Uitspraak
202104054/1/R4.
Datum uitspraak: 2 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Woubrugge, gemeente Kaag en Braassem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 mei 2021 in zaak nr. 18/189 en 18/297 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [bedrijf] voor het bouwen van een melkrundveestal en sleufsilo’s, de uitbreiding van het aantal dieren en het vergroten van het bouwoppervlak op het perceel [locatie 1].
Bij uitspraak van 11 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [bedrijf] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw, zijn verschenen. [appellant] en diens gemachtigde hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [bedrijf] heeft op 10 december 2014, aangevuld op 24 april 2015, een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van een bestaande melkrundveehouderij op het perceel [locatie 1] te Woubrugge. De uitbreiding ziet op het aantal te houden dieren naar in totaal 450 melkkoeien, 88 stuks vrouwelijk jongvee en 11 vleesstierkalveren. De aanvraag ziet op de volgende activiteiten:
- het bouwen van een bouwwerk;
- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende planologisch regime, en
- het veranderen van een inrichting.
2. [appellant] woont aan de [locatie 1] te Woubrugge op korte afstand van het agrarische bedrijf van [bedrijf], en kan zich niet verenigen met de uitbreiding, waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend. Hij vreest als gevolg van de uitbreiding van het agrarische bedrijf voor een verslechtering van zijn woon- en leefklimaat en voor nadelige gezondheidseffecten, onder meer als gevolg van de uitstoot van endotoxines, fijnstof en ammoniak.
3. De Afdeling stelt voorop dat ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning ter plaatse het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude 2008" gold, dat bij besluit van 6 maart 2008 is vastgesteld door de raad van de gemeente Kaag en Braassem. Hiermee was het aangevraagde bouwplan in strijd. Nadien, op 28 mei 2018, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oost" vastgesteld, waartegen onder meer door [appellant] en [bedrijf] beroep is ingesteld bij de Afdeling. In dit bestemmingsplan is het bouwplan grotendeels ingepast. Vanwege deze samenhang met de onderhavige omgevingsvergunning heeft de rechtbank het beroep gericht tegen de omgevingsvergunning aangehouden tot na de uitspraak van de Afdeling op de beroepen gericht tegen het bestemmingsplan.
Op 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:817, heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de hiervoor vermelde bestemmingsplanprocedure. Daarbij heeft de Afdeling - voor zover van belang - het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost" gedeeltelijk vernietigd, voor zover het artikel 4.7.7 van de planregels (de maximale bouw- en goothoogte) van dat plan betreft. Vervolgens heeft de Afdeling de raad met inachtneming van de uitspraak opgedragen om voor de vernietigde plandelen een nieuw besluit te nemen. Voor het overige is het bestemmingsplan in stand gebleven.
Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020 heeft de raad bij besluit van 26 oktober 2020 het bestemmingsplan "1e Herziening Buitengebied Oost" vastgesteld. In dat plan is beoogd om de door de Afdeling in de uitspraak van 18 maart 2020 geconstateerde gebreken te herstellen. Dit bestemmingsplan is inmiddels onherroepelijk.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de activiteiten waarvoor het college bij besluit van 14 november 2017 omgevingsvergunning heeft verleend, zijn ingepast in het bestemmingsplan "Buitengebied Oost", waarover de Afdeling op 18 maart 2020 uitspraak heeft gedaan. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat zij geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat de raad om redenen van een goede ruimtelijke ordening de onderhavige omgevingsvergunning niet had mogen inpassen in het bestemmingsplan. De rechtbank heeft deze uitspraak mede als uitgangspunt genomen voor de beoordeling van de beroepsgronden gericht tegen het besluit van 14 november 2017. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat voor [appellant] geen procesbelang meer bestaat bij zijn beroep voor zover zijn gronden zich richten tegen de onderdelen van het bouwplan, die op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn toegelaten. Indien de omgevingsvergunning zou worden vernietigd, dient de aanvraag immers aan het nieuwe bestemmingsplan te worden getoetst en kan deze niet worden geweigerd voor zover het bouwplan met dat plan in overeenstemming is.
Ten aanzien van de beroepsgrond over de Verordening ruimte 2014 (hierna: de Verordening ruimte), is de rechtbank aangesloten bij het oordeel van de Afdeling daaromtrent in de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020. De rechtbank heeft vastgesteld dat in die uitspraak is geoordeeld dat het plan geen strijd oplevert met artikel 2.3.1 van de Verordening ruimte. Omdat partijen het erover eens zijn dat het bouwplan binnen het agrarische bouwvlak past, betekent dit dat, mocht de omgevingsvergunning worden vernietigd, het bouwplan niet wegens strijdigheid met de Verordening kan worden geweigerd. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het procesbelang ook aan deze beroepsgrond is komen te ontvallen.
5. Wat betreft de bouw- en goothoogte heeft de rechtbank overwogen dat het college toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, door gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid die is opgenomen in zowel het oude als het nieuwe bestemmingsplan, om maximaal 10% te kunnen afwijken van de in het plan neergelegde maten. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval maar sprake van een geringe afwijking van het planologisch regime. Het college heeft deugdelijk gemotiveerd dat deze geringe afwijking van de bouw- en goothoogte geen onevenredige gevolgen heeft voor de omgeving, aldus de rechtbank. Daarnaast valt volgens de rechtbank niet in te zien op welke wijze de geringe afwijking van de bouw- en goothoogte van invloed is op de aspecten parkeren en verkeersveiligheid.
Wat betreft parkeren heeft de rechtbank vervolgens geoordeeld dat hij het college volgt in zijn stelling dat op het eigen terrein van [bedrijf] voldoende ruimte aanwezig is om de parkeervraag van het bouwplan op te vangen. Wat de verkeersafwikkeling betreft heeft de rechtbank ten slotte geoordeeld dat voldoende is gemotiveerd dat het bouwplan niet tot verkeersonveilige situaties leidt, in aanmerking genomen de geringe toename van de verkeersintensiteit.
6. De rechtbank is vervolgens ingegaan op de beroepsgronden die zich volgens hem richten op de activiteit "milieubewust handelen", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Wat gezondheid betreft heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen voor de gezondheid van omwonenden kan opleveren. De door [appellant] genoemde rapporten kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. In de enkele opmerking in het GGD-rapport van 14 november 2016 dat er aandacht moet zijn voor de beheersing van uitstoot van fijnstof, endotoxinen en geur, kan evenmin een indicatie worden gelezen dat de emissie van deze stoffen een onbetwist risico voor de volksgezondheid oplevert. Daarom rustte er op het college op grond van het voorzorgsbeginsel geen nadere onderzoeksplicht. Het college hoefde dus niet nader te onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat de vergunning moet worden geweigerd, of dat daaraan nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s moeten worden verbonden.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
Afbakening geschil: procesbelang
7. Bij het besluit van 14 november 2017 heeft het college het bouwplan vergund met afwijking van het bestemmingsplan. Die afwijking had betrekking op de grondgebondenheid, de goot- en bouwhoogte en het bouwen buiten het bouwvlak. Het college betoogt dat het bouwplan geheel past in het nadien vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Oost". De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan alleen nog afwijkt van dat nu geldende bestemmingsplan wat betreft de goot- en bouwhoogte.
8. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het gebruik van de aangevraagde bouwwerken, waaronder de grondgebondenheid daarvan, niet meer in strijd is met het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Oost". Ook wordt niet meer buiten het bouwvlak van dat bestemmingsplan gebouwd. Daarbij is het agrarische bouwvlak namelijk verruimd tot een oppervlakte van 2 ha. Op de in bijlage 1 bij de aanvraag behorende situatieschets is te zien dat de aangevraagde bouwwerken binnen een fictief bouwvlak vallen met een grootte van 2 ha. Het bouwplan is wat betreft het bouwvlak dus niet in strijd met het nu geldende bestemmingsplan.
8.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, in het nu geldende bestemmingsplan past, met uitzondering van de goot- en bouwhoogte. De rechtbank heeft daarover terecht geoordeeld dat het nu geldende bestemmingsplan voor wat betreft de goot- en bouwhoogte ten opzichte van het oude plan niet is gewijzigd. Weliswaar is in het nu geldende plan de aanduiding "Maatvoering" toegekend aan het perceel van [bedrijf] Hierbij staat op de plankaart vermeld dat een maximum bouwhoogte van 12,7 m en een maximum goothoogte van 6,6 m van toepassing zijn. Daarmee is dus beoogd om de verleende omgevingsvergunning één op één in te passen in het bestemmingsplan door de met die vergunning toegestane goot- en bouwhoogte ook in het plan te borgen. Deze aanduiding heeft echter niet zijn weerslag gevonden in de regels van het bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied Oost". Gelet hierop moet worden vastgesteld dat de aanduiding geen betekenis heeft en de goot- en bouwhoogte hetzelfde is gebleven. Voor de afwijking van 60 cm van de 6 m toegestane goothoogte en 70 cm van de 12 m toegestane bouwhoogte zou bij het na vernietiging opnieuw verlenen van een omgevingsvergunning dus nog steeds een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig zijn en dus ook een oordeel over of die afwijzing in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. In zoverre heeft [appellant] nog belang bij de beoordeling van de omgevingsvergunning.
De Verordening ruimte.
9. [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd is met het bepaalde in artikel 2.3.1, eerste lid, onder a, van de Verordening ruimte. Daarin staat dat nieuwe agrarische bebouwing moet worden geconcentreerd binnen een bouwperceel van maximaal 2 ha. Het bouwplan waar omgevingsvergunning voor is verleend maakt echter diverse voorzieningen mogelijk buiten de begrenzing van het agrarische bouwvlak, zodat moet worden vastgesteld dat sprake is van een bouwperceel dat groter is dan 2 ha. In zoverre is volgens [appellant] niet voldaan het bepaalde in de Verordening ruimte. Dit is door de rechtbank miskend.
[appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat zijn procesbelang bij de beoordeling van deze beroepsgrond niet is komen te vervallen. Dat het agrarische bouwvlak in het bestemmingsplan "Buitengebied Oost" niet groter is dan 2 ha, doet namelijk niets af aan de vraag of het bouwplan, waarvoor bij besluit van 14 november 2017 een omgevingsvergunning is verleend, in overeenstemming is met het bepaalde in de Verordening ruimte. In dit verband acht [appellant] het tevens van belang dat de Afdeling bij haar uitspraak van 18 maart 2020 geen rechtmatigheidsoordeel heeft gegeven over de nu bestreden omgevingsvergunning.
9.1. Artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte luidt:
"Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. nieuwe agrarische bebouwing, uitgezonderd kassen en schuilgelegenheden voor vee, wordt geconcentreerd binnen een bouwperceel van maximaal 2 hectare;"
Ingevolge artikel 1.1 van de Verordening ruimte wordt onder "agrarisch bouwperceel" verstaan:
"een aaneengesloten terrein waarbinnen bedrijfsgebouwen, bijgebouwen, een bedrijfswoning met bijbehorend erf en tuin, andere bouwwerken zoals hooibergen, voersilo’s, kuilvoerplaten, biomassavergistingsinstallaties, mestopslag, erfverharding, parkeervoorzieningen en erfbeplanting zijn geconcentreerd;".
9.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank voor de beoordeling van de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte terecht aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020. Dat artikel kan naar het oordeel van de Afdeling namelijk niet worden aangemerkt als een rechtstreeks werkende bepaling, als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, zodat in zoverre geen sprake is van een directe weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning voor bouwen. Dit artikel kan dus alleen aan de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning afdoen als het nu geldende bestemmingsplan in strijd zou zijn met dit artikel. De rechtbank heeft daarover terecht overwogen dat de Afdeling in de uitspraak van 18 maart 2020 al heeft geoordeeld dat dit niet het geval is.
Het betoog slaagt niet.
Verkeer
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan, wat de verkeerstoename daarvan betreft, niet tot een onaanvaardbare situatie zal leiden. Volgens [appellant] is de verkeerstoename te rooskleurig geschetst en is bij de berekening daarvan niet uitgegaan van een worst-case scenario. Volgens hem is uitgegaan van te weinig motorvoertuigbewegingen, gelet op de aanzienlijke uitbreiding van het agrarische bedrijf. Verder zijn de beschouwingen uit de ruimtelijke onderbouwing met betrekking tot de capaciteit van de A. de Graaflaan volgens [appellant] niet kloppend. Ook in de bestaande situatie wordt de verkeersintensiteit op die weg namelijk al overschreden. Ten slotte voert [appellant] aan dat er gelet op de gevolgen voor de verkeersveiligheid ter plaatse, voorschriften hadden moeten worden verbonden ter voorkoming van een verdere toename van de verkeersintensiteit.
10.1. De Afdeling overweegt dat, gelet op hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen, de vraag of het bouwplan gelet op het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo strekt tot een goede ruimtelijke ordening slechts nog aan de orde kan komen voor zover de omgevingsvergunning niet één op één is ingepast in het nu geldende bestemmingsplan. Dit betreft de afwijking van de goot- en bouwhoogte van 60 cm, respectievelijk 70 cm, van de in het thans geldende bestemmingsplan neergelegde maximaal toegestane goot- en bouwhoogte van 6 m, respectievelijk 12 m. De Afdeling acht niet aannemelijk dat een dergelijke afwijking van de goot- en bouwhoogte zodanige gevolgen kan hebben voor de verkeersveiligheid ter plaatse van de A. de Graaflaan, dat het college het bouwplan op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft moeten vinden. Hierbij betrekt de Afdeling dat het volledige bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend slechts een verkeerstoename van 6 motorvoertuigbewegingen per etmaal tot gevolg heeft.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
11. [appellant] betoogt dat op basis van de aan de aanvraag om omgevingsvergunning ten grondslag gelegde stukken niet kan worden beoordeeld of het bouwplan niet tot een toename van de parkeerdruk zal leiden. Daarvoor dient immers eerst beoordeeld te worden hoeveel parkeerplaatsen voor de diverse typen voertuigen gerealiseerd moeten worden. De algemene stelling dat er op het perceel ongeveer 2.600 m2 aan onbebouwde, verharde ruimte aanwezig is voor het stallen van voertuigen, is hiervoor niet afdoende, aldus [appellant]. Volgens hem had het college aan de hand van de voorschriften van het destijds geldende bestemmingsplan moeten toetsen of de parkeervraag kan worden opgevangen op het eigen terrein. Hieruit vloeit voort dat met toepassing van de destijds geldende parkeernormen uit de bouwverordening had moeten worden beoordeeld hoeveel parkeerplaatsen er nodig zijn. Deze beoordeling heeft het college ten onrechte achterwege gelaten.
[appellant] voert verder aan dat het feit dat er een verhard oppervlakte van ongeveer 2.600 m2 aanwezig is, nog niet zegt dat er voldoende ruimte is voor parkeren. Bij dit oppervlakte is namelijk ook de manoeuvreerruimte gerekend.
11.1. Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder i, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" luidde:
"De gronden op de plankaart aangewezen voor Agrarische doeleinden (A) zijn bestemd voor:
"i. bijbehorende voorzieningen zoals: (ontsluitings)wegen, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water ten behoeve van wateraanvoer en -afvoer, water- berging en sierwater."
Artikel 44, derde lid, aanhef en onder b, van de voorschriften luidde: "Met betrekking tot voorzieningen voor parkeren en laden en lossen zullen burgemeester en wethouders - verscherpt - toepassing geven aan de Bouwverordening.
11.2. Artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening Kaag en Braassem luidde op 14 november 2017:
"1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer."
11.3. De Afdeling stelt voorop dat met de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK en Koninkrijksrelaties 2014 op 29 november 2014 de Woningwet is gewijzigd en de grondslag om in de bouwverordening stedenbouwkundige voorschriften, zoals parkeernormen, op te nemen, is vervallen. Sindsdien kan een parkeerregeling niet meer in de bouwverordening worden opgenomen, maar moet deze in het bestemmingsplan worden opgenomen. In artikel 133 van Pro de Woningwet is overgangsrecht opgenomen voor bestemmingsplannen die zijn vastgesteld voor de inwerkingtreding van de Reparatiewet. Voor de plangebieden van die bestemmingsplannen blijft de parkeerregeling in de bouwverordening gelden tot de wijziging van het bestemmingsplan maar uiterlijk tot 1 juli 2018.
Ten tijde van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning kon dus nog toepassing worden gegeven aan de parkeerregeling uit de bouwverordening, zoals in artikel 44, derde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften is voorgeschreven. Dat betekent dat het parkeren niet alleen moet worden beoordeeld in het kader van de vraag of de afwijking van de goot- en bouwhoogte in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, maar ook of het bouwplan voldoet aan de parkeerregeling uit de bouwverordening.
11.4. Het college heeft onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing toegelicht dat in dit geval kan worden voldaan aan de eis dat in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht op het eigen terrein om de parkeervraag van het bouwplan op te vangen. Zo volgt uit paragraaf 4.5 daarvan dat het aantal verkeersbewegingen van en naar het agrarische bedrijf 36 per etmaal bedraagt, waarbij sprake is van een toename van 6 verkeersbewegingen ten opzichte van de oude situatie. Daarnaast is aan de hand van de bij de aanvraag behorende inrichtingstekeningen inzichtelijk gemaakt dat er op het agrarische perceel ongeveer 2.600 m2 aan onbebouwde, verharde open ruimte aanwezig is die kan worden gebruikt voor de stalling van voertuigen. Tevens is op dat perceel voldoende manoeuvreerruimte voor vrachtverkeer. Op de zitting heeft het college hieraan toegevoegd dat er een werktuigberging zal worden gerealiseerd die ook onderdeel uitmaakt van de aanvraag, en die zal worden gebruikt om voertuigen die ten dienste staan aan de agrarische bedrijfsvoering te stallen.
Naar het oordeel van de Afdeling kan gelet op deze onderbouwing niet worden gesteld dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat er op het eigen terrein voldoende ruimte is om de parkeervraag te ondervangen. Gelet hierop is het bouwplan niet in strijd met het bepaalde in artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften in samenhang met artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening Kaag en Braassem. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan zal leiden tot onaanvaardbare parkeerhinder en dus in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Bouw- en goothoogte
12. [appellant] betoogt dat het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend in strijd moet worden geacht met het bepaalde in artikel 12.1, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude", en het gemeentelijke Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening van 19 juni 2012 (hierna: het Afwijkingenbeleid). Op grond van dit Afwijkingenbeleid dient een volledige ruimtelijke afweging te worden gemaakt, waarbij wordt ingegaan op diverse aspecten als de ruimtelijke samenhang, verkeersveiligheid en parkeren. Ten aanzien van de ruimtelijke samenhang staat in dit Afwegingskader dat voor ontwikkelingen in het buitengebied rekening moet worden gehouden met een goede landschappelijke inpassing. Omdat deze ontbreekt, voldoet het plan in zoverre niet aan het afwijkingenbeleid. Daarnaast heeft het college niet onderzocht of het bouwplan tot een toename van de parkeerdruk leidt en of sprake is van een aanvaardbare verkeerssituatie. Ook in zoverre is niet voldaan aan het Afwijkingenbeleid, aldus [appellant].
Omdat niet is voldaan aan de eisen die krachtens het bestemmingsplan "Buitengebied Jacobsweide" zijn gesteld aan een omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime, had volgens [appellant] moeten worden getoetst aan de eisen die worden gesteld in het geldende bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied Oost". In artikel 4.7.7 van de regels van dat plan zijn aanvullende eisen opgenomen voor het verruimen van de toegestane bouw- en goothoogte van agrarische bedrijfsbebouwing. Zo moet een schriftelijk advies van de Stichting Agrarische Beoordelingscommissie worden overgelegd, moet een schriftelijk advies van de provincie Zuid-Holland worden gevraagd en dient sprake te zijn van een goede landschappelijke inpassing.
12.1. Het college heeft de omgevingsvergunning voor zover het betreft het afwijken van de in dat bestemmingsplan neergelegde hoogtematen, verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo. Hierbij heeft het college getoetst aan het bepaalde in artikel 12, eerste lid, en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Daarnaast heeft het college met inachtneming van het Afwijkingenbeleid onderbouwd waarom de afwijking van de maximaal toegestane goot- en bouwhoogtes zich in dit geval verdraagt met een goede ruimtelijke ordening.
12.2. In hoofdstuk 2 van het Afwijkingenbeleid staat dat als een ontwikkeling niet past binnen het bestemmingsplan in eerste instantie gekeken wordt of het ter plaatse geldende plan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid biedt. Vervolgens dient te worden afgewogen of ook daadwerkelijk invulling kan worden gegeven aan deze mogelijkheid. In deze fase zal de haalbaarheid van het bouwplan moeten worden vastgesteld. Dit gaat aan de hand van de checklist zoals vermeld in hoofdstuk 3 van het Afwijkingenbeleid. Indien op basis van deze checklist blijkt dat het project op problemen stuit, zal de omgevingsvergunning geweigerd moeten worden. Als het bouwplan wel haalbaar is, zal moeten worden bekeken of er ook daadwerkelijk uitvoering aan moet worden gegeven. Hiertoe biedt hoofdstuk 4 van het Afwijkingenbeleid een aantal beleidsregels, waaraan moet worden getoetst. De relevante beleidsregel is in dit geval beleidsregel 2 "Algemene binnenplanse afwijkingsmogelijkheden", die luidt als volgt: "in geval van een algemene binnenplanse afwijkingsmogelijkheid wordt een omgevingsvergunning voor binnenplans afwijken van het bestemmingsplan verleend indien voldaan wordt aan de in het bestemmingsplan omschreven randvoorwaarden en er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening". De uitzondering die hierop is geformuleerd luidt als volgt: "Algemene afwijkingsbevoegdheden omtrent maatvoering worden niet gebruikt om het uitbreiden/vergroten van een hoofdgebouw en/of een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van vergroting van het gebruiksgenot te realiseren. Dit geldt ook voor nieuw op te richten gebouwen."
12.3. Op pagina 3 van de omgevingsvergunning staat dat het aangevraagde bouwplan niet voldoet aan het bepaalde in hoofdstuk 4, beleidsregel 2, van het Afwijkingenbeleid omdat met de afwijking van de hoogtematen is beoogd om het gebruiksgenot van de te realiseren agrarische bebouwing te vergroten. Daarom is toepassing gegeven aan de Hardheidsbepaling die is opgenomen in beleidsregel 19. Daarin staat dat er bijzondere omstandigheden kunnen zijn die een andere beoordeling eisen zoals in dit beleid bepaald, met dien verstande aan de navolgende eisen wordt voldaan:
" - er is sprake van een bijzondere omstandigheid;
- er bestaan geen redelijke alternatieven om op een andere wijze in het plan te voorzien;
- geen medewerking leidt tot onevenredig veel nadeel voor de betrokkene;
- de ruimtelijke consequenties van de planvorming blijven beperkt;
- van de planvorming gaat geen (ongewenste) precedentwerking uit;".
12.4. In de omgevingsvergunning is gemotiveerd waarom in dit geval aan deze eisen is voldaan. Er staat dat medewerking kan worden verleend aan de afwijking van de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte omdat slechts sprake is van een geringe afwijking van de maximaal toegestane bouwhoogte, ongeveer 5 à 6 %, en het de recente bestuurlijke lijn is dat ook ten dienste van de bedrijfsvoering gebruik gemaakt kan worden van de 10%-regeling. Verder is toegelicht dat voor de aanvraag een haalbaarheidscheck is verricht met aandacht voor aspecten als de ruimtelijke samenhang, de verkeersveiligheid, en het parkeren. Wat ruimtelijke samenhang en stedenbouwkundige/landschappelijke context betreft is in dit verband geconstateerd dat de uitbreiding van het bedrijf, die grotendeels binnen het bestaande bouwvlak zal plaatsvinden, geen wezenlijke ruimtelijke impact zal hebben, mede gezien de beperkte toename van de goot- en bouwhoogte met 60 cm, respectievelijk 70 cm. Daarnaast is ingegaan op de gevolgen voor de verkeersveiligheid. In paragraaf 4.5 van de ruimtelijke onderbouwing die als bijlage bij de aanvraag is gevoegd, staat hierover dat zich in de toekomstige situatie ten hoogste 36 motorvoertuigbewegingen per etmaal zullen voordoen, hetgeen een toename is van 6 motorvoertuigbewegingen per etmaal ten opzichte van de bestaande situatie. Dit aantal is niet zodanig geacht, dat geen sprake meer is van een aanvaardbare verkeerssituatie op de A. de Graaflaan. Ten slotte is geconstateerd dat er op het eigen terrein ook voldoende plek is om de parkeervraag van het bouwplan op te vangen. Omdat er in dit geval geen redelijke alternatieven zijn om het agrarische bedrijf van [bedrijf] te laten uitbreiden zonder een groter beslag op de ruimte te leggen, in aanmerking genomen de beperkte ruimtelijke effecten die de afwijking van het bestemmingsplan tot gevolg heeft, is daarom geconcludeerd dat toepassing kan worden gegeven aan de in het Afwijkingenbeleid neergelegde hardheidsbepaling.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met deze motivering voldoende uiteengezet dat in dit geval kon worden afgeweken van de in het plan neergelegde hoogtematen. De Afdeling acht daarnaast voldoende onderbouwd dat kan worden voldaan aan de eisen die volgen uit het Afwegingskader. Op de zitting heeft het college namelijk toegelicht dat een haalbaarheidscheck is verricht waarbij is ingegaan op ruimtelijke aspecten als de ruimtelijke inpassing, de verkeersveiligheid en parkeren, en dat het college deze effecten niet zodanig heeft geacht, dat aanleiding bestond om de vergunning te weigeren. Daarnaast is onderbouwd dat er in dit geval geen andere mogelijkheden bestonden om een uitbreiding van het agrarische bedrijf mogelijk te maken zonder een groter beslag op de ruimte te leggen. Gezien de beperkte ruimtelijke consequenties die uitgaan van het bouwplan heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft mogen verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Volksgezondheid
13. [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning onvoldoende waarborgen omvat ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid. In dit verband stelt hij dat het college het uit voorzorg van belang heeft geacht dat de maatregelen die worden opgesomd in artikel 3.6.10 van de "Considerans activiteit milieubewust handelen" en in bijlage 10 bij de ruimtelijke onderbouwing ook worden nageleefd. Door deze maatregelen enkel te benoemen is niet afdoende geborgd dat deze maatregelen ook daadwerkelijk moeten worden nageleefd, zo betoogt [appellant]. Deze maatregelen hadden dan ook als voorschrift gekoppeld moeten worden aan de omgevingsvergunning. Daarnaast zijn enkele maatregelen volgens [appellant] zodanig ruim omschreven dat zij onvoldoende duidelijkheid bieden. Te denken valt aan de maatregel die stelt dat personeel en bezoekers die in contact komen met dieren bedrijfskleding moeten dragen die regelmatig wordt gereinigd. Ook de maatregel die stelt dat bij de nieuwe stal een wasplaats aanwezig is waar transportvoertuigen worden gereinigd en ontsmet, is volgens [appellant] onvoldoende duidelijk. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan deze door het college van belang geachte maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Wanneer deze maatregelen niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning worden verbonden, zijn deze onvoldoende handhaafbaar en is een goed woon- en leefklimaat onzeker, zo betoogt [appellant]. De rechtbank had de omgevingsvergunning op dit punt dan ook in strijd met het voorzorgsbeginsel moeten achten.
13.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,".
Artikel 2.14 van de Wabo luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
[…]
3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
[…]"
13.2. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, en e, van de Wabo. Het betoog van [appellant] ziet op de activiteiten "afwijken van het planologisch regime" en "veranderen van een inrichting". Naar het oordeel van de Afdeling kan de beroepsgrond echter alleen aan de orde komen voor zover deze zich richt tegen de activiteit "veranderen van een inrichting". Gelet op hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen bestaat immers geen procesbelang voor zover de vergunde activiteiten één op één zijn ingepast in het nu geldende bestemmingsplan. Het aangevraagde gebruik van de gronden is geheel ingepast dus daar is geen vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan meer voor nodig. Om die reden kan de vraag of het college vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s vanwege de uitbreiding van het agrarische bedrijf deze uit voorzorg niet had moeten toestaan of daar nadere voorschriften aan had moeten verbinden, niet meer aan bod komen voor zover het de activiteit "afwijken van het planologisch regime" betreft.
13.3. Een omgevingsvergunning voor de activiteit "veranderen van een inrichting" kan op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, en 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1598, geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning (voor milieu) uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.
13.4. Naar het oordeel van de Afdeling is wat betreft de activiteit die hier aan de orde is, de uitbreiding van het aantal melkkoeien, het aantal stuks jongvee en het aantal vleesstierkalveren, niet komen vast te staan dat sprake is van zodanige gezondheidsrisico’s, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden, dan wel dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd. Deze inzichten volgen niet uit het rapport "Veehouderij en gezondheid van omwonenden" uit 2016 van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (VGO I), waarnaar [appellant] heeft verwezen. Dit onderzoek richt zich primair op de risico’s voor de volksgezondheid die zich kunnen voordoen bij pluimvee- en geitenhouderijen. Ook het adviesrapport van de GGD Hollands Midden van 14 november 2017, dat aan de omgevingsvergunning ten grondslag is gelegd, bevat deze inzichten niet. Hierin wordt geconcludeerd dat in de buurt van veehouderijen meer endotoxinen, fijnstof en mogelijk andere componenten afkomstig uit de veehouderij in de lucht voorkomen en dat het belangrijk is om de uitstoot hiervan zoveel mogelijk te beperken. In het concrete geval, zo staat in dat rapport, moet er dan ook aandacht zijn voor de beheersing van de uitstoot van fijnstof, endotoxinen en geur en voor de hygiënemaatregelen op het bedrijf. Door het gebruik van de best beschikbare technieken, goede bedrijfsvoering, hygiënemaatregelen en het voorkomen van dierziekten, kan de uitstoot van fijnstof, endotoxinen, geur en zoönosen vanuit het bedrijf beperkt en beter gecontroleerd worden. Hierdoor wordt de blootstelling van omwonenden aan deze stoffen beperkt en worden mogelijke gezondheidseffecten zoveel mogelijk voorkomen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn in dit geval de eventuele risico’s voor de volksgezondheid wel bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. In voorschrift 2.1.3 en paragraaf 3.6.10 behorende bij de omgevingsvergunning zijn hiertoe een aantal voorzieningen en maatregelen beschreven die verspreiding van onder meer endotoxinen en zoönosen moeten tegengaan. Vanwege het ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de risico’s van de uitbreiding van het agrarisch bedrijf voor de volksgezondheid, bestond er in dit geval echter niet de mogelijkheid voor het college om de vergunning uit voorzorg te weigeren of daaraan nadere voorschriften te verbinden vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
w.g. Jurgens
voorzitter
w.g. Sommer
griffier
901