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand gekomen. Ten overvloede merkt TNO op dat aan de minister uitgebrachte onderzoeksrapporten buiten de omvang van dit geschil vallen, nog los van het feit dat ze niet onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid vallen.
TNO heeft afgezien van het houden van een hoorzitting wegens kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
Beroep [wederpartij]
14. Zoals onder 8.1 al is overwogen, moest TNO niet enkel een besluit nemen over openbaarmaking van de DEC-aanvragen voor de twee dierproeven, maar over alle onder TNO berustende documenten over deze twee dierproeven. Gelet op wat onder 9.3 is overwogen, heeft TNO zich verder ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gevraagde informatie onder de reikwijdte van de Wiv valt. Ook heeft TNO de bestuurlijke aangelegenheid waar het in dit geval om gaat, ten onrechte beperkt tot informatie die noodzakelijk en bepalend is voor het antwoord op de vraag of een te faciliteren dierproef mag worden verricht. De Afdeling verwijst naar wat onder 10.2 is overwogen.
De betogen van [wederpartij] over deze punten slagen.
Om welke documenten gaat het?
15. [wederpartij] voert aan dat TNO ten onrechte nog steeds geen overzicht heeft gegeven van alle stukken die bij TNO berusten en onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De in beroep overgelegde inventarisatielijst is verre van volledig. Ook heeft TNO ten onrechte nagelaten opnieuw te onderzoeken welke onder het verzoek vallende documenten onder TNO berusten.
Verder voert [wederpartij] aan dat TNO ten onrechte heeft gesteld dat verschillende documenten niet onder het verzoek om informatie vallen. Zij stelt dat het verzoek bevat ook slechts voorbeelden van soorten documenten waarvan [wederpartij] openbaarmaking wil.
15.1. Artikel 3 van Pro de Wob luidde:
"1 Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2 De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
[…]
4 Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
[…]"
15.2. In het verzoek om informatie staat uitdrukkelijk dat [wederpartij] alle documenten over de twee daarin benoemde dierproeven wil ontvangen. In het verzoek is weliswaar een groot aantal voorbeelden van soorten documenten vermeld, maar het verzoek is niet beperkt tot die soorten documenten. TNO heeft [wederpartij] niet gevraagd om haar verzoek te preciseren. Dat in het verzoek niet uitdrukkelijk is verzocht om openbaarmaking van contracten, opdrachten of financiële gegevens, betekent daarom niet dat die documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen en dat TNO openbaarmaking ervan om die reden mocht weigeren. Dat bepaalde documenten slechts in beperkte mate informatie bevatten over de dierproeven, laat onverlet dat ze daarover wel enige informatie bevatten. [wederpartij] heeft haar verzoek verder niet beperkt tot informatie over de feitelijke uitvoering van deze dierproeven, maar heeft gevraagd om alle documenten met betrekking tot deze dierproeven.
15.3. De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat aannemelijk is dat TNO beschikt over documenten inzake een opdracht van de minister aan TNO om onderzoek te verrichten, onderhandelingen over die opdracht en financiële vergoeding van die opdracht alsmede over afschriften van de eigen onderzoeksrapporten. De rechtbank heeft ook onbestreden overwogen dat TNO niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze naar deze documenten is gezocht en dat de door TNO overlegde inventarislijst onvolledig is. [wederpartij] stelt terecht dat dit voor TNO aanleiding had moeten zijn om opnieuw te zoeken naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [wederpartij] vallen, deze zoekslag inzichtelijk te maken en een nieuw overzicht te maken van documenten die bij de zoekslag zijn aangetroffen. TNO heeft dit ten onrechte nagelaten. Het besluit is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
15.4. [wederpartij] betwist niet dat TNO geen besluit hoeft te nemen over openbaarmaking van documenten die al in de besluiten van de minister zijn betrokken. Mede door het ontbreken van een overzicht van documenten die bij TNO berusten, kan de Afdeling echter niet beoordelen in hoeverre bij TNO berustende documenten in de besluiten van de minister zijn betrokken. Met de enkele verwijzing naar de openbaarmaking door de minister van een bestedingsovereenkomst heeft TNO onvoldoende gemotiveerd dat de minister al heeft besloten over openbaarmaking van alle bij TNO berustende documenten over contracten, opdrachten of financiële gegevens.
15.5. Het betoog slaagt.
Afzien van hoorzitting
16. [wederpartij] betoogt verder dat TNO ten onrechte geen hoorzitting heeft gehouden. Er is geen sprake van een situatie waarin er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Verder bevat het nieuwe besluit een aantal onjuiste aannames, die met een hoorzitting hadden kunnen worden voorkomen.
16.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7326) valt uit artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet een algemene verplichting af te leiden tot het opnieuw horen van belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerdere besluit op het bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. Dat is in dit geval aan de orde. Voorafgaand aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 7 juni 2018 is [wederpartij] niet gehoord. Zij is ook niet op een ander moment in deze procedure gehoord. Verder volgt uit de uitspraak van de rechtbank dat TNO openbaarmaking op onjuiste gronden heeft geweigerd en opnieuw moest zoeken naar documenten die onder het verzoek van [wederpartij] vallen. Daarnaast was het voor TNO, zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, blijkbaar niet duidelijk wat de reikwijdte van het verzoek van [wederpartij] is en in hoeverre de minister al aan haar verzoek heeft voldaan. Het horen had dit kunnen verduidelijken.
Het betoog slaagt.
Conclusie
17. Het beroep is gegrond. Het besluit van 9 april 2021 moet worden vernietigd.
TNO moet opnieuw een besluit nemen op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 2 oktober 2017. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling wijst erop dat in de Woo niet is voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
Voorafgaand aan het nemen van dit besluit zal TNO [wederpartij] moeten horen en opnieuw moeten zoeken naar documenten waarop het verzoek van [wederpartij] ziet. TNO moet deze zoekslag inzichtelijk maken en een volledig overzicht maken van de gevonden documenten. Per document moet TNO motiveren of de informatie een bestuurlijke aangelegenheid betreft of daarmee verweven is. Als documenten al door de minister openbaar gemaakt zijn, moet dat per document duidelijk gemaakt worden. Voor zover TNO om een andere reden openbaarmaking weigert, moet per zelfstandig onderdeel van elk document worden gemotiveerd op welke wettelijke grondslag deze weigering berust. Mede om de beoordeling van een eventueel beroep tegen het nieuwe besluit te vergemakkelijken, vraagt de Afdeling TNO om de documenten van een duidelijke nummering te voorzien.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Besluit van de minister van 15 oktober 2020
18. TNO heeft een besluit van de minister van 15 oktober 2020 aan de Afdeling toegezonden. Aan partijen is meegedeeld dat dit besluit in beginsel zou worden betrokken bij de behandeling van deze zaak. Dit geding gaat echter uitsluitend over de besluiten die TNO heeft genomen op het door de minister doorgezonden verzoek om informatie van [wederpartij]. Zoals op de zitting van de Afdeling al is duidelijk gemaakt, vallen de besluiten die de minister zelf heeft genomen op het verzoek buiten de omvang van dit geding. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat [wederpartij] te kennen heeft gegeven dat zij geen gronden aanvoert tegen het besluit van de minister van 15 oktober 2020.
Proceskosten
19. TNO moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de raad van bestuur van TNO van 9 april 2021, kenmerk CL2021-017 / BBP 2017-011, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. draagt de raad van bestuur van TNO op om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. bepaalt dat van de raad van bestuur van TNO een griffierecht van € 532,00 wordt geheven;
VII. veroordeelt de raad van bestuur van TNO tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Herweijer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022