Uitspraak
202006008/3/A3.
Datum uitspraak: 5 oktober 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 29 september 2020 in zaken nrs. 20/4001 en 20/3879 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 23 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1855 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling de minister opgedragen om het gebrek in het besluit van 18 juni 2020 te herstellen. Deze - met toepassing van de artikelen 8:86 en 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gedane - tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 1 oktober 2021 heeft de minister een nadere motivering gegeven voor zijn besluit van 18 juni 2020.
[appellant] heeft schriftelijk een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de minister het gebrek dat in de tussenuitspraak is vastgesteld, heeft hersteld.
De zaak is verwezen naar een meervoudige kamer.
De Afdeling heeft de zaak in meervoudige samenstelling ter zitting behandeld op 24 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. K. Cras, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, zijn verschenen. Op 14 februari 2022 heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting voortgezet. Daarbij waren [appellant], bijgestaan door mr. K. Cras, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Choudron, vergezeld door mr. J.A.M. de Jong, plaatsvervangend hoofd juridische zaken bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI), aanwezig.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting vervolgens geschorst in afwachting van nadere informatie. De minister heeft een nader stuk ingediend en [appellant] heeft op dat stuk gereageerd.
Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Voor een weergave van de relevante feiten en het relevante juridische kader verwijst de Afdeling naar de tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 23 augustus 2021. Deze einduitspraak sluit aan op de eerdere tussenuitspraak. Hieronder is in onderdeel I een weergave van het door de voorzieningenrechter geconstateerde gebrek gegeven. Onderdeel II gaat in op de wijze waarop de minister dat gebrek heeft hersteld en de reactie daarop van [appellant]. In onderdelen III en IV volgen het oordeel van de Afdeling en de uiteindelijke conclusie.
I. Het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek
2. Het gaat in deze zaak om de weigering van de minister om [appellant] een verklaring omtrent het gedrag (VOG) te geven. Het geschil gaat alleen, zoals volgt uit overweging 4.1 van de tussenuitspraak, over de beoordeling die de minister onder het subjectieve criterium moet maken. Deze beoordeling houdt in dat de minister het belang van de aanvrager bij de verlening van een VOG moet afwegen tegen het belang van de samenleving bij bescherming tegen het risico dat op grond van het objectieve criterium is vastgesteld. Bij deze afweging neemt de minister de specifieke omstandigheden van de aanvrager in zijn beoordeling mee. Hij kijkt daarbij altijd, maar niet uitsluitend, naar de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
2.1. In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter overwogen dat [appellant] tijdens zijn detentie, maar ook daarna intensief heeft gewerkt aan zijn resocialisatie. Verder heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat [appellant] documentatie heeft overgelegd over de werkzaamheden die hij als zelfstandige voor verschillende instanties, waaronder instellingen van de DJI, heeft verricht. Uit deze documentatie komt naar voren dat [appellant] over een periode van ongeveer 10 jaar naar tevredenheid opdrachten heeft uitgevoerd voor de DJI en dat hij in die tijd niet in het bezit was van een VOG. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het niet duidelijk is geworden hoe de minister deze persoonlijke ontwikkelingen en werkzaamheden heeft meegenomen in zijn afweging onder het subjectieve criterium. De minister heeft, aldus de voorzieningenrechter, geen motivering gegeven over het punt dat [appellant] de opdrachten heeft gekregen juist om zijn expertise als ex-gedetineerde. Ook heeft de minister, gelet op de ontwikkeling die [appellant] sinds zijn vrijlating heeft doorgemaakt, geen motivering gegeven waarom hij vindt dat het risico voor de samenleving onvoldoende is afgenomen. De minister heeft bovendien met alleen de stelling dat [appellant] de afgelopen jaren werk heeft gehad, de persoonlijke financiële gevolgen voor [appellant] niet gewogen.
2.2. De voorzieningenrechter heeft in de tussenuitspraak geconcludeerd dat de minister zijn besluit op bezwaar van 18 juni 2020 niet toereikend heeft gemotiveerd en hem de opdracht gegeven dit gebrek te herstellen. De minister moest het besluit alsnog toereikend motiveren of in plaats daarvan een ander besluit nemen. Bij brief van 1 oktober 2021 heeft de minister een nadere motivering voor zijn besluit van 18 juni 2020 gegeven en is hij bij zijn eerdere besluit tot weigering van de VOG gebleven.
II. De nadere motivering van het besluit van 18 juni 2020 en de reactie daarop
3. De minister heeft in zijn brief van 1 oktober 2021 uiteengezet hoe hij de persoonlijke omstandigheden van [appellant] een nadere plaats in zijn afweging heeft gegeven. Hij heeft het feit dat [appellant] hard aan zijn resocialisatie heeft gewerkt erkend en daaraan ook waarde toegekend. Ook de expertise van [appellant] trekt de minister, zo heeft hij gesteld, niet in twijfel. De DJI maakt op verschillende terreinen gebruik van de inzet van ervaringsdeskundigen, bijvoorbeeld bij problemen met middelenverslaving en/of psychische problematiek. Het is wel intern beleid van de DJI dat ervaringsdeskundigen en andere trainers die niet bij de DJI in dienst zijn gecontroleerde toegang krijgen tot gedetineerden waarbij zij zeer beperkte bevoegdheden hebben en doorgaans onder begeleiding van een DJI-medewerker hun werkzaamheden doen. Medewerkers in dienst van de DJI hebben daarentegen veel meer bevoegdheden en kunnen onbegeleid in het hoofdkantoor en in de penitentiaire inrichtingen hun werkzaamheden uitvoeren, aldus de minister. Indien [appellant] een VOG zou krijgen, zou dit volgens de minister inhouden dat hem ruimere bevoegdheden en verantwoordlijkheden worden toebedeeld. Daarbij is het mogelijk dat [appellant] ook onbegeleide toegang tot gedetineerden krijgt in elke fase van de detentie. Dat hij als zelfstandige specifieke opdrachten heeft gedaan binnen een strikt kader met gedetineerden in de laatste fase van detentie, vindt de minister positief, maar niet zo zwaarwegend dat dit aspect moet prevaleren boven het risico voor de samenleving bij de verlening van een VOG. De minister heeft veel gewicht toegekend aan de ernst van de strafbare feiten waarvoor [appellant] is veroordeeld. Het gaat daarbij niet alleen om een levensdelict dat is voortgekomen uit het feit dat [appellant] in de drugshandel zat, maar ook om een vermogensdelict. Daarbij komt, aldus de minister, dat [appellant] in de georganiseerde drugscriminaliteit zat en hij zodoende connecties heeft (gemaakt) in het criminele milieu. Dit is niet te rijmen met een functie als Medewerker hoofdkantoor en inrichting bij de DJI, de functie waarvoor de VOG is aangevraagd. Over de financiële gevolgen heeft de minister gesteld dat hoewel de weigering van de VOG financiële gevolgen voor [appellant] heeft, hij zijn huidige werkzaamheden als zelfstandige nog altijd kan voortzetten.
3.1. [appellant] heeft bij brief van 3 november 2021 gereageerd op de hiervoor weergegeven nadere motivering van de minister. Allereerst heeft [appellant] gesteld dat de minister zijn nadere motivering heeft gebaseerd op de veronderstelling dat hij in dienst zal treden bij de DJI. Die veronderstelling klopt niet. Het is de bedoeling dat hij zijn werkzaamheden op dezelfde wijze als zelfstandige zal verrichten als voorheen. Hij zal ook geen andere bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgen. Volgens het beleid van de DJI moet iedereen die binnen de instellingen van de DJI komt en daarbij contact zou kunnen hebben met gedetineerden of het personeel een VOG hebben. [appellant] wordt nu juist geen penitentiair inrichtingswerker (PIW’er) en hij zal geen onbegeleide en ongecontroleerde werkzaamheden uitvoeren. Volgens [appellant] dient voor de beoordeling onder het subjectieve criterium een onderscheid te worden gemaakt tussen de functie van PIW’er en een ex-gedetineerde ervaringsdeskundige met beperkte bevoegdheden. De minister heeft dat onderscheid ten onrechte niet gemaakt. Bovendien volgt uit alle stukken die [appellant] in deze procedure heeft overgelegd dat het risico voor de samenleving dusdanig beperkt is dat een VOG kan worden verstrekt. Anders dan de minister heeft gesteld, heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat hij zijn werkzaamheden niet kan voortzetten en dat ze op dit moment zelfs stilliggen. Zijn inkomen hangt volledig samen met de opdrachten die hij als ervaringsdeskundige en zelfstandige voor de verschillende instellingen van de DJI verricht, aldus [appellant].
III. Het oordeel van de Afdeling
4. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, dient het besluit 18 juni 2020, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, te worden vernietigd, omdat het niet toereikend is gemotiveerd. Het besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
4.1. Hieronder zal de Afdeling beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, gelet op de nadere motivering van de minister, in stand kunnen blijven. Dat betekent dat de vraag dient te worden beantwoord of de minister bij de weigering van de VOG heeft kunnen blijven.
4.2. Op het door DJI ingevulde aanvraagformulier voor de VOG is een rubriek ‘Organisatie / instelling die de VOG verlangt’ opgenomen. In die rubriek staat dat het doel van de VOG is ‘Werkrelatie’. De functie waarvoor de VOG is aangevraagd, is omschreven als ‘Medewerker hoofdkantoor en inrichting’. Verder heeft de DJI een aantal screeningsprofielen aangekruist, te weten de bevoegdheid hebben tot het raadplegen en/of bewerken van systemen, met gevoelige / vertrouwelijke informatie omgaan, het kennis dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen en het verlenen van diensten in de persoonlijke leefomgeving. De minister heeft ter zitting van 24 januari 2022 toegelicht dat de functies en de daaraan gekoppelde screeningsprofielen in samenspraak met de DJI zijn vastgesteld. De minister screent overeenkomstig deze voor de functies vastgestelde screeningsprofielen. Als de VOG eenmaal is verstrekt dan heeft de betrokkene, zo heeft de minister toegelicht, ook onbegeleide toegang tot de gevoelige gedeelten van de penitentiaire inrichtingen. Volgens de minister betekent de verlening van een VOG dus ook volledige toegang tot de penitentiaire inrichtingen. In de situatie van [appellant] heeft de minister, zo heeft hij toegelicht, gescreend overeenkomstig de door de DJI opgegeven functie ‘Medewerker hoofdkantoor en inrichting’ en de daarbij behorende screeningsprofielen, waarbij de afgifte van een VOG zou leiden tot volledige toegang. Die screening heeft, mede gelet op de ernst van de antecedenten, geleid tot de afwijzing van de aanvraag, aldus de minister.
4.3. De Afdeling merkt allereerst op dat [appellant] een indrukwekkend pad van resocialisatie volgt. Ook de minister en de DJI hebben dat ter zitting van de Afdeling onderschreven. Maar het is ook begrijpelijk dat de minister, gelet op het algemeen belang van bescherming van de samenleving, [appellant] met zijn specifieke verleden geen VOG wil verlenen voor de functie ‘Medewerker hoofdkantoor en inrichting’, omdat [appellant] daarmee volledige en onbegeleide toegang zou verkrijgen tot de penitentiaire inrichtingen. Wél is er, zo heeft de DJI ter zitting van 14 februari 2022 toegelicht, een andere oplossing. Volgens de DJI is het juist om de reden dat een ervaringsdeskundige in de regel geen VOG zal krijgen en omdat het noodzakelijk is om de antecedenten te kennen om van de ervaring gebruik te kunnen maken, mogelijk om de werkzaamheden via een opdrachtinstructie uit te voeren. Het gaat daarbij om de bevoegdheid die iedere inrichtingsdirecteur op grond van artikel 3, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet heeft om personen tot de inrichting toe te laten voor het uitvoeren van een opdracht. Bij deze constructie worden voorwaarden aan de toestemming verbonden zoals begeleiding en toezicht, maar een VOG is in die situatie niet nodig. Dat zou, aldus de DJI, anders zijn in de situatie waarin het gaat om zelfstandige trainers die via het Opleidingsinstituut van de DJI worden ingezet. Het opleidingsinstituut kan alleen personen inhuren die over een VOG beschikken. De opdrachtconstructie waarbij de inrichtingsdirecteur gebruik maakt van zijn in artikel 3, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet neergelegde bevoegdheid is al eerder gebruikt in de situatie van [appellant]. Het is daarmee voor hem mogelijk om opdrachten voor de DJI uit te voeren als ervaringsdeskundige, aldus de DJI. Tijdens de zitting van 14 februari 2022 is ook aan de orde gekomen dat inrichtingsdirecteuren wellicht niet weten dat deze mogelijkheid bestaat en dat de DJI bereid is om in overleg met het Opleidingsinstituut hierover een brief te schrijven. De minister heeft na de zitting van 14 februari 2022 een brief van 1 april 2022 van de Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring gericht aan de directeuren van de penitentiaire inrichtingen overgelegd. In die brief heeft de Directeur Gevangeniswezen & Vreemdelingenbewaring naar aanleiding van de procedure bij de Afdeling uiteengezet dat en op welke wijze ervaringsdeskundigen in het penitentiaire veld kunnen worden ingezet en waarbij een VOG niet noodzakelijk is.
4.4. [appellant] heeft in zijn reactie op de brief van 1 april 2022 laten weten dat deze brief geen toegevoegde waarde heeft en dat hij zonder VOG nog altijd geen opdrachten als freelancer kan aannemen via het Opleidingsinstituut van de DJI. Hoewel aannemelijk is dat het gemakkelijker zal zijn om opdrachten te verwerven via het Opleidingsinstituut van de DJI, is het voor [appellant] mogelijk om ook zonder VOG opdrachten als zelfstandige uit te voeren voor penitentiaire inrichtingen. Hij kan in dit verband gebruik maken van de brief van 1 april 2022. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gelet op de onder 3 opgenomen nadere motivering, de toelichting ter zitting van de Afdeling en het gegeven dat [appellant] via de opdrachtconstructie zijn werkzaamheden kan blijven verrichten, bij zijn weigering van de VOG kunnen blijven en de relevante belangen evenwichtig gewogen. De minister heeft dus het belang van de samenleving bij bescherming tegen het risico dat op grond van het objectieve criterium is vastgesteld zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij verlening van de VOG. De Afdeling zal daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
IV. Conclusie
5. De conclusie is dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren, het besluit op bezwaar van 18 juni 2020 vernietigen en bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.1. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 september 2020 in zaken nrs. 20/4001 en 20/3879;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 18 juni 2020, kenmerk 999901201912161051;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.554,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister voor Rechtsbescherming aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,- voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Van Altena
Voorzitter
w.g. Grimbergen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022
581